楊恪

內(nèi)容提要保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展的重要策略之一。通過對秦嶺北麓地區(qū)自然環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀的研究發(fā)現(xiàn)，單一依靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)法保護(hù)的方式已難以應(yīng)對當(dāng)前形勢。應(yīng)進(jìn)一步推動生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職能。在分析檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)必要性基礎(chǔ)上，建議從強(qiáng)化行政司法銜接、鼓勵民眾參與、設(shè)立專項(xiàng)基金以及進(jìn)一步加強(qiáng)檢察人員配置及理論培訓(xùn)等方式來進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職能行使。

關(guān)鍵詞生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)公益訴訟行政司法協(xié)作環(huán)境污染專項(xiàng)基金

〔中圖分類號〕K09〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2017）05-0125-04

在黨的十八大報(bào)告中，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè) “五位一體”總體布局之中，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。具體到我國中部地區(qū)，對于秦嶺北麓地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管與保護(hù)是開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要工作內(nèi)容。

一、秦嶺北麓地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

現(xiàn)階段該地區(qū)仍主要通過行政手段進(jìn)行監(jiān)管治理，這種方式存在以下幾個方面缺陷：

1.信息傳遞緩慢，行政執(zhí)法缺乏主動性

從秦嶺北麓地區(qū)幾起典型的案件處理情況來看，由于地方保護(hù)主義以及經(jīng)濟(jì)利益、人際關(guān)系的糾葛，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中缺乏積極主動性。以秦嶺北麓202棟違建別墅為例，早在1997年就有新聞媒體對相關(guān)情況進(jìn)行了報(bào)道，在其后幾年間違建別墅數(shù)量又陸續(xù)增加到200余棟，但直至2014年在習(xí)總書記批示下當(dāng)?shù)卣砰_展整治活動，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個部門開展違建別墅拆除工作。①又如秦嶺北麓地區(qū)長期存在的非法挖沙采石現(xiàn)象，除經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使以外，行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職能也是導(dǎo)致該行為屢禁不止的原因之一。近日來，因?qū)η貛X北麓河道非法采砂采石監(jiān)管不力，渭南市多名行政人員被給予行政處分的報(bào)道，也從一個側(cè)面折射出行政機(jī)關(guān)在自然環(huán)境保護(hù)方面存在不作為的現(xiàn)象。②

2.行政權(quán)力分散，各機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)不明

現(xiàn)階段，承擔(dān)秦嶺北麓地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政主體主要包括三方，即各縣行業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）及市區(qū)縣秦嶺辦。然而，多權(quán)責(zé)主體的設(shè)置使行政機(jī)關(guān)之間權(quán)屬不明，不利于各機(jī)關(guān)積極

開展行政執(zhí)法行為。以各縣行業(yè)部門為例，各區(qū)縣的農(nóng)林局、環(huán)保局、國土資源局，以及各街道辦、各區(qū)縣秦嶺辦等均為有權(quán)機(jī)關(guān)，究竟由誰來主要負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)不明，容易出現(xiàn)相互推諉的情況。再加之秦嶺北麓地域范圍廣袤，僅西安段沿線地區(qū)就涉及藍(lán)田、長安、戶縣、周至等多個區(qū)縣，各區(qū)縣之間往往是各管一段，不僅不利于統(tǒng)一安排管理，對于一些區(qū)縣交界處也失之監(jiān)管。

3.常態(tài)化監(jiān)管不足，行政處罰效果有限

從各個行政機(jī)關(guān)的處理方式來看，秦嶺北麓地區(qū)缺乏常態(tài)化的監(jiān)管。各行政機(jī)關(guān)在開展各類專項(xiàng)活動時(shí)，該地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境能得到較為明顯的恢復(fù)，但在專項(xiàng)活動結(jié)束后各種亂象往往又再次滋生。相關(guān)區(qū)縣及執(zhí)法部門的處罰方式也是重形式、輕效果；重罰款、輕處理，行政機(jī)關(guān)在巡查發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象后，往往僅通過下發(fā)停工通知書、案件移交單或其他行政處罰命令的方式進(jìn)行處理，缺乏后續(xù)執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)難以完全到位，導(dǎo)致行政處罰成為一紙空文，違法亂象在處罰后仍時(shí)有發(fā)生。

二、生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)主體分析

通過前文分析不難看出，目前單純依賴行政執(zhí)法已不足以有效遏制各類環(huán)境污染行為。因此，近幾年來我國加大了生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的力度，其中檢察機(jī)關(guān)是我國開展生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的重要主體。

1.域外理論借鑒

從域外各國的相關(guān)規(guī)定來看，早在1970年，美國頒布的《清潔空氣法》（Clean Air Act）中就設(shè)置了公民訴訟制度（citizen suits），該制度規(guī)定了廣泛的原告范圍，任何人均可針對空氣污染行為提起環(huán)境侵權(quán)訴訟。結(jié)合各州的法律規(guī)定來看，其原告范圍也包括一些行政機(jī)構(gòu)以及檢察官。陳冬：《美國環(huán)境公民訴訟研究》，中國人民大學(xué)出版社，2014年，第121頁。作為發(fā)展中國家的代表，巴西在1981年頒布的《民事公益訴訟法》中規(guī)定，環(huán)境保護(hù)是一種公共利益，授權(quán)普通市民、符合規(guī)定的環(huán)保組織、檢察機(jī)構(gòu)和其他政府機(jī)構(gòu)，可以代表受到損害的環(huán)境利益、消費(fèi)者權(quán)益以及藝術(shù)、美學(xué)、歷史和景觀價(jià)值在法院提起民事公益訴訟。李摯萍：《環(huán)境公益保護(hù)視野下的巴西檢察機(jī)構(gòu)之環(huán)境司法》，《法學(xué)評論》2010年第3期。除此之外，在英國，總檢察長可以作為公共利益的總體保護(hù)人，參與民事訴訟活動，對危害公共利益者可以提出告發(fā)人請求訴訟。劉佑生、石少俠主編：《社會主義法治理念與中國檢察制度》，中國方正出版社，2007年，第417頁。在日本，檢察官也通常被認(rèn)為是以公益代表者的形象出現(xiàn)在法庭上的，其職權(quán)更多體現(xiàn)在維護(hù)整個社會和國家的公共利益。孫乾、劉立憲主編：《檢察理論研究綜述1989-1999》，中國檢察出版社，2000年，第344頁。從上述域外的相關(guān)規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益維護(hù)者的身份已經(jīng)得到了多數(shù)國家認(rèn)可，而且以美國為代表的一些國家在法律及判例中明確確定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體地位，充分肯定了檢察機(jī)關(guān)在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所具有的重要作用。

2.法律基礎(chǔ)分析

在法律規(guī)定層面，很長一段時(shí)期內(nèi)，我國檢察機(jī)關(guān)對于自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作主要集中在刑事領(lǐng)域內(nèi)，著重打擊涉嫌環(huán)境犯罪案件，如走私廢物罪、重大環(huán)境污染事故罪以及隱藏在環(huán)境污染背后的職務(wù)犯罪案件等等。為此，在2007年國家環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，意在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的有效聯(lián)接，加大此類犯罪的打擊力度。在民事領(lǐng)域，2012年我國《民事訴訟法》修改，首次在立法中確立了公益訴訟制度。公益訴訟制度的誕生為檢察機(jī)關(guān)以民事、行政訴訟主體身份參與環(huán)境保護(hù)提供了前提條件。但理論界曾在較長一段時(shí)間內(nèi)對民訴法55條中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是否包含檢察機(jī)關(guān)存在爭議。有的學(xué)者認(rèn)為根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以針對污染環(huán)境行為提起公益訴訟；翟建峰：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟程序性問題探析》，《政法學(xué)刊》2010年第8期。但也有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告。章禮明：《檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，《法學(xué)》2011年第6期。但隨著對于公益訴訟制度探討的逐漸深入，多數(shù)學(xué)者傾向于贊同檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極參與環(huán)境公益訴訟，并建議應(yīng)從立法層面賦予其合法的主體身份地位。順應(yīng)這一理論研究現(xiàn)狀，2015年12月16日最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），規(guī)定人民檢察院在履職過程中可以以原告身份提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，并規(guī)定了相應(yīng)的訴前程序。至此，檢察機(jī)關(guān)在民事、行政、刑事領(lǐng)域參與環(huán)境保護(hù)訴訟，均具有合法的依據(jù)。

三、檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)勢

1.檢察機(jī)關(guān)較之行政機(jī)關(guān)更具積極主動性

行政機(jī)關(guān)作為自然環(huán)境保護(hù)的主體，由于其機(jī)構(gòu)設(shè)置，執(zhí)法力量較為分散?！皥?zhí)法主體多、各部門分割執(zhí)法的多頭分段式管理工作格局，容易導(dǎo)致工作銜接不到位，各部門相互扯皮推諉，執(zhí)法手段軟弱，執(zhí)法權(quán)威性不足，難以實(shí)行協(xié)調(diào)高效的科學(xué)執(zhí)法體系，導(dǎo)致很多破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為無法得到查處和追究”。宋寒松：《當(dāng)前環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)^職犯罪特點(diǎn)、成因及對策——從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視角看》，《中國環(huán)境法治》2009年第6期。也有部分地方政府為追求經(jīng)濟(jì)效益而犧牲自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)造成的環(huán)境污染視而不見，怠于行使職權(quán)，致使環(huán)境污染現(xiàn)象難以遏制。而我國檢察機(jī)關(guān)從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，力量更集中、更統(tǒng)一；從職責(zé)范圍來看，檢察機(jī)關(guān)對打擊環(huán)境污染犯罪，維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境更具積極主動性；從主體身份來看，檢察機(jī)關(guān)較之其他行政部門更獨(dú)立，更有利于抵御地方保護(hù)主義，以法律監(jiān)督者的身份監(jiān)督地方政府行為。

2.檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方式更具有多樣性

根據(jù)現(xiàn)有法律及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)在刑事領(lǐng)域負(fù)責(zé)直接打擊環(huán)境犯罪案件。根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)還可通過訴前程序或提起公益訴訟的方式參與生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)。在民事訴訟領(lǐng)域，首先，檢察機(jī)關(guān)可通過訴前程序督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者建議有關(guān)組織提起民事公益訴訟；其次，在有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，人民檢察院可以支持其起訴；再次，對于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)及有關(guān)組織沒有提起公益訴訟的，或者沒有適合主體提起訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)可作為原告提起公益訴訟。而在行政訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)可對違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，對經(jīng)訴前程序仍拒不糾正違法行為的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以該行政機(jī)關(guān)為被告，提起行政公益訴訟?？梢姡诿袷?、行政領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)主要承擔(dān)著監(jiān)督者的身份，督促行政機(jī)關(guān)及有關(guān)組織積極保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境；只有在必要的情況下對于“無人訴、不愿訴、不敢訴的公益案件，由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)起來”。謝文英、王治國、鄭博超：《對環(huán)境保護(hù)食品安全等提起公益訴訟 檢察機(jī)關(guān)有獨(dú)特優(yōu)勢大有可為》，《檢察日報(bào)》2016年11月8日第4版。

3.檢察機(jī)關(guān)參與更有利于全面處理各類案件

實(shí)踐中，不少環(huán)境污染事件背后還隱藏著國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪案件，在有些案件中還存在與瀆職相關(guān)的貪污賄賂犯罪案件。根據(jù)最高人民檢察院公開的數(shù)據(jù)，僅2015年，全國檢察機(jī)關(guān)就查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件482件，瀆職犯罪603人。王涵：《反瀆職偵查在環(huán)境污染領(lǐng)域面臨多重挑戰(zhàn)》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2016年5月5日第6版。這些環(huán)境污染事件往往造成影響大，危害后果嚴(yán)重，單純依賴行政機(jī)關(guān)或公益組織難以充分深入開展案件調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)積極參與自然環(huán)境保護(hù)，更有助于全面處理環(huán)境污染事件，盡早發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染事件中的貪賄犯罪、瀆職犯罪案件線索，強(qiáng)化環(huán)境污染瀆職犯罪的打擊力度。

四、完善檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)機(jī)制之建議

由于檢察機(jī)關(guān)在刑事司法領(lǐng)域?qū)τ诃h(huán)境犯罪案件的規(guī)定較為成熟，因此，筆者在此主要從民事、行政領(lǐng)域探索檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)機(jī)制的完善。

1.強(qiáng)化行政檢察機(jī)關(guān)協(xié)作

從我國檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的方式來看，在民事及行政訴訟領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)主要處于監(jiān)督者的地位，通過提出檢察建議、督促、支持相關(guān)機(jī)關(guān)、組織提起環(huán)境公益訴訟等方式，來推動各主體開展自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，只有在特定條件下才由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟。從目前實(shí)踐中的數(shù)據(jù)來看，也基本肯定了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督者身份?！皥?bào)告顯示，至2016年9月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益案件線索2982件，辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件、提起訴訟案件42件”。蒲曉磊：《試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案1710件》，《法制日報(bào)》2016年11月7日第2版。因此，要真正落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，避免檢察機(jī)關(guān)的建議成為“橡皮圖章”，就需要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的行政司法協(xié)作，加強(qiáng)兩者之間的信息溝通與工作銜接。筆者認(rèn)為，首先，政府部門應(yīng)進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺建設(shè)，相關(guān)行政部門應(yīng)及時(shí)上傳行政執(zhí)法案件信息，保證信息共享機(jī)制公開化、透明化。其次，對于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予高度重視，根據(jù)檢察建議內(nèi)容在一個月內(nèi)及時(shí)開展各項(xiàng)整治工作，遏制環(huán)境污染案件所帶來的侵害，并將處理情況及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行書面回復(fù)。再次，對于督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)與該機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，對于案件在辦理過程中容易出現(xiàn)的問題，以及辦案經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及時(shí)向該機(jī)關(guān)告知，確保行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件質(zhì)量。

2.采取多樣措施鼓勵民眾積極參與

目前，我國民眾對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，以及環(huán)境監(jiān)管的參與度仍略顯不足。特別是秦嶺北麓沿線地區(qū)村民，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，環(huán)境保護(hù)意識較為薄弱。筆者建議，檢察機(jī)關(guān)可以考慮制定一系列措施來鼓勵民眾參與環(huán)境保護(hù)，提升公民環(huán)境保護(hù)意識，打造全社會共同維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的良好局勢。首先，檢察機(jī)關(guān)可定期開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)普法宣傳、環(huán)境污染典型案例宣傳等形式多樣的法律宣傳活動，使民眾認(rèn)識到自然環(huán)境保護(hù)與其個人利益息息相關(guān)，提高民眾積極參與環(huán)境保護(hù)的意識。其次，檢察機(jī)關(guān)對群眾舉報(bào)、控告的線索應(yīng)積極受理、認(rèn)真查實(shí)，深入摸排可能存在的案件線索，充分發(fā)揮自身監(jiān)督職能。最后，檢察機(jī)關(guān)可以建立公眾舉報(bào)小額獎勵制度。擴(kuò)寬環(huán)境污染案件信息的來源渠道，彌補(bǔ)單靠行政機(jī)關(guān)及自身進(jìn)行監(jiān)管的人力資源缺口。

3.設(shè)立環(huán)境污染案件專項(xiàng)基金

環(huán)境污染案件在處理過程中，常常會涉及到環(huán)境污染情況鑒定以及環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用評估等問題。但目前，我國現(xiàn)有環(huán)境污染鑒定評估機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，環(huán)境污染鑒定費(fèi)用較高，為公民個人以及公益組織提起環(huán)境公益訴訟帶來一定經(jīng)濟(jì)壓力。可以預(yù)見，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，也將面臨同樣的問題。目前我國部分省、市已經(jīng)開展此項(xiàng)工作，如福建、山東等省份均已設(shè)置生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金。因此，應(yīng)考慮在全國范圍繼續(xù)推進(jìn)該專項(xiàng)基金的設(shè)置，專門用于支付污染損害鑒定費(fèi)用及環(huán)境恢復(fù)評估費(fèi)用。基金資金可通過企業(yè)募集、政府撥款以及環(huán)境污染案件賠償?shù)榷喾N渠道匯集，并設(shè)置專門的審計(jì)人員負(fù)責(zé)審查基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況。對于在環(huán)境污染訴訟案件中敗訴的污染企業(yè)，應(yīng)由其承擔(dān)訴訟伊始所支付的鑒定評估費(fèi)用，其所繳納的賠償或罰金，應(yīng)通過一定的流轉(zhuǎn)程序再匯入基金賬戶，確保資金的循環(huán)流動及合理利用?；鹳Y金的使用應(yīng)保證單獨(dú)管理、?？顚Ｓ?，避免目前實(shí)踐中存在的環(huán)境公益訴訟賠償歸于地方財(cái)政后“易進(jìn)難出”的問題。

4.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的人員配置及理論培養(yǎng)

目前，檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的主要部門為民事行政檢察部門，根據(jù)案件的具體情況，還有可能涉及職務(wù)犯罪偵查部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門，對于要提起公益訴訟的案件，還應(yīng)經(jīng)集體討論形成意見。由于環(huán)境公益訴訟在我國仍處于試點(diǎn)摸索階段，在案件實(shí)際處理過程中也缺乏詳盡的法律規(guī)定及理論支撐。因此，要妥善處理環(huán)境污染案件，保證提起公益訴訟案件質(zhì)量就應(yīng)加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的人員配置及專業(yè)理論水平的培養(yǎng)。而根據(jù)目前各地基層檢察院的人員配置，民事行政檢察科的人員配置一般僅為1～2人。因此，在出現(xiàn)較為復(fù)雜的環(huán)境污染案件時(shí)，僅依賴檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員配置恐略顯薄弱。因此，建議各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遴選經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察人員組成靈活多變的檢察小組，共同對重大案件開展辦案研究，保證案件處理的效率與質(zhì)量，在成立檢察小組時(shí)還可吸收專業(yè)鑒定人員及理論界學(xué)者參與，為案件處理提供理論支持。

作者單位：西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院