朱冬梅

(濟南社會科學院 社會問題研究所，山東 濟南 250012)

治理現(xiàn)代化視域下社區(qū)突破治理困境的路徑探析

朱冬梅

(濟南社會科學院 社會問題研究所，山東 濟南 250012)

堅持中國特色是國家治理現(xiàn)代化的永續(xù)主題。把社區(qū)治理路徑探索嵌入國家治理現(xiàn)代化框架內(nèi)，以濟南市歷山名郡社區(qū)“一核多元、按需共建”治理模式為案例進行分析發(fā)現(xiàn)，突破當前社區(qū)凝聚力不足、居民不積極參與等治理困境，必須秉承中國特色國家治理的基本要義，在社區(qū)治理中堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位、以社區(qū)居民需要為“動力引擎”、建立多元主體協(xié)議機制，并運用現(xiàn)代化治理方法和孵化社區(qū)社會組織，拓展居民自治空間。

社區(qū)治理；治理現(xiàn)代化；居民自治；中國特色；協(xié)商共建

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會提出的我國全面深化改革的總目標。國家治理現(xiàn)代化的提出，是黨中央對當前社會轉(zhuǎn)型所帶來的多重變革和多元價值的制度性回應(yīng)。作為國家治理的重要組成部分，社會治理的總體目標是“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，人民網(wǎng)。，迫切需要最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力，充分發(fā)揮社會力量在社會發(fā)展、社會建設(shè)和社會治理中的作用，化解經(jīng)濟社會發(fā)展中的社會矛盾和問題，推動社會有序發(fā)展。*丁元竹：《推進社會治理現(xiàn)代化的基本思路》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2016年第2期。而在國家社會治理體系建設(shè)中，社區(qū)是一個非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是基層社會治理的重要載體*唐若蘭：《社區(qū)治理創(chuàng)新與基層社會治理模式的重構(gòu)》，《探索》2015年第6期。。那么，如何以現(xiàn)代化治理方式突破當前社區(qū)凝聚力不足、居民不積極參與等治理困境，并建構(gòu)起與國家治理現(xiàn)代化相融合的社區(qū)治理長效運行機制，是提升社會治理水平、推進國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

就地方治理、基層社會治理和社區(qū)治理而言，構(gòu)建多元主體協(xié)商共治的治理機制成為創(chuàng)新發(fā)展的基本共識。據(jù)此，有學者提出地方社會治理是在一定的接近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程。*孫柏瑛：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第33頁。也有學者提出：有必要對社會治理手段創(chuàng)新進行整體性設(shè)計，尤其在不斷強化治理技術(shù)并由此實現(xiàn)精細化的同時，更多地動員社會組織、公眾進行有效協(xié)同，在專業(yè)性導(dǎo)向的治理實踐中進一步培育和彰顯社會公共性。*李友梅：《我國特大城市基層社會治理創(chuàng)新分析》，《中共中央黨校學報》2016年第4期。而從地方社會治理實踐經(jīng)驗?zāi)Ｊ教剿鱽砜?，鄭杭生等人從社會學學科視角探討了“杭州經(jīng)驗”，提出社會復(fù)合主體的治理創(chuàng)新及啟示*參見鄭杭生、楊敏、奐平清等：《“中國經(jīng)驗”的亮麗篇章——社會學視野下“杭州經(jīng)驗”的理論與實踐》，中國人民大學出版社2010年版，第1-2頁。；黃群慧等則從治理能力現(xiàn)代化視角探討了廈門城市治理的經(jīng)驗*參見黃群慧、張其仔等：《廈門城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》，社會科學文獻出版社2016年版。。葉笑云等以寧波市為例從基層社會矛盾運動的視角探討基層社會治理體系與社會管理創(chuàng)新。*葉笑云、許義平：《基層社會治理體系與社會管理創(chuàng)新——以寧波市為研究對象》，《中共浙江省委黨校學報》2012年第5期。從社區(qū)層面的基層社會治理經(jīng)驗探討來看，多數(shù)是直面社區(qū)治理具體問題展開路徑探索，例如韓倩等以南京市匯林綠洲社區(qū)為例探討多元主體協(xié)同治理的方法*韓倩、劉寧、劉志涵等：《多元主體協(xié)同治理現(xiàn)代化的城市社區(qū)實踐研究——以南京市會匯林綠洲社區(qū)為例》，《山西經(jīng)濟管理干部學院學報》2016年第9期。；顧杰等以上海浦東華夏社區(qū)為例探討協(xié)商式治理模式*顧杰、胡偉：《協(xié)商式治理：基層社區(qū)治理的可行模式——基于上海浦東華夏社區(qū)的經(jīng)驗》，《學術(shù)界》2016年第8期；等等。本文把社區(qū)治理路徑探索嵌入國家治理現(xiàn)代化框架內(nèi)，以濟南市歷山名郡社區(qū)“一核多元、按需共建”治理模式為典型個案，力圖通過現(xiàn)代化治理理論與社區(qū)治理實踐展開對話，探尋基層社會治理現(xiàn)代化的有效路徑。歷山名郡社區(qū)位于濟南市商業(yè)經(jīng)濟繁華地段，居民經(jīng)濟收入、文化素養(yǎng)水平較高，選擇該社區(qū)為典型個案，其意義在于對未來我國社區(qū)現(xiàn)代化治理具有一定的前瞻性和代表性。

一、治理現(xiàn)代化要義

(一)中國特色：國家治理現(xiàn)代化的永續(xù)主題

我國的現(xiàn)代化是三個層次：現(xiàn)代化——社會主義現(xiàn)代化——中國特色社會主義現(xiàn)代化*鄭杭生等：《轉(zhuǎn)型中的中國社會和中國社會轉(zhuǎn)型》，首都師范大學出版社1996年版，第8頁。。按照馬克思主義國家學說，國家的性質(zhì)不同，其治理形式也存在差別。我國是社會主義國家，其性質(zhì)決定了我國國家治理模式與資本主義國家有本質(zhì)區(qū)別。我國國家治理現(xiàn)代化以社會主義為根本方向，鄧小平同志曾將我國的現(xiàn)代化稱為“中國式的現(xiàn)代化”，也就是社會主義現(xiàn)代化。新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體秉承了黨的一貫堅持，在黨的十八屆三中全會中提出“必須在新的歷史起點上全面深化改革，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信”。推進國家治理現(xiàn)代化，必須正確處理它與完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的關(guān)系。也就是說，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。對此，習近平同志指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標，這是兩句話組成的一個整體，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們的方向就是中國特色社會主義道路。”*習近平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，人民網(wǎng)。由此可見，推進國家治理現(xiàn)代化，必須從有利于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的高度來設(shè)計改革路線。堅持中國特色是國家治理現(xiàn)代化的永續(xù)主題。

從中國特色社會主義道路這一視角，審視中國特色的國家治理的內(nèi)涵，有三個突出特征：一是治理的核心領(lǐng)導(dǎo)是中國共產(chǎn)黨，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”*《習近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話(全文)》，2016年07月01日，中國新聞網(wǎng)。，習近平總書記這一論斷強調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。新時期，我國面臨著全面深化改革，社會治理作為深化改革的重要內(nèi)容，是中國共產(chǎn)黨在社會主義制度確立和鞏固的前提下領(lǐng)導(dǎo)人民進行的治理活動，必須“充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。二是治理的出發(fā)點是維護人民的根本利益。黨的十八屆三中全會指出“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益”“確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”、“以促進公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。這就強調(diào)從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，充分尊重人民的主體地位、維護廣大人民的根本利益。三是治理的方式是開展黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商民主。多黨合作和政治協(xié)商制度防止和減少了各種社會力量的內(nèi)耗，有利于形成促進社會發(fā)展的合力。社會治理也是如此，在一個日益復(fù)雜的經(jīng)濟社會格局中，如何引領(lǐng)社會沿著正確的方向前進，避免曲折、避免風險、避免危機？這就需要新的社會治理模式。治理是多元主體角色的協(xié)商互動的過程。把黨的政治協(xié)商制度創(chuàng)造性地引入社會治理，提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會治理體制，其本意包含了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過協(xié)商使各利益主體在公共問題上達成共識，實現(xiàn)利益共享。

(二)轉(zhuǎn)型：從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代化治理

社會轉(zhuǎn)型是中國當代最為突出的時代特征，中國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中。傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的線性管理模式不能對復(fù)雜社會問題給出有效的解釋和應(yīng)對方案,有必要引入新的管理范式*范如國：《復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國社會科學》2014年第4期。，與之相對應(yīng)的社會治理體系也必然面臨深刻變革。西方國家也曾面臨治理的變革和轉(zhuǎn)型，從二十世紀二三十年代的市場失靈和接踵而至的政府失靈開始，治理理論就以其對市場和政府機制缺陷的有效彌補而受到世人的矚目。世界各國學者深刻研究、不斷豐富治理內(nèi)涵，并在很多方面達成共識。把這些共識性研究成果與中國當前轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)社會治理轉(zhuǎn)型是不斷摒棄傳統(tǒng)弊端，并逐漸建構(gòu)與現(xiàn)代化社會發(fā)展相適應(yīng)的治理機制的過程。也就是說是一個摒棄與建構(gòu)并行的過程。

1.摒棄一元化統(tǒng)治，構(gòu)建多元化合作共治格局

在傳統(tǒng)社會，國家與社會的關(guān)系是“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”關(guān)系，社會管理必然是一元化統(tǒng)治。其主要特征是國家社會管理，即國家通過制定一定的規(guī)章制度、政策法規(guī)，對社會進行總體規(guī)劃和全面設(shè)計，并且運用目身的行政權(quán)力對各社會事務(wù)進行直接管理和控制。1995年全球治理委員會發(fā)表了題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，其中對“治理”做出了最具有權(quán)威性的定義，指出：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和*轉(zhuǎn)引自張勝軍：《為一個更加公正的世界而努力——全球深度治理的目標與前》，《中國治理評論》2013年第1期。。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。由此可以看出，在現(xiàn)代治理理論中，治理主體呈現(xiàn)多元化，摒棄一元化統(tǒng)治，建構(gòu)多元化合作共治機制，使政府與社會各種非政府組織、企業(yè)組織以及居民自治組織結(jié)成伙伴關(guān)系，共同進行合作性治理己經(jīng)是大勢所趨。

2.摒棄自上而下控制，構(gòu)建自下而上參與機制

傳統(tǒng)社會權(quán)力運行強調(diào)自上而下的控制，而治理強調(diào)自下而上的公民參與。治理鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更能響應(yīng)公眾的呼聲。*夏建中：《治理理論的特點與社會治理研究》，《黑龍江社會科學》2010年第2期。彼得斯曾經(jīng)提出，參與模式的出現(xiàn)強化了公民的作用, 并試圖以投票以外的方法來誘導(dǎo)民主參與。*[美]蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社2001年版，第78頁。在我國，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”，人民依法行使民主權(quán)利，在基層社會實行居民自治。而這個自治的過程也是現(xiàn)代公民充分張揚個性、實現(xiàn)公民利益、權(quán)利和價值的過程*夏曉麗：《政府善治與公民參與——基于治理的視角》《濟南大學學報(社會科學版)》2008年第3期。。通過建構(gòu)自下而上的參與機制，在政府與社會的良性互動中實現(xiàn)善治，如此，整個社會治理體制才能獲得持續(xù)的活力。*夏建中：《治理理論的特點與社會治理研究》，《黑龍江社會科學》2010年第2期。

3.摒棄命令式管制，構(gòu)建合作式網(wǎng)絡(luò)體系

傳統(tǒng)社會實行“管制”，是以統(tǒng)治者的意愿為導(dǎo)向，其運行模式是“命令”，延續(xù)兩千年的帝王思想、臣民文化和專制統(tǒng)治是與現(xiàn)代化社會治理完全背離的封建枷鎖?，F(xiàn)代化的“治理”是以問題和管理事務(wù)性質(zhì)為導(dǎo)向，其運行模式是多種形態(tài)的社會合作網(wǎng)絡(luò)體系。各主體面對國家、地方、社區(qū)等不同地域范圍內(nèi)的各種復(fù)雜問題或公共事務(wù)，通過協(xié)商、談判等集體行動，達成一致目標，并形成資源共享、互惠合作的機制和組織結(jié)構(gòu)，形成共同解決公共問題的社會合作網(wǎng)絡(luò)體系。

(三)社區(qū)：國家治理現(xiàn)代化的重要領(lǐng)域

1.治理視域下社區(qū)與國家的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯

在治理視域下，依據(jù)中國特色社會主義現(xiàn)代化治理要義，我國社區(qū)與國家的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯包含三個：一是與國家治理的隸屬關(guān)系。社區(qū)治理是社會治理的重要組成部分，隸屬于國家治理的大框架。這種隸屬關(guān)系決定了社區(qū)治理的目標和要求不能偏離于國家治理的總目標；二是與政府的“強”“弱”關(guān)系。從近幾年的社區(qū)治理創(chuàng)新來看，無論是在理論層面還是在實踐層面一直沒有間斷對“政府-社會”關(guān)系的探索?！罢?社會”關(guān)系包含“強”“弱”兩個維度，其模式有四種，即：強政府-強社會、強政府-弱社會、弱政府-強社會、弱政府-弱社會。當前，社區(qū)問題累積，社區(qū)治理難以推進，“政府-社會”關(guān)系沒有調(diào)整好是其中重要原因；三是與國家治理的雙向信息傳遞關(guān)系。社區(qū)是國家權(quán)力的末梢，為了應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的風險，國家權(quán)力有向基層社會延伸的需要。同時社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理又離不開國家力量的支持和影響。因此，社區(qū)與國家之間有牢固的信息雙向傳遞的關(guān)系邏輯。建構(gòu)合理有效的社區(qū)與國家或政府部門暢通的信息傳遞渠道，以保障黨和國家政策以及基層信息雙向傳遞的準確性和及時性，是國家治理現(xiàn)代化必不可少的環(huán)節(jié)。

2.社區(qū)治理現(xiàn)代化尚需突破的困境

所謂“發(fā)展困境”，簡要地說，就是發(fā)展的實際結(jié)果與發(fā)展的預(yù)定目標正好相反的趨勢*鄭杭生：《警惕“類發(fā)展困境”——社會學視野下我國社會穩(wěn)定面臨的新趨勢》，《中國特色社會主義研究》2002年第3期。。當前社區(qū)利益多元化、居民不積極參與公共事務(wù)和社區(qū)核心凝聚力不足是社區(qū)實現(xiàn)民主協(xié)商制、社區(qū)居民自治和共建共享的現(xiàn)代化治理目標的“相反的趨勢”，化解這三個突出的關(guān)系矛盾是突破社區(qū)治理困境的關(guān)鍵。

二、“一核多元、按需共建”：歷山名郡社區(qū)治理現(xiàn)代化探索

歷山名郡社區(qū)地處濟南市中心繁華地段，轄區(qū)面積0.32平方公里，常住人口2462戶，5558人。轄區(qū)內(nèi)共有高檔封閉式住宅小區(qū)2個，單位宿舍2個，企事業(yè)單位60多家，各類商超50家，社區(qū)環(huán)境優(yōu)美、商業(yè)氛圍濃厚，居民生活質(zhì)量普遍較高。歷山名郡社區(qū)黨委、社區(qū)居委會成立于2008年。成立之初社區(qū)建設(shè)面臨一系列困難，駐區(qū)單位各自為政，對社區(qū)缺乏歸屬感，更談不上支持；社區(qū)原有的傳統(tǒng)服務(wù)很難滿足高檔社區(qū)居民的需求。社區(qū)黨委、社區(qū)居委會經(jīng)過八年的努力，扭轉(zhuǎn)了被動局面。社區(qū)先后榮獲全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)、全國社區(qū)環(huán)保公益一等獎、山東省文明社區(qū)等多項榮譽稱號。這主要得益于歷山名郡社區(qū)創(chuàng)建的以黨建為紐帶、以服務(wù)為支撐的“一核多元、按需共建”治理機制。

(一)建立黨建工作聯(lián)合體

歷山名郡社區(qū)以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，通過建立社區(qū)聯(lián)合“大黨委”，整合轄區(qū)內(nèi)的各種黨政資源，構(gòu)建“一核心多基礎(chǔ)”的基層組織體系。目前，歷山名郡社區(qū)已建立起11個非公企業(yè)黨支部，與三個駐區(qū)單位黨組織建立密切聯(lián)系，并成立了社區(qū)社會組織服務(wù)中心黨總支，構(gòu)建起聯(lián)系緊密的區(qū)域內(nèi)“黨建聯(lián)合體”?！包h建聯(lián)合體”實行黨建聯(lián)席會議制度，每月由社區(qū)黨委召集召開一次社區(qū)“大黨委”聯(lián)席會議，為社區(qū)建設(shè)、服務(wù)群眾出謀劃策。

(二)建立居民廣泛參與的多元主體協(xié)議機制

歷山名郡社區(qū)在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，以居民需求為導(dǎo)向建立起居民廣泛參與的“多元主體協(xié)議機制”(見圖1)，該機制以社區(qū)服務(wù)為平臺，建構(gòu)起社區(qū)多元主體共同參與的聚合式運行機制。多元主體通過社區(qū)服務(wù)平臺，以滿足居民服務(wù)需求為核心利益，通過協(xié)商共議，合理調(diào)配社區(qū)資源、解決糾紛。而居民在該機制中具有最廣泛的參與渠道，通過與各服務(wù)主體的互動表達訴求，既滿足了自身服務(wù)需求，又實現(xiàn)了理性參與社區(qū)事務(wù)，體現(xiàn)了權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一的居民參與本質(zhì)。

圖1 居民廣泛參與的多元主體協(xié)議機制基本架構(gòu)圖

1.聚合式運行機制

社區(qū)服務(wù)協(xié)商議事平臺以服務(wù)居民為核心要素，是形成聚合式運行機制、把社區(qū)多元主體凝聚起來協(xié)商議事的重要載體。 社區(qū)黨委、社區(qū)居委會在協(xié)商議事中起著重要的組織協(xié)調(diào)作用，是社區(qū)多元主體中最有號召力的組織者，是凝聚社區(qū)多元化主體協(xié)商議事的骨干力量，在聚合式運行機制中起到重要的引領(lǐng)作用。社區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位、各類社會組織以及物業(yè)公司、業(yè)主委員會等主體承載著居民多樣化的服務(wù)夙愿，它們帶著這些夙愿進入共同協(xié)商議事的社區(qū)服務(wù)平臺，通過廣泛溝通協(xié)商、對話交流，達成共識，形成協(xié)議。而居民則擁有最廣泛的理性參與渠道。“社區(qū)服務(wù)協(xié)商議事平臺”的議事主題皆與居民生活息息相關(guān)，因此，所有的協(xié)商議事必須有居民代表參加；其次，各類社會組織如社區(qū)文體活動組織、居民志愿組織等其本身就是以服務(wù)居民、滿足居民需要為生存根基的，它們承載著居民的各類服務(wù)意愿，是居民參與議事的主渠道。

2.“四步法” 協(xié)商議事制度

多元主體協(xié)議機制堅持“民事民議民決”的工作思路，圍繞謀求公共利益的最大公約數(shù)，制定了“問需、問計、問效、問責”四步議事法，形成了一套科學有效的協(xié)議機制。通過社區(qū)協(xié)商民主“四步”議事法，先后協(xié)調(diào)解決了一大批開發(fā)商不愿管、物業(yè)公司管不了、業(yè)主群眾怨氣大的問題，有效維護了社區(qū)和諧穩(wěn)定。比如，針對轄區(qū)空巢老人、物業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員、社區(qū)活動隊伍等，普遍反映中午沒有合適的地方就餐，希望開辦社區(qū)餐廳的問題，社區(qū)通過協(xié)商議事平臺進行了多次協(xié)商，順利解決了食堂選址、經(jīng)費保障、日常管理等難題，建成了由物業(yè)公司運營、社區(qū)居委會監(jiān)督、駐區(qū)單位和社區(qū)居民共享的社區(qū)餐廳。餐廳建成后，深受居民和駐區(qū)單位歡迎，每天就餐人數(shù)近200人。如今，只要是涉及公共利益的事情，他們都通過協(xié)商議事平臺，讓大家議一議、聊一聊，大家的知情權(quán)、參與權(quán)得到了保障，主人翁意識油然而生，社區(qū)管理也更加順暢。

(三)培育孵化社會組織

歷山名郡社區(qū)駐地單位以非公企業(yè)為主，社區(qū)配套設(shè)施較為齊全，居民整體素質(zhì)和生活水平相對較高，其生活需求不同于傳統(tǒng)開放式小區(qū)的基本保障需求，呈現(xiàn)出高標準、多元化的趨勢。為更好滿足群眾服務(wù)需求，實現(xiàn)社會資源在社區(qū)中的有效整合，在區(qū)民政局的指導(dǎo)幫助下，歷山名郡社區(qū)與山青社會工作服務(wù)中心合作，引進了“名郡伙伴”社區(qū)社會組織品質(zhì)發(fā)展支持項目(見圖2)。該項目以居民需求為導(dǎo)向，建立完善的管理機制、評估機制和激勵機制，使社會組織的孵化和發(fā)展步入健康、持續(xù)發(fā)展軌道。截至目前，共培育發(fā)展了18個社會組織，累計向社區(qū)提供敬老服務(wù)、公益救助、就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫促、矛盾調(diào)解、青少年教育、女性美容、家庭自駕游、公益閱讀、運動健身、影迷沙龍等20多類、500多項免費和優(yōu)惠服務(wù)，為社區(qū)和駐地單位相互間溝通交流、傳遞資訊、服務(wù)居民群眾搭建了廣闊的平臺，轄區(qū)及周邊居民群眾受益過萬人。

圖2 “名郡伙伴”社會組織孵化流程圖

1.孵化目標：居民需要

“名郡伙伴”社會組織品質(zhì)發(fā)展支持項目按照“需求調(diào)查一資源整合一孵化組織一培育發(fā)展一滿足需求”的管理模式，從項目設(shè)立到項目運作完成，都以社區(qū)居民需要為目標。以訂單式服務(wù)落地社會工作服務(wù)項目，精準回應(yīng)居民需求。社區(qū)整合孵化了興趣愛好類、社區(qū)服務(wù)類、志愿公益類三大類18個社區(qū)社會組織，打造了10余個特色品牌，通過服務(wù)認領(lǐng)，精準而有效地回應(yīng)和滿足了居民各類需求，增強了居民對社區(qū)的歸屬感和認同感，促進了社區(qū)融合和公民意識提升。

2.孵化手段：專業(yè)化和現(xiàn)代化

人才隊伍的專業(yè)化是孵化成功的關(guān)鍵要素。一是引進專業(yè)社工，聘用專業(yè)社工4名。二是實施人才培養(yǎng)計劃，將社區(qū)工作人員的專業(yè)培訓納入年度考核體系，鼓勵工作人員參加社工專業(yè)考試，儲備擴展人才隊伍，目前社區(qū)工作人員中已有持證社工5人。三是科學設(shè)置、合理開發(fā)社會工作崗位，社區(qū)由歷下區(qū)民政局購買濟南山青社會工作服務(wù)中心的項目社工4名，設(shè)置階段性社會工作服務(wù)崗位6個。四是聘請社會工作專家成立督導(dǎo)團隊，通過專業(yè)督導(dǎo)，確保服務(wù)確保服務(wù)專業(yè)性。五是利用現(xiàn)代化 “互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段，開設(shè)微信群、QQ群、社區(qū)報、多功能會員制微信公眾平臺等來實時有效回應(yīng)居民需求。

3.孵化機制：評估和激勵

評估是保證社會組織目標達成和服務(wù)質(zhì)量的重要保障，也是保障社會組織自身健康發(fā)展重要手段。“名郡伙伴”社會組織孵化實行項目負責制，建立嚴格的評估機制，組成多方主體代表組成的評估組，定期對項目內(nèi)部管理、執(zhí)行情況進行評估，以保證社會組織孵化的品質(zhì)和健康發(fā)展(見圖3)。

圖3 社區(qū)社會組織評估機制架構(gòu)圖

激勵是通過高水平的努力實現(xiàn)組織目標的意愿，而這種努力以能夠滿足個體的某些需要為條件。*[美]斯蒂芬．P．羅賓斯：《組織行為學》，孫健敏、李原等譯，中國人民大學出版社2003年版，第166頁激勵機制是組織運行的動力機制，是解決如何調(diào)動人的積極性的問題。社會組織孵化管理者綜合運用激勵理論，采取合理的激勵措施，建立有效的激勵體系。這一模式實現(xiàn)了“激勵導(dǎo)致努力，努力導(dǎo)致績效，績效導(dǎo)致滿足”*蘇勇、何智美：《現(xiàn)代組織行為》，清華大學出版社2007年版，第130頁的良性運行狀態(tài)。

三、推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的啟示與思考

(一)突破困境：踐行中國特色社會治理理念

歷下名郡社區(qū)“一核多元、按需共建”治理模式有三個突出特征：一是堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位；二是以社區(qū)居民需要“動力引擎”；三是協(xié)商共建實現(xiàn)社區(qū)資源有效整合。三個特征秉承了中國特色國家治理的基本要義，成為突破當前社區(qū)面臨利益主體多元化狀態(tài)下社區(qū)凝聚力不足、居民不積極參與治理、難以實現(xiàn)共建共享格局治理困境三大“法寶”。

1.堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位

社區(qū)黨組織的核心凝聚力是突破困境的關(guān)鍵。無論是“名郡俱樂部”還是社會組織孵化“服務(wù)中心”，無一不是在街道辦黨工委的支持、輔助和社區(qū)黨委的主導(dǎo)下成立的。在社區(qū)黨委的主導(dǎo)下建立起來的區(qū)域黨建聯(lián)合體，一方面，踐行黨在社區(qū)的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，破解了社區(qū)多元主體凝聚力不足的難題；另一方面，為下一步建立服務(wù)平臺以及一系列協(xié)商議事機制以及整合社區(qū)資源打下了堅實的基礎(chǔ)，突破了社區(qū)凝聚力不足的困境。

2.以社區(qū)居民需要為“動力引擎”

以需要理論為導(dǎo)向建立社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點是自下而上，體現(xiàn)社區(qū)居民為本。歷山名郡社區(qū)把滿足居民多元化服務(wù)需求是居民理性參與社區(qū)治理的動力“引擎”，“人民的主體地位”要義得到充分釋放。社區(qū)通過為居民提供“訂單式”服務(wù)，把居民參與緊緊地貫穿于多元主體協(xié)議的始終。首先，服務(wù)“訂單”要經(jīng)過居民討論，居民對各類組織提供服務(wù)內(nèi)容有充分的發(fā)言權(quán)。其次，評估服務(wù)質(zhì)量，也離不開居民理性參與。社區(qū)每年召開由社區(qū)居民、社區(qū)居委會、“服務(wù)中心”、各社會組織代表和專家組成的評估大會，對提供服務(wù)的社會組織發(fā)展情況進行專業(yè)評估并建立評估檔案，同時由居民代表對服務(wù)質(zhì)量進行現(xiàn)場測評。歷山名郡利用服務(wù)“引擎”激發(fā)了居民參與熱情，激活社區(qū)多元主體協(xié)商共議運行機制，既突出了人民的主體地位，又突破了居民不積極參與的困境。

3.以協(xié)商共建實現(xiàn)社區(qū)資源有效整合

歷山名郡社區(qū)“社區(qū)服務(wù)協(xié)商議事平臺”是聚合多元主體對社區(qū)公共事務(wù)進行充分討論，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的重要平臺，它實現(xiàn)了三方面的功能：一是聚合功能，以服務(wù)為核心議題，把社區(qū)多元主體凝聚起來，共同協(xié)商議事；二是協(xié)議功能，即各主體共同協(xié)商所形成的一致意見，并簽署具有約束力的“協(xié)議”，作為執(zhí)行和監(jiān)督的依據(jù)；三是評議功能，即居委會、居民代表、社會組織等多元主體共同對協(xié)議執(zhí)行情況進行評價，對社會組織服務(wù)水平進行評估，并作為獎懲依據(jù)。該“平臺”是促進多元主體在社區(qū)治理中形成良性互動關(guān)系，實現(xiàn)有效整合社區(qū)服務(wù)資源，促進了社區(qū)共享共建格局的形成。

(二)良性運行：踐行現(xiàn)代化治理方法

社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展是社會運行和發(fā)展的理想模式。國家治理現(xiàn)代化中，治理體系是指國家治理組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化；治理能力是指國家治理方式的現(xiàn)代化。社區(qū)治理要實現(xiàn)良性運行，離不開現(xiàn)代化治理方式。歷山名郡社區(qū)“一核多元、按需共建”治理機制，推進了社區(qū)治理環(huán)境和各項工作的良性運行，其現(xiàn)代化治理方式一是運用目標化管理；二是建立系統(tǒng)的運行機制；三是運用現(xiàn)代化信息手段。

1.目標化管理

管理目標是管理的出發(fā)點和歸宿，也是指導(dǎo)和評價管理活動的基本依據(jù)。為此，現(xiàn)代化治理活動必須把制定管理目標作為首要任務(wù)，管理系統(tǒng)要圍繞管理目標建立與運行，所有的管理行為以實現(xiàn)目標為準繩。歷山名郡社區(qū)目標化管理分兩個層級：第一層級是“一核多元，按需共建”的總體目標，即以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，建立多元主體按需共建共享的治理格局；第二層目標也叫次級目標，是各治理平臺制定的目標，包括：“社區(qū)黨建聯(lián)合體”、“社區(qū)服務(wù)協(xié)商議事平臺”、“歷山伙伴”社會組織服務(wù)中心，分別以整合社區(qū)資源為目標、以社區(qū)公共利益最大化為目標和以滿足需要為目標。第一層目標的確定和管理是社區(qū)治理總體目標的出發(fā)點和歸宿，也是第二層目標的基本依據(jù)；第二層目標是各個團體以第一層目標為依據(jù)、圍繞團體利益而制定的，社區(qū)中多個團體在實現(xiàn)團體各自目標的同時，也成為第一層目標實現(xiàn)的強力支撐。

2.建立長效運行機制

現(xiàn)代社區(qū)利益主體多元化，以政府為核心的一元化行政命令已經(jīng)不再是必然的管理方式。因而，現(xiàn)代化治理中其最重要的環(huán)節(jié)是要建立多元主體協(xié)商共議的長效運行機制，將集體認同或共識形成社區(qū)公共事務(wù)的決策。歷山名郡社區(qū)圍繞治理總目標建立起一系列管理機制，如：“一核心多基礎(chǔ)”區(qū)域黨建工作機制、多元主體協(xié)議機制、“四步法”協(xié)商議事機制、社會組織孵化的評估機制和激勵機制等，這些管理機制為社區(qū)各項工作的正常運行鋪平道路。

3.運用現(xiàn)代化信息手段

在互聯(lián)網(wǎng)時代全面到來的背景下，信息技術(shù)的應(yīng)用正改變著政府部門的工作流程和服務(wù)鏈條，在社會治理領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。而城市社區(qū)治理走向現(xiàn)代化，也離不開“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)運用。歷山名郡社區(qū)以信息化力量推動社區(qū)治理水平升級，進行了多方面探索。他們成立了山東省首個社區(qū)層面微信平臺，已經(jīng)注冊4500余人，其中歷山名郡社區(qū)黨建服務(wù)平臺涵蓋了“黨建論壇”“黨建議事廳” “社區(qū)新聞”“服務(wù)認領(lǐng)”“需求發(fā)布”等15個板塊，各社區(qū)社會組織如“名郡悅閱讀書會”“名郡影迷俱樂部”等皆有自己的微信群。社區(qū)微信平臺、信息化平臺的建立，大大提高了社區(qū)公共資源利用效率和社區(qū)智能化管理水平。

(三)居民自治空間：社區(qū)與政府關(guān)系合理化探索

1.社會組織與居民自治空間的拓展

近年來，我國基層社區(qū)中的社會組織也積極參與到社區(qū)治理的各項事務(wù)中去，開始承擔一些事務(wù)的管理工作。*唐若蘭：《社區(qū)治理創(chuàng)新與基層社會治理模式的重構(gòu)》，《探索》2015年第6期。讓越來越多的居民參與到社區(qū)政治、文化、教育、服務(wù)等活動領(lǐng)域是社區(qū)居民自治的前提條件。歷山名郡社區(qū)培育孵化社會組織含興趣愛好類、社區(qū)服務(wù)類、志愿公益類三類社會組織。各類社區(qū)社會組織為居民提供多樣化的選擇機會和活動空間，居民通過參與各組織活動，一方面滿足了自己的服務(wù)需求、增加了對社區(qū)的認同和歸屬感、擴大了居民之間橫向交流的空間；另一方面拓展了居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的空間。例如：“悅閱居讀書會”攜手15家成員單位開展了30多場“書香名郡”文化主體活動，為居民拓展了溫馨怡然的自我服務(wù)、自我教育空間；再如，“社區(qū)餐廳”的成立和管理運營過程，等等。值得一提的是，社會組織在運行過程中要增加自我資源供給，提升專業(yè)服務(wù)能力。一方面要依靠政府提供便利資源，但更重要的是，社會組織自身要積極培育組織建構(gòu)與治理能力、人力資源管理能力、社會資本建構(gòu)能力、環(huán)境適應(yīng)能力等，建構(gòu)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在依賴與獨立的張力中逐步弱化對政府的依賴。*韓小鳳、苗紅培：《我國社會組織的公共性困境及其治理》，《探索》2016年第6期。

2.政府職能定位與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代社會是一個高度組織化的網(wǎng)絡(luò)社會。在多元主體參與構(gòu)成社會治理的網(wǎng)絡(luò)中，各主體要采取對話、協(xié)商、競爭和合作來實現(xiàn)有效的治理。政府的職能是通過制定行為規(guī)則和相關(guān)法律法規(guī)，推進多元主體參與合作網(wǎng)絡(luò)的有序運行。歷山名郡社區(qū)“一核多元，按需共建”格局的形成，與歷下區(qū)千佛山街道辦正確職能定位相關(guān)。街道辦的主導(dǎo)理念從過去的“強政府-弱社會”轉(zhuǎn)向“弱政府-強社會”；管理理念從過去的“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)和扶持”，主動制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、完善社區(qū)組織建設(shè)和制度建設(shè)，加強對社區(qū)的服務(wù)。目前歷山名郡社區(qū)已經(jīng)形成社區(qū)黨委、社區(qū)黨建聯(lián)合體、居委會、“名郡伙伴”社會組織服務(wù)中心等多元主體為主干，鏈接社區(qū)駐區(qū)單位、各社會組織、居民志愿者組織等構(gòu)成的橫向互動的“社區(qū)合作式網(wǎng)絡(luò)體系”。社區(qū)居民則是通過各類社會組織和議事平臺廣泛參與其中。另外，通過社區(qū)黨委、居委會與政府(街道辦)之間及時交流互動，以及微信平臺等現(xiàn)代化信息手段的運用，“社區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系”與政府(街道辦)建構(gòu)起有效的雙向信息傳遞渠道，使國家政令暢通傳達、基層社會信息能準確及時上傳，順應(yīng)了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。

3.進一步拓展居民自治空間的思考

拓展居民自治空間和政府職能轉(zhuǎn)變密切相連。一方面，政府應(yīng)進一步向社區(qū)賦權(quán)。依托政府采購平臺，采取服務(wù)招標投標購買服務(wù)的形式，鼓勵社區(qū)社組織承擔街道剝離的部分社區(qū)公共服務(wù)職能，即通過政府購買社區(qū)公共服務(wù)的方式向社區(qū)賦權(quán)，在“政府-社會”關(guān)系中，增加社會的權(quán)重。另一方面，進一步為社區(qū)減負。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會有限的幾個工作人員難以承接大量的政府部門下沉的行政事務(wù)性工作，這些繁忙事務(wù)擠占了居委會開展居民自治工作的時間和空間。未來社區(qū)發(fā)展還需進一步釋放社區(qū)自治活力，實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接、政府依法行政和居民依法自治的良性互動。

(責任編輯：陸影)

2017-02-20

朱冬梅(1962—)，女，濟南社會科學院社會問題研究所所長、副研究員，主要研究方向為社會治理。

本文系山東省社會科學規(guī)劃研究項目“城市社區(qū)治理中群眾參與的路徑分析與建議”(項目編號：12CSHZ03)的階段性成果。

C916.2

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1003-4145[2017]06-0108-07