[摘要]社會治理創(chuàng)新是國家治理變革在社會層面的體現(xiàn)，社區(qū)更是社會治理創(chuàng)新的主陣地。為有效緩解湖南西部地區(qū)城市社區(qū)行政化問題，文章在實地調(diào)研與深入分析產(chǎn)生根源的基礎(chǔ)上，提出政府構(gòu)建城市社區(qū)協(xié)同治理體系的四大措施：進一步強化社會治理創(chuàng)新意愿，視社會組織為其社會服務(wù)職能社區(qū)化的合作伙伴；真正落實“居站分設(shè)”，明確界定社區(qū)內(nèi)各組織職能邊界；全力投入社會組織培育基地建設(shè)，高度重視社會工作專業(yè)治理力量的成長；完善政府社會服務(wù)項目購買機制，創(chuàng)新社區(qū)組織人才隊伍開發(fā)政策。

[關(guān)鍵詞]行政化；社會服務(wù)社區(qū)化；協(xié)同治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717117

自1992年民政部推行“社區(qū)制”改革始，直到2015年全國各地積極響應(yīng)黨中央“提升國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化”號召全面推進社會治理改革的二十多年間，“社區(qū)”作為政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變與基層社會治理體制改革的核心主戰(zhàn)場地位從未改變，變的只是社區(qū)發(fā)展中政府與公民社會之間的力量分布。從力量分布視角分析，社區(qū)行政化其實只是一種狀態(tài)，特指在社區(qū)發(fā)展初期，政府或準政府力量以壓倒性優(yōu)勢超過社會自組織力量并占據(jù)絕對主導地位的這一現(xiàn)象。社區(qū)行政化雖因20世紀90年代末“社區(qū)制”取代“街居制”而出現(xiàn)，亦將因2015年黨中央國務(wù)院提出全面深化社會治理改革而逐漸終結(jié)，這是制度變遷的客觀規(guī)律。本研究以地處湖南西部地區(qū)H市某中心城區(qū)為例，對城區(qū)社區(qū)工作站與社區(qū)居委會等組織進行實地調(diào)查，以問卷調(diào)查法為主，結(jié)合面談法，共發(fā)放200份問卷，回收有效問卷192份，問卷有效率為96%，采用Excel數(shù)據(jù)分析軟件，通過深入分析湖南西部地區(qū)城市社區(qū)是否已行政化及其產(chǎn)生根源的基礎(chǔ)上，著力探討新常態(tài)下社會治理改革浪潮中湖南西部地區(qū)城市社區(qū)協(xié)同治理策略。

1湖南西部地區(qū)城市社區(qū)已行政化

湖南西部地區(qū)H市某區(qū)經(jīng)濟社會整體欠發(fā)達，2014年年底下轄7個街道辦事處64個社區(qū)，每個社區(qū)都設(shè)有社區(qū)工作站、社區(qū)居委會等組織，其中社區(qū)工作站與社區(qū)居委會屬高度重合型，即兩組織人員完全一致，實行兩塊牌子一套人馬。判斷一個社區(qū)是否行政化，已有研究給出多種標準，但無論何種標準，最終解讀都可集中于以政府與社會力量在人、財、事三大組織要素中所占比重為依據(jù)。湖南西部地區(qū)社區(qū)是否已行政化，需做客觀分析才能下結(jié)論。經(jīng)調(diào)查，該區(qū)社區(qū)行政化確已存在，且特征相當顯著，主要表現(xiàn)如下。

11社區(qū)工作人員編制化

訪談得知，一個社區(qū)主要配置7位工作人員，包括社區(qū)書記、主任與一般工作人員，主要通過選調(diào)、退伍安置、公招、定向選聘四種方式招錄。2006年以來，該區(qū)共招錄400余人充實到社區(qū)工作人員隊伍中，其中編制內(nèi)人員多達394人。編制是把雙刃劍，極大保障社區(qū)工作人員福利待遇與工作穩(wěn)定性的同時，也使其身份屬性發(fā)生根本改變，即從居民代表身份，完全演變成事業(yè)人員身份。從居民代表到編制內(nèi)人員，變的不僅是身份名稱，更是其身份的歸屬與責任指向，居民代表自是居民中的一分子，天然代表著居民利益與訴求，而編制內(nèi)人員則天生屬于體制內(nèi)部門，代表的是對基層社會與廣大民眾實施管控的行政管理部門利益。與此同時，現(xiàn)有社區(qū)工作人員考核激勵制度又進一步加速社區(qū)居委會工作人員身份從居民到政府的這種抽離。2014年年底該區(qū)有多達10余名表現(xiàn)優(yōu)秀的社區(qū)書記、主任通過統(tǒng)一規(guī)范的考核程序后被提拔到街道及區(qū)直部門擔任領(lǐng)導職務(wù)。

12社區(qū)經(jīng)費財政化

當前，社區(qū)經(jīng)費主要由工作經(jīng)費與人員工資福利兩大塊構(gòu)成。如前所述，社區(qū)居委會工作人員皆屬編制內(nèi)人員，其中僅有個別屬于差額撥款，其余皆為全額撥款，也即其員工福利工資待遇支出基本由政府財政資金予全力保證。在調(diào)查其工作經(jīng)費來源時發(fā)現(xiàn)，來自政府職能部門與街道辦的比例高達81%，社區(qū)自有產(chǎn)業(yè)收入與社會募集資金分別僅占12%與7%。也即是說，社區(qū)各項工作的順利開展，嚴重依賴于政府財政資金。這點從街道辦事處等相關(guān)部門得到證實，即該區(qū)政府每年都會從政府財政預(yù)算中予以專款撥付給社區(qū)，且金額亦隨著政府對社區(qū)工作重視程度的提升而逐年增加，每個社區(qū)工作經(jīng)費從2002年的2000元已增至2012年的16萬元，這筆錢雖是撥付給社區(qū)的，但其具體劃撥與管理權(quán)都不在社區(qū)，而統(tǒng)一歸口于街道辦事處。經(jīng)費嚴重依賴財政，一方面說明政府對社區(qū)工作的高度重視，并將重視以預(yù)算方式予以表現(xiàn)，有效保障社區(qū)工作的持續(xù)開展；另一方面亦說明社區(qū)自我造血功能嚴重匱乏，唯有依靠財政資金為當前經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)與發(fā)展社區(qū)的不二選擇。

13社區(qū)事務(wù)來源上級化

調(diào)查顯示，該區(qū)社區(qū)所承擔事務(wù)有四類來源：街道辦事處、政府各職能部門、居民大會與居民個人建議。其中，街道辦事處交代與政府相關(guān)職能部門下派的任務(wù)是來源次數(shù)最多的任務(wù)，占比高達92%，依次才是4%的居民個人建議與1%的居民大會決議。就任務(wù)來源重要性程度，社區(qū)工作人員一致認為來源于政府職能部門與街道辦事處的事最重要的占比907%，其次是來源于居民個人建議的占比74%，來源居民大會的決議最不重要，排在最后，僅有17%。也即該區(qū)社區(qū)目前主要承擔的最重要、數(shù)量最多的任務(wù)都是來源于政府以及作為政府派出機構(gòu)的街道辦事處的行政類事務(wù)，或反過來說，也只有來自政府的事務(wù)才會成為社區(qū)要辦、必辦、馬上辦之事。借一位社區(qū)居委會工作人員的話，一是沒有辦法，政府給工資待遇，二是政府交代下來的事常常讓他們手忙腳亂，真沒有時間與精力去辦居民的事。

把“人員編制化+經(jīng)費財政化+事務(wù)政府化”整合為一句話，即一群有著體制內(nèi)編制的社區(qū)工作人員拿著政府下?lián)芙o社區(qū)的財政性資金主要辦理著政府交代的各類事務(wù)。這句話雖有些絕對，但絕非調(diào)侃，而是對當前湖南西部地區(qū)城市社區(qū)高行政化特征的一種形象描述。

2湖南西部地區(qū)城市社區(qū)行政化問題形成的根源分析

湖南西部地區(qū)城市社區(qū)行政化問題的生成有著深刻的歷史與現(xiàn)實根源，其實質(zhì)是政府力量在社區(qū)管理與服務(wù)供給中占據(jù)絕對主導地位，市場、社會以及居民力量微乎其微。

21“強政府弱社會”格局先天預(yù)設(shè)了社區(qū)行政化的產(chǎn)生

計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，全能政府亦實現(xiàn)了向有限政府的轉(zhuǎn)變。即便已經(jīng)實現(xiàn)了政府有限職能轉(zhuǎn)變的目標，但在社會服務(wù)領(lǐng)域中，相對于先天不良后天發(fā)育不全的社會組織，有限政府在解決因社會快速變遷制度巨大調(diào)整而產(chǎn)生的諸如下崗再就業(yè)、貧富分化、低收入群體基本權(quán)利保障等結(jié)構(gòu)性問題，有著先天優(yōu)勢，即借助于公共權(quán)力、用偏好公平傾向的制度來解決因傾向效率優(yōu)先的制度變遷而產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)問題。而這種優(yōu)勢，僅有作為公共利益的合法代理——政府才擁有。當這一優(yōu)勢遇上社區(qū)結(jié)構(gòu)性問題多發(fā)之際，加之中國人幾千年來形成的對國家對政府的高度依賴性人格，社區(qū)居民對政府強力作用于社區(qū)解決社區(qū)結(jié)構(gòu)性問題的高訴求自然也就順理成章了。這一訴求在經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后的湖南西部地區(qū)尤為突出。調(diào)查顯示，有高達94%的居民認為社區(qū)是政府設(shè)置的最基本部門，并認為政府還應(yīng)進一步加強其在社區(qū)中的作用。一方面是政府習慣作為、有能力作為、允許作為，另一方面更是社區(qū)居民對政府作為的高期待與巨大需求。如此形勢下社區(qū)行政化自是必然。即便在現(xiàn)在全國各地激勵推行的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐中，政府力量依然處于主導地位。

22政府社會服務(wù)職能社區(qū)化進一步催化社區(qū)行政化的直接形成

政府服務(wù)職能社會化不僅是世界各國社會發(fā)展的普遍規(guī)律與基本經(jīng)驗，更是我國當前正在火熱進行中的政府實踐。相對于西方發(fā)達國家將職能成功轉(zhuǎn)移給專業(yè)成熟度、分工細致度與民眾認可度三高的社會組織不同的是，我國則將之定位于具有“二政府”性質(zhì)的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會等社區(qū)組織，即政府社會服務(wù)職能社區(qū)化。之所以如此，源于20世紀90年代開始的中國基層社會治理體制轉(zhuǎn)變，即從單位制向社區(qū)制的根本轉(zhuǎn)變。[1]經(jīng)過30年的社區(qū)建設(shè)，我國社區(qū)已逐步進入社區(qū)發(fā)展時期，但社區(qū)社會組織發(fā)展卻依舊處于萌芽或起步階段，無論數(shù)量、類型還是能力都嚴重滯后于政策與居民對此需求，自是無力無法自主自發(fā)承擔起內(nèi)容豐富責任巨大的一攬子社會服務(wù)職能。與此同時，由政府從上而下建立起來的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會等組織則在承接更多政府社會服務(wù)職能之后，其行政化的色彩愈加強化自是情理之中。

23中國社區(qū)獨特發(fā)展路徑?jīng)Q定了行政化是城市社區(qū)發(fā)展過程中的必經(jīng)階段

與西方發(fā)達國家自然形成的社區(qū)發(fā)展路徑不同的是，中國城市社區(qū)的發(fā)展是在政府行政力量的強有力直接推動之下進行。城市社區(qū)是為承接單位制解體后政府社會管理與社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移而誕生。1992年社區(qū)制正式落地。2000年始全國范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)轟轟烈烈推進，基層政府義不容辭地承擔起了城市社區(qū)初期硬件設(shè)施與軟件體制機制建設(shè)的雙重責任，且在承擔責任的過程中積極作為，較有效地解決諸多因社會以及制度變遷引起的結(jié)構(gòu)性社區(qū)問題，努力踐行服務(wù)型政府與責任型政府之內(nèi)涵。很大程度上可以說，中國城市社區(qū)的生成及其長達20年時間的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，有賴于政府不遺余力的扶持，是政府行政力量全面與深度介入社區(qū)的結(jié)果，即便是出現(xiàn)了政社不清、以政代社或政社一家等諸多社區(qū)行政化后果，但也必須要看到這是我國國情與社情下建設(shè)與發(fā)展城市社區(qū)的必經(jīng)之路。

既然只是必由之路與必經(jīng)階段，也就意味著，社區(qū)建設(shè)與發(fā)展必然會向前發(fā)展，但這個方向既不是行政化程度的進一步提高，更不是當前理論界過激的完全“去行政化”而直接立馬實現(xiàn)“社區(qū)自治”，而是行政化與自治之間的中間過渡狀態(tài)，即政府與社會組織在社區(qū)范圍內(nèi)對公共事務(wù)的協(xié)同治理。

3新常態(tài)下湖南西部地區(qū)城市社區(qū)實現(xiàn)協(xié)同治理的建議及措施

中國的經(jīng)濟發(fā)展速度從2012年開始放緩，由此中國經(jīng)濟進入了一種人們稱為的“新常態(tài)”?！靶鲁B(tài)”三字的提出以及高頻率出現(xiàn)表明國家治理大環(huán)境已發(fā)生顯著變化，國家治理變革迫在眉睫。社會治理創(chuàng)新是國家治理變革在社會層面的體現(xiàn)，社區(qū)更是社會治理創(chuàng)新的主陣地。欲逐步降低湖南西部城市社區(qū)行政化程度，構(gòu)建城市社區(qū)協(xié)同治理體系，政府須從以下四方面入手。

第一，須進一步強化社會治理創(chuàng)新意愿，視社會組織為其社會服務(wù)職能社區(qū)化的合作伙伴。首先，須認識從過去政府對社會的控制走向政府與社會的合作治理是人類政治發(fā)展的普遍規(guī)律，更是21世紀世界主要國家民主政治變革的重要特征，中國亦不例外。其次，須明確把握社會治理內(nèi)涵，社會治理“是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。[2]該內(nèi)涵既承認各色社會力量組成的社會組織是治理的主體，又堅守一個負責、高效、法治的政府對于有效治理的重要意義。[3]再次，須認知到由于擁有法定的資源稟賦、政策制定、行業(yè)導向等權(quán)威性分配作用，政府在基層社會治理創(chuàng)新體系中的主導地位將在很長一段時間內(nèi)不僅不會削弱，反將進一步得到強化。最后，必須摒棄過去那種抵制、冷漠與懷疑的姿態(tài)，努力以開放的胸襟、務(wù)實的態(tài)度、合作共贏的方式接納各色社會組織，求同存異，形成利益共同體。

第二，須真正落實“居站分設(shè)”，明確界定社區(qū)內(nèi)各組織職能邊界。一是還原“居站分設(shè)”改革初衷，改高度重合型為實質(zhì)分離型，即事務(wù)、人員與經(jīng)費三要素全分離，以避免出現(xiàn)高度重合型“居站分設(shè)”格局下政府“明目張膽”在社區(qū)設(shè)置據(jù)點，使行政權(quán)力直接下沉到社區(qū)……不僅沒有實現(xiàn)恢復居委會本來面目的初衷，反而使社區(qū)陷入更深行政化陷阱的局面。[4]二是在窮盡當前社區(qū)事務(wù)的基礎(chǔ)上，以舉例法依事務(wù)屬性將其劃歸為三類：居民自治類事務(wù)、行政管理類事務(wù)與公共服務(wù)類事務(wù)，[5]并實行嚴格的社區(qū)事務(wù)準入與禁止制度，實行費隨時轉(zhuǎn)原則，并將有關(guān)經(jīng)費管理與使用權(quán)下放到社區(qū)層面，以更好地回應(yīng)社區(qū)需求與解決社區(qū)問題。三是依社區(qū)各組織屬性，由社區(qū)工作站負責社區(qū)行政管理類事務(wù)、社區(qū)居委會與物業(yè)機構(gòu)負責居民自治類事務(wù)、公益性慈善類與城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織負責社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)，各司其職、共同服務(wù)于社區(qū)發(fā)展與居民福祉的提高。四是分設(shè)兩套人馬，即對于原有社區(qū)居委會工作人員同樣歸屬居委會，對其管理實行老人老辦法，保持其原有編制與待遇不變以減少社區(qū)治理創(chuàng)新人為阻力；重新配置社區(qū)工作站人員，則可推薦政府各職能部門人員分流或崗位調(diào)整等諸多方式來擔任，不違背政府人事編制管理原則，同時，能更有效地實現(xiàn)政府與社區(qū)、政府與居民間的密切連接。

第三，需全力投入社會組織培育基地建設(shè)，高度重視社會工作專業(yè)治理力量的成長。社會組織是承接政府社會服務(wù)職能社區(qū)化、降低社區(qū)行政化程度的最重要主體，因此，需在市、區(qū)縣、街道乃至社區(qū)等層面統(tǒng)籌建立四級社會組織培育與服務(wù)基地，從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，多主體、多模式與多形式培育行業(yè)協(xié)會、科技類、公益慈善類與城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織，尤其要重點孵化與支持由草根公益人發(fā)起的民間公益慈善類組織與專業(yè)人士發(fā)起的社會工作專業(yè)機構(gòu)，這兩類組織不僅能給所在社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)，更能給居民帶去最實際的便利。在引進外來優(yōu)勢社會工作專業(yè)機構(gòu)的同時，更需突出本土社會工作機構(gòu)的培育工作。社會工作是經(jīng)過多國多地區(qū)上百年歷史驗證積極有效的專業(yè)社會治理力量之一，其本質(zhì)屬于服務(wù)型治理，它以五大機制參與現(xiàn)實基層社會治理，即通過具體服務(wù)解決困難群體的基本生活問題和其他社會問題；通過社會福利的提升使得老百姓產(chǎn)生社會認同感和政治認同感；通過政策服務(wù)增強服務(wù)對象對社會政策的理解；通過服務(wù)過程發(fā)現(xiàn)社會問題進而進行政策倡導；促進社會政策的完善以及社會工作內(nèi)部的專業(yè)自律 。[6]

第四，需完善政府社會服務(wù)項目購買機制，創(chuàng)新社區(qū)組織人才隊伍開發(fā)政策。一是科學界定政府各職能部門中的社會服務(wù)職能，對各方面條件成熟的部分職能，將之轉(zhuǎn)換為政府社會服務(wù)購買的專項或綜合項目，面對社會組織實行項目招投標制度，以項目方式推動社會組織真正的成長與政府社會服務(wù)職能的成功轉(zhuǎn)移。二是合理制定社會服務(wù)項目構(gòu)買標準，尤其要注意新生組織招投標條件的設(shè)置，既要給新生組織以生存與成長空間，又要促進組織向規(guī)模效益化方向發(fā)展，更要一視同仁對待本土與外來組織。[7]創(chuàng)新社會組織人才資源宏觀開發(fā)與管理制度，可借鑒廣東沿海等發(fā)達城市促進社會組織人才發(fā)展的“7+1”系列政策，以重點開發(fā)本土公益與社工專業(yè)人才、留住核心人才、吸引外來人才，形成數(shù)量適中、專業(yè)過硬、結(jié)構(gòu)合理并能真正扎根本土的社會組織人才隊伍。

當然，對緩解湖南西部地區(qū)城市社區(qū)行政化問題并構(gòu)建社區(qū)協(xié)同治理體系，需避免三種傾向：一是避免過度夸大或者縮小，而應(yīng)客觀面對此事實，正視該問題本身所具有的高度復雜性、公共性與歷史性等特性；二是避免急功近利一勞永逸的想法，而應(yīng)遵循事物發(fā)展變化的規(guī)律，給予一定時間，循序漸進采取適當措施及時適應(yīng)社會的變遷；三是避免只注重政府基本職能，而應(yīng)同時調(diào)動居民與社會組織諸力量，及時抓住契機，主動實現(xiàn)居民與社會組織對社區(qū)治理創(chuàng)新的積極參與與轉(zhuǎn)變。

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