孔飛

[摘要]隨著北京新一輪城市規(guī)劃建設的開始，與外來人口緊密相關的打工子弟學校問題再次引發(fā)關注。打工子弟學校關乎外來務工人員子女的教育問題，是北京城市規(guī)劃與職能定位中不可忽視的部分。梳理打工子弟學校辦學情況和現(xiàn)存問題，推動北京地區(qū)對于打工子弟學校的處置與改革，對國內其他地區(qū)有著重要的借鑒意義，也是當前法律研究與政策出臺的熱點所在。

[關鍵詞]北京；教育；打工子弟；城市發(fā)展規(guī)劃

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717120

改革開放以來，隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展需要，大量的農(nóng)村剩余勞動力進入城市的各行各業(yè)，為經(jīng)濟建設提供了充足人力資源的同時，也帶來了許多社會問題。其中，外來務工人員的隨遷子女的就學問題愈發(fā)引起社會關注。而北京作為中國的經(jīng)濟、政治、文化中心，其城市的建設發(fā)展吸納了大量的外來人口，加之北京實行嚴格的戶籍管控制度和相關人口政策，外來務工人員子女就學難的問題尤為突出。打工子弟學校的出現(xiàn)——專門接收外來務工人員隨遷子女的一類私立性質的學校，為解決此類問題提供了一種途徑。隨著時間的推移和北京城市職能的發(fā)展，打工子弟學校的發(fā)展也出現(xiàn)了諸多弊病，亟待解決，也是對現(xiàn)行相關法律政策提出的新問題。

1北京市打工子弟學校的發(fā)展概況

調查顯示，北京目前外來人口在800萬人以上，義務教育階段流動兒童已達50萬人，而全國范圍內的流動兒童在1200萬人以上。北京作為中國的政治文化中心，其出臺的政策極具指導意義。 要想解決這一系列問題，我們必須要厘清打工子弟學校的發(fā)展脈絡。

改革開放后，北京經(jīng)濟高速發(fā)展，外來務工人口數(shù)量迅速膨脹，與之而來的是外來務工隨遷子女的就學問題。由于其本身的流動性，加之北京公立學校嚴格的準入門檻，除少數(shù)人支付不菲的擇校費得以入學外，其余適齡兒童皆面臨就學難的問題。這時“打工子弟學校”應勢而生，以其極低的入學門檻、低廉的學費、寬松靈活的管理方式等針對流動人口設置方面吸引了眾多打工子弟入學。此類辦學模式在北京迅速擴展，僅石景山區(qū)最多時便有21所登記在冊，招生15000余人，而海淀、朝陽等人口大區(qū)動輒上百所學校，招收了大量外來務工人員子女。打工子弟學校成立之初，大多沒有辦學資質，得不到教委和政府部門的承認和扶持，處于“非法辦學”的邊緣地帶。

以石景山區(qū)的HA學校為例，其辦學之初僅是菜地旁邊搭建的簡易棚子，招收了附近七八個孩子，老師即是校長本人，一名進城務工的退休女教師。后隨著規(guī)模的擴大，逐漸轉入四合院、廢舊廠房，也面臨過拆遷和難以負擔的房租被迫搬遷的情況。最窘迫的時候，甚至租用過殯儀館的房屋辦學。直到2003年經(jīng)教委和政府相關部門考核評定，予以頒發(fā)辦學許可證，這種情況才有所改善。HA學校的早期辦學歷程是大多數(shù)打工子弟學校的縮影，可更多的打工子弟學校，或面臨凋敝，或被取締拆遷。HY小學便是其中之一，在2016年7月被通知因拆遷而停止辦學，一部分學生轉入其他打工子弟學校就讀，少數(shù)回原籍上學，而接近半數(shù)留在在京打工的父母身邊。這無疑又產(chǎn)生了一個社會問題。

由此可見，打工子弟學校是一個牽扯眾多的矛盾體。一方面，打工子弟學校不符合民辦教育設立的合法條件，多為非法辦學。其校舍簡陋、師資薄弱也存在不規(guī)范收費和難以監(jiān)管等問題；另一方面，打工子弟學校一定程度上解決了流動兒童入學難的問題，保障了適齡兒童接受教育的權利，彌補了北京教育資源的不足，客觀上維護了社會秩序。如果短期內大規(guī)模清退、取締，必將產(chǎn)生更為嚴重的社會問題。加之，打工子弟學校是一副重擔，一頭挑著城市流動兒童受教育問題，另一頭挑著留守兒童這一社會熱點問題。打工子弟學校問題，是北京城市發(fā)展、職能定位中繞不開的一步，必須實事求是地注重法律法規(guī)與政策的制定與適用。

2針對存在的問題，現(xiàn)有的政策與法律法規(guī)的制定適用情況

打工子弟學校是一種特殊的民間自辦學校形式，在北京外來人口迅速增長的年代里分擔了一部分教育職能，而隨著北京城市發(fā)展的新一輪規(guī)劃的開始，也掀起一陣取締打工子弟學校的浪潮。然而北京現(xiàn)行的政策法規(guī)似乎不能很好地解決后續(xù)問題，撩撥著首都城市文明發(fā)展的敏感神經(jīng)。

第一，流動兒童入學門檻高，北京現(xiàn)行公立教育體系難以滿足教育需求。目前北京針對外來務工人員隨遷子女入學實行“兩為主”政策，即以流入地政府管理為主，以城市公立學校接收為主。這樣的政策不符合北京公立學校的實際承載力，實踐中往往效果不佳。而且流動兒童就讀北京公立學校普遍需要“五證”，即暫住證、務工就業(yè)證明、實際居住證明、戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具當?shù)貨]有監(jiān)護條件的證明以及戶口簿，這樣煩瑣復雜的手續(xù)，顯然對于外來務工者是一道極高門檻。加之各區(qū)實際操作中缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和標準，有些學校需要“七證”——即同時還要求提供借讀證和學生接種本，打工者往往只能“望學興嘆”。除了這些變相阻礙入學的畸高門檻外，就讀公立學校還要繳納價位不等的捐資助學費，這些僵硬的指標政策生生地把流動兒童擋在了公立學校門口。第二，學校關停中存在制度漏洞，流動兒童分流安置仍是問題。北京自2001年開始多次集中關停打工子弟學校，按照“分流一批、規(guī)范一批、取締一批”的原則，大批未經(jīng)審批合格的打工子弟學校遭到清退，理由多為存在消防隱患。那么，怎樣的標準算是審批合格，留下來的“教委委托辦學”學校又是否全部合格？實際操作中卻缺乏統(tǒng)一的審核標準。以朝陽區(qū)為例，負責安置分流打工子弟學校的是朝陽區(qū)社會力量辦學管理所，這是教委下屬的事業(yè)單位，發(fā)揮著協(xié)助教委管理民辦學校的職能。其工作人員不屬于公務員范疇，可以自辦學校，但在缺乏透明的教委委托辦學過程中，工作人員自辦學校卻取得委托辦學資質，則不免有以權謀利之嫌。被分流安置的學生大多再次進入了相同性質的民辦學校，并沒有融入公立教育體系，仍然沒有擺脫流動性質。加之“教委委托辦學”資質發(fā)放不透明，并沒有采取招投標等公開方式，制度程序的實際執(zhí)行還有待考量。[1]而且在關停過程中，不乏強拆、打壓的現(xiàn)象，在強制執(zhí)行的行政力量面前，校舍被推倒，而大量的學生卻沒有妥善安置，重新陷入失學境地。

第三，行政干預嚴重，適齡流動兒童的受教育權難以保障。我國憲法以及義務教育法明確規(guī)定受教育權是公民的基本權利，任何組織或個人不得阻礙適齡兒童接受義務教育，可見保障流動兒童在京接受教育是北京市政府制定教育政策中應該予以保障的部分。對此，北京市教委制定下發(fā)了《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》。該法規(guī)明確劃分了對于流動兒童的教育的責任，由各區(qū)公立學校分擔，各級政府負責監(jiān)督扶持。而在實際操作中，公立學校往往設置嚴格的準入門檻，其原因多是擔心學風、校風被帶壞，影響升學率、難以管理等借口進行推脫。政府部門缺乏監(jiān)管力度，各區(qū)標準不一，變動頻繁，難以依據(jù)。有些地方有“教育洼地”的說法——城市管理者擔心打工子弟求學問題解決好了，會造成“教育洼地”，吸引更多的打工子弟涌入，使城市不堪重負。這種種現(xiàn)象是將市民利益凌駕于公民利益之上，此類地方保護主義可謂是集體自私，是對打工子弟的受教育權利的極大漠視。而一味地取締打工子弟學校，卻不進行引導扶持，這樣只堵不疏的做法只會引發(fā)更多的社會問題。普及義務教育是政府的責任，但這并不意味著義務教育階段的學校全部要由政府來辦。如果可以實事求是地看，打工子弟學校的存在，彌補了政府多年來未履行的職責，填補了單一公辦學校模式?jīng)]有發(fā)揮作用的空白，為城市的流動兒童打開了接受教育的一扇門。

第四，新修訂的《民辦教育促進法》在京落實關于打工子弟學校情況尚有疑問。該法中明確規(guī)定義務教育階段不得設立營利性民辦學校。而對于非營利性民辦學校的定義是學校存續(xù)期間舉辦者不取得辦學收益、學校終止時不能分配辦學結余。[2]而打工子弟學校的辦學者，其本身大多也為來京務工人員，沒有深厚的資本后盾，辦學目的除去公益性外，也為了養(yǎng)家糊口，一般都具有營利目的。如果依據(jù)法條，是否該將打工子弟學校全部取締呢？新法出臺的目的是為了適應社會發(fā)展的新趨勢，滿足差異化需求，維護辦學者的合法利益，但 “一刀切”必將把流動兒童教育推向冰點。新法對政府提出了新要求，要加強對民辦學校的扶持力度，完善兩類民辦學校制度體系和管理方式，規(guī)范前所未有的營利性學校，落實非營利性學校的鼓勵扶持政策等，那么北京又該對打工子弟學校的清退作何打算，尚未分流安置的流動兒童又該如何安排，這也為法律的實行提出了新問題。

3針對現(xiàn)有問題探討改進的可行性意見

第一，政府部門要加大扶持與引導打工子弟學校，使其更加正規(guī)化，將其納入公共服務體系中。打工子弟學校解決著數(shù)以萬計的流動兒童受教育問題，是北京教育體系不可忽視的部分，是基礎教育中的重要組成。而我國現(xiàn)行的法律法規(guī)也主張發(fā)揮民辦教育的服務性職能，規(guī)定加大財政扶持力度。所以，對打工子弟學校加大扶持力度與財政投入、肯定其地位，是合理合法的。不能因為部分打工子弟學校暫無辦學資質就強行取締。不能將對民辦教育的資助等同或窄化為對民辦學校的財政資助。打工子弟學校同樣是民辦教育的一分子，理應認可其社會作用，納入財政支持的體系。[2]克服這一對民辦教育政策分析和政策實踐中的偏見。

第二，規(guī)范政府行政，立法明確、司法公正，使打工子弟學校政策標準化、穩(wěn)定化。要由立法機關實際調研后，制定權威、統(tǒng)一的標準，以供各區(qū)規(guī)范打工子弟學校辦學參考。杜絕地方性行政法規(guī)制度法出多門，檢查監(jiān)督機制要隨之完善，將流動兒童的入學情況納入當?shù)毓賳T的考核當中。加強政策一貫性，實際應用過程中聽證群眾呼聲。要減輕行政主導權重，基層要做到知法守法，使打工子弟學校待遇統(tǒng)一，關停并轉時杜絕非法暴力執(zhí)行的情況。上海地區(qū)政府的履職促進了打工子弟學校規(guī)范化，也帶動了城市規(guī)劃發(fā)展，驗證了合法行政對于規(guī)范打工子弟學校辦學的重要性。

第三，打工子弟學校建立動態(tài)學籍及電子檔案系統(tǒng)?，F(xiàn)存的戶籍制度是阻礙流動兒童入學的一大難題，如果建立了動態(tài)學籍和電子檔案，一方面，可以簡化流動兒童入學手續(xù)，降低就讀公立學校的門檻，便于部分審批不合格的打工子弟學校平緩退出；另一方面，打破學籍桎梏便于流動兒童在京完成義務教育后，回原籍可以無縫對接繼續(xù)接受教育，分擔首都人口壓力，減少流動兒童失學后，留在北京“子承父業(yè)”的情況。

第四，“以學控人”在北京城市規(guī)劃中效果有限，發(fā)展教育仍是最佳疏導方法。以取締打工子弟學校的方法來減少外來人口的效果不明顯，更不科學。打工子弟在京就讀，大多希望通過教育來改變命運，如果在義務教育階段就無學可上，他們只能延續(xù)父輩的職業(yè)，繼續(xù)在京從事勞動密集型行業(yè)。形成的一個惡循環(huán)，反而增加了北京的外來人口。可見，強制取締打工子弟學校，是掐斷了這些家庭的夢想，會造成更多的文化素質較低的人滯留北京，由此又需要投入多少財力精力去疏散人口，光是維穩(wěn)的一項支出就會龐大到難以計數(shù)。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，提高受教育水平是調整升級產(chǎn)業(yè)結構重要的手段。北京的城市建設和管理也幾乎可以說是全國最嚴格的，當然這種嚴格的產(chǎn)物很有可能是多方妥協(xié)的結果而非最佳解決方案，但是教育不能成為妥協(xié)的犧牲品。應多方面地滿足各個階層的教育需求，將教育納入城市規(guī)劃綱要中。積極探究打工子弟學校發(fā)展的新模式是適應北京未來發(fā)展的必經(jīng)之路。

北京的城市發(fā)展規(guī)劃對現(xiàn)行的教育體系提出了新要求，打工子弟學校的變革與發(fā)展必是北京開放包容的重要體現(xiàn)。進入北京的高水平高素質的人才同樣在與日俱增，他們也在為北京“打工”，是該到了重新定義“打工子弟學?！钡臅r候了。打工子弟學校見證了北京的高速發(fā)展，現(xiàn)在以及未來還將發(fā)揮著重要作用。北京作為首都更應該是首善之都，其對打工子弟學校的政策是全國的風向標，打工子弟學校辦學問題研究會有更為深遠的意義。

參考文獻：

[1]喬振祺，何晶北京打工子弟學校關停調查[J].中國報道，2011（9）：68-69

[2]中華人民共和國民辦教育促進法[S].

[3]吳華，胡威公共財政為什么要資助民辦教育[J].北京大學教育評論，2012，12（2）：43-44