楊玉萍

摘 要：油田企業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的特點(diǎn)。油田為滿足可持續(xù)發(fā)展，需要開展大量的產(chǎn)能建設(shè)和礦區(qū)建設(shè)。這些工程建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)劣直接影響著企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)系著油田的生存和發(fā)展。內(nèi)部控制不力必將給企業(yè)帶來危機(jī)。本文從油田企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目在內(nèi)部控制方面存在的問題出發(fā)，通過對(duì)問題產(chǎn)生原因的分析，探究油田工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的應(yīng)對(duì)方法，來提高項(xiàng)目的管理水平、風(fēng)險(xiǎn)行為防范能力，進(jìn)而提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

關(guān)鍵詞：工程； 項(xiàng)目； 內(nèi)部控制

在當(dāng)前新常態(tài)、持續(xù)低油價(jià)的新形勢(shì)下，影響油田生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的環(huán)境不僅日益復(fù)雜，而且提升效益的措施越來越艱巨，油田已經(jīng)進(jìn)入了由盈轉(zhuǎn)虧的嚴(yán)峻局面，如何提升油田核心競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，不斷提升油田生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，成為油田最為關(guān)注的問題，加強(qiáng)工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制則為油田提供了一個(gè)強(qiáng)有力的保證。

1.內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制是從項(xiàng)目的計(jì)劃建設(shè)到竣工驗(yàn)收交付使用的全過程的控制。以專業(yè)管理制度為基礎(chǔ)，以防范風(fēng)險(xiǎn)、有效監(jiān)管為目的，通過全方位建立過程控制體系、描述關(guān)鍵控制點(diǎn)和以流程形式直觀表達(dá)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)過程而形成的管理規(guī)范。

油田開發(fā)需要實(shí)施一系列的油田工程建設(shè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱：工程建設(shè)項(xiàng)目），來促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。由于工程建設(shè)項(xiàng)目具有投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)及不確定因素相對(duì)較多等特點(diǎn)，因此這些建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)劣直接影響著企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)系著油田的生存和發(fā)展。在工程建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)施有效的內(nèi)部控制目標(biāo)，就是確保油田實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)油田可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的意義

一是實(shí)施內(nèi)部控制能提高工程管理活動(dòng)效率。良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，可以保障企業(yè)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的有效控制，為企業(yè)減少風(fēng)險(xiǎn)或損失。有效的內(nèi)部控制是對(duì)各種管理方法的全面、全過程的有效控制?？商岣吖こ添?xiàng)目進(jìn)度，保證其質(zhì)量和投資效率。

二是實(shí)施內(nèi)部控制能避免違規(guī)造成的法律風(fēng)險(xiǎn)。良好的內(nèi)部控制機(jī)制，可以確保國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)及制度在企業(yè)實(shí)施工程項(xiàng)目時(shí)得到有效的執(zhí)行。合法合規(guī)的工程項(xiàng)目管理活動(dòng)，可以避免因管理違規(guī)給企業(yè)帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)。

三是實(shí)施內(nèi)部控制是保證工程建設(shè)項(xiàng)目控制效果的強(qiáng)有力手段。良好的內(nèi)部控制機(jī)制，可以通過工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算控制、過程的監(jiān)督和修正以及事后檢查、匯總分析，從而有效地降低直接或間接成本的投入，提高投入產(chǎn)出比。

四是實(shí)施內(nèi)部控制是搭建工程建設(shè)項(xiàng)目的溝通橋梁。良好的內(nèi)部控制機(jī)制，可以使單位與部門、部門與部門之間及相關(guān)人員職責(zé)明確，分工到位，確保溝通渠道順暢，從而確保項(xiàng)目計(jì)劃的執(zhí)行，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。

五是實(shí)施內(nèi)部控制可以保全企業(yè)財(cái)產(chǎn)。良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)可以堵塞工程建設(shè)項(xiàng)目漏洞，遏制企業(yè)內(nèi)部的腐敗，保證工程建設(shè)項(xiàng)目信息真實(shí)、合法、完整、規(guī)避經(jīng)營(yíng)管理中的風(fēng)險(xiǎn)，最終提高企業(yè)管理水平，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目在內(nèi)部控制存在的問題

近幾年來，通過內(nèi)查外審，發(fā)現(xiàn)在油田部分單位的工程建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題較為突出，違規(guī)行為普遍存在，并且是屢查屢犯。具體問題表現(xiàn)在：

3.1個(gè)別單位未嚴(yán)格履行建設(shè)程序

一些單位把工程建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究當(dāng)做要投資的工具，只在資金數(shù)量上下功夫，不重視項(xiàng)目論證；在實(shí)施中發(fā)生重大方案調(diào)整時(shí)，也未按規(guī)定重新報(bào)審、報(bào)批；存在擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，以及無效、低效投入等問題。還有的單位不按規(guī)定要求進(jìn)行開工前報(bào)批，在還沒有進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)時(shí)，就盲目開工，有的項(xiàng)目竣工后長(zhǎng)期不辦理驗(yàn)收。

3.2規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)，違規(guī)發(fā)包工程

在過去的年度審計(jì)報(bào)告中最突出的一條就是工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)。依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，建設(shè)工程總承包施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元以上必須進(jìn)行招標(biāo)。個(gè)別單位卻視而不見，公開規(guī)避。還有一些單位將一個(gè)工程拆分成幾個(gè)工程，使其合同金額達(dá)不到招標(biāo)的強(qiáng)制要求。還有的單位甚至將法律規(guī)定必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目改為邀請(qǐng)招標(biāo)。

3.3合同管理制度不健全，權(quán)責(zé)不明確

結(jié)合對(duì)前幾年的工程項(xiàng)目的內(nèi)審?fù)獠?，發(fā)現(xiàn)個(gè)別工程項(xiàng)目的合同未經(jīng)法律事務(wù)方面的專業(yè)人員審核，合同未使用規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)文本，合同內(nèi)容不規(guī)范，不細(xì)致、不全面。合同簽訂的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容，甚至金額都不明確。先施工后簽合同的事情時(shí)有發(fā)生。

3.4工程設(shè)計(jì)變更不規(guī)范

個(gè)別單位以搶工期為名，未給設(shè)計(jì)單位充分合理的時(shí)間進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)，致使施工圖粗糙，導(dǎo)致實(shí)際施工過程中工程變更頻繁。一些應(yīng)由設(shè)計(jì)人員變更的內(nèi)容，建設(shè)方和監(jiān)理方以現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)單或?qū)嵨稂c(diǎn)交的方式進(jìn)行確認(rèn)，有的變更金額甚至超出原設(shè)計(jì)預(yù)算分項(xiàng)的金額，如某井場(chǎng)道路，在完成設(shè)計(jì)規(guī)定的基層灰土厚度后，未經(jīng)勘察設(shè)計(jì)、未經(jīng)設(shè)計(jì)變更，建設(shè)方依據(jù)經(jīng)驗(yàn)另外指令加深敷設(shè)基層灰土1米，超越了簽證的權(quán)限，也大大的增加了工程造價(jià)。

3.5用監(jiān)理替代內(nèi)部控制

建設(shè)方委托監(jiān)理后，疏于對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督控制，或超權(quán)限替代監(jiān)理單位履職。發(fā)生問題后相互推諉、職責(zé)不清，造成建設(shè)方內(nèi)部控制缺位。

3.6存在未完項(xiàng)目提前估價(jià)結(jié)算的“預(yù)結(jié)工程”

前些年因總部計(jì)劃下達(dá)較晚，為保證計(jì)劃完成率，建設(shè)單位將當(dāng)年未完成的工程項(xiàng)目，提前按合同額辦理結(jié)算并轉(zhuǎn)資。由于后期施工時(shí)發(fā)生變化，造成實(shí)際結(jié)算與預(yù)結(jié)項(xiàng)目不符。

4.原因分析

4.1法規(guī)意識(shí)淡薄，內(nèi)部控制制度不落實(shí)endprint

未嚴(yán)格履行建設(shè)程序及規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)的原因，主要是工程建設(shè)單位的法規(guī)意識(shí)淡薄，執(zhí)行內(nèi)部控制的力度不到位，再加上工程建設(shè)項(xiàng)目中還存在“傳統(tǒng)做法”、“特事特辦”、 “時(shí)間緊，任務(wù)重，為提高效率”等等事由。他們有意、無意的繞開了內(nèi)部控制，沒有將企業(yè)建立的內(nèi)部控制程序，制定的制度手冊(cè)，當(dāng)成自我監(jiān)管的自覺意識(shí)。法律法規(guī)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致個(gè)別部門和相關(guān)人員，不能完全按照制度落實(shí)內(nèi)部控制的要求。

提前“預(yù)結(jié)工程”，表面上企業(yè)按計(jì)劃已完成投資，滿足了考核，但實(shí)質(zhì)也留下較大的隱患。一是造成“賬實(shí)不符”，使經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不完整，財(cái)務(wù)核算失實(shí)；二是造成建設(shè)工程活動(dòng)中的投資、工期、質(zhì)量、安全、合同等控制目標(biāo)的失控；三是易被不良從業(yè)人員，挪作他用或形成 “小金庫(kù)、賬外賬”，給油田造成不良影響和損失。“預(yù)結(jié)工程”缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制手段，容易造成項(xiàng)目實(shí)施的信息渠道不暢和缺乏有效的監(jiān)管方法，導(dǎo)致內(nèi)審、外查時(shí)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，極易被嚴(yán)肅問責(zé)。

4.2輕視控制活動(dòng)，內(nèi)部控制力量不扎實(shí)

工程設(shè)計(jì)變更不規(guī)范，研究其原因主要是對(duì)內(nèi)部控制工作沒有正確的認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制僅僅是停留在機(jī)構(gòu)健全的層面，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。油田內(nèi)部控制流程中已明確規(guī)定，凡涉及結(jié)構(gòu)安全及重大的變更，必須交由設(shè)計(jì)人員出具的設(shè)計(jì)變更單后方可實(shí)施。個(gè)別建設(shè)單位的現(xiàn)場(chǎng)管理人員，超審批權(quán)限及額度，違規(guī)簽發(fā)工程變更單替代設(shè)計(jì)變更。

4.3缺乏事前、事中監(jiān)督，內(nèi)部測(cè)試流程不完善

產(chǎn)生上述所有問題在于內(nèi)部控制監(jiān)督部門采取事后監(jiān)督的機(jī)制，全過程監(jiān)督和其服務(wù)的功能沒能得到充分發(fā)揮，從而造成了許多既成事實(shí)的問題無法整改的局面。油田已開展了在建項(xiàng)目跟蹤審計(jì)及流程測(cè)試等事中監(jiān)督措施。以內(nèi)部控制單位開展的流程測(cè)試為例，目前仍存在樣本選擇不科學(xué)，各單位抽取樣本隨意，人為控制的因素多，發(fā)現(xiàn)樣本有問題，也不上傳的現(xiàn)象，測(cè)試流程尚需完善。

4.4權(quán)責(zé)不清，溝通不暢，統(tǒng)籌規(guī)劃不系統(tǒng)

出現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施超投資，沒有履行基本建設(shè)程序等情況的原因，主要是工程建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃實(shí)施相互溝通、協(xié)調(diào)、支持不夠，存在“各管一攤”的現(xiàn)象。計(jì)劃部門管投資落實(shí)及完成率，法律部門管合同簽訂，建設(shè)單位或項(xiàng)目部管建造過程，基建部門管程序及技術(shù)。一旦過程中發(fā)生較大變化或問題，各部門之間缺乏橫向溝通，上級(jí)與下級(jí)間缺乏垂直溝通，以及溝通無效造成的。內(nèi)部溝通不暢，必會(huì)造成工作秩序混亂，導(dǎo)致權(quán)利不清，責(zé)任不明。

5.完善工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的措施

5.1完善工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制環(huán)境

一是完善并梳理相關(guān)內(nèi)部控制制度。目前關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目制度更新較快。我們要盡量將相關(guān)的控制點(diǎn)匹配上對(duì)應(yīng)的法規(guī)，便于內(nèi)部控制手冊(cè)對(duì)照?qǐng)?zhí)行。

二是完善工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制結(jié)構(gòu)。工程建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時(shí)兼顧運(yùn)營(yíng)效率。要明確規(guī)定各種崗位的職責(zé)范圍，明確涉及工程項(xiàng)目管理人員的責(zé)任和權(quán)限，逐步形成一整套自我制約和自動(dòng)檢查的崗位工作關(guān)系。

三是提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。如重大變更要依照建設(shè)程序上報(bào)原計(jì)劃審批部門審批后方可實(shí)施。應(yīng)按權(quán)限設(shè)定工程變更簽證權(quán)限，應(yīng)由設(shè)計(jì)部門確認(rèn)的，建設(shè)單位不得自行確認(rèn)?，F(xiàn)場(chǎng)變更簽證也應(yīng)一事一簽，大額簽證要報(bào)有權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)審簽；再如先施工后簽訂合同的“倒簽合同”這一問題要認(rèn)真分析產(chǎn)生的原因。 例如有些搶修的工程，今年總部在編制2016年企業(yè)版內(nèi)控手冊(cè)時(shí)，采納各個(gè)企業(yè)的建議，有四種特殊情況的，合同主辦部門可在采取緊急措施后 30 日之內(nèi)按規(guī)定完成合同的審核、審批、簽署手續(xù)。這樣就使內(nèi)控實(shí)施細(xì)則不斷完善。

5.2建立有效工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是企業(yè)及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。內(nèi)控部門應(yīng)對(duì)“預(yù)結(jié)工程”進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估。前述工程項(xiàng)目未完就提前估價(jià)結(jié)算并轉(zhuǎn)資，造成“賬實(shí)不符”，使投資、進(jìn)度等控制目標(biāo)的失控，內(nèi)控部門應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，計(jì)劃及財(cái)務(wù)部門應(yīng)摸清家底，將其納入管控體系。相關(guān)部門要跟進(jìn)，內(nèi)控及審計(jì)部門要做好監(jiān)督。

5.3 建立信息溝通系統(tǒng)

工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制各環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息，管理好這些數(shù)據(jù)信息很重要，它不僅是外部監(jiān)管法規(guī)的要求以及內(nèi)部控制事后檢查的重要證據(jù)，更是企業(yè)內(nèi)部核算、分析和解決問題的依據(jù)。

工程建立項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的信息系統(tǒng)，可以極大地解決信息溝通不暢帶來的負(fù)面影響。有效的信息系統(tǒng)使各部門、各單位的信息共享，也使管理能有機(jī)的結(jié)合起來。計(jì)劃部門通過系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目動(dòng)態(tài)，當(dāng)發(fā)生重大變更按規(guī)定及時(shí)上報(bào)原審批部門審批。合同管理部門要及時(shí)掌握合同的履行情況，防止產(chǎn)生合同糾紛?；ú块T要及時(shí)掌控質(zhì)量，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的工期以及基本建設(shè)程序履行進(jìn)行實(shí)時(shí)控制。內(nèi)控及審計(jì)監(jiān)督要將事后監(jiān)督推向事中監(jiān)督，并加強(qiáng)服務(wù)。

通過工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的信息系統(tǒng)可以進(jìn)行科學(xué)的抽樣檢查，可以更清楚地了解業(yè)務(wù)流程、重要風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn)以及存在的缺陷，有利于加強(qiáng)管理。

5.4制定權(quán)利、責(zé)任清單，嚴(yán)肅問責(zé)

屢查屢犯現(xiàn)象是工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制執(zhí)行過程中的頑疾，它嚴(yán)重影響到內(nèi)部控制質(zhì)量的提高和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力。同時(shí)屢查屢犯對(duì)控制的權(quán)威性形成挑戰(zhàn)。若任其發(fā)展，會(huì)使違規(guī)人員更加無視規(guī)章制度的存在，從而影響到大家對(duì)整體制度的執(zhí)行自覺性。規(guī)避招投標(biāo)應(yīng)查明原因，對(duì)以權(quán)謀私給企業(yè)帶來損失的必須嚴(yán)肅問責(zé)。要摒棄為追責(zé)而追責(zé)的形式主義，制定有效的權(quán)利清單、責(zé)任清單，規(guī)范職責(zé)權(quán)限，編制責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目全過程科學(xué)化、制度化、透明化。

5.5建立系統(tǒng)的培訓(xùn)體系

內(nèi)部控制實(shí)施最重要的一項(xiàng)工作就是培訓(xùn)。一是要端正態(tài)度，正確認(rèn)識(shí)什么是內(nèi)部控制，為什么要進(jìn)行內(nèi)部控制，從思想上重視內(nèi)部控制。培訓(xùn)使全員都有內(nèi)部控制的意識(shí)和責(zé)任。二是要明確培訓(xùn)制度、流程、授權(quán)和職責(zé)分工，加強(qiáng)實(shí)務(wù)指導(dǎo)，讓每位員工都知道自己在內(nèi)部控制中應(yīng)該什么時(shí)候做什么，怎么做，做到什么程度，行使什么權(quán)利，完成得好或不好，肩負(fù)什么責(zé)任，承擔(dān)什么后果。將內(nèi)部控制真正融入到員工日常工作中。三是要提高內(nèi)控檢查人員工作能力，真正掌握內(nèi)部控制實(shí)施技術(shù)、方法和工具，要知其然更要知其所以然，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展。

總之，工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制貫穿著工程從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收、交付使用一系列過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)的方方面面。加強(qiáng)企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制對(duì)提高項(xiàng)目的管理水平、風(fēng)險(xiǎn)行為防范能力，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力，越來越顯示出其不可替代的重要作用。

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