歐陽忠明，楊亞玉，葛曉彤

全球成人學(xué)習(xí)與教育經(jīng)費(fèi)投入：發(fā)展趨勢(shì)、問題與思考
——基于《GRALE》分析

歐陽忠明，楊亞玉，葛曉彤

2009年，《貝倫行動(dòng)框架》提出了成人學(xué)習(xí)與教育(Adult Learning and Education，簡(jiǎn)稱 ALE)經(jīng)費(fèi)投入的各項(xiàng)目標(biāo)。由聯(lián)合國教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所發(fā)布的3份《全球成人學(xué)習(xí)與教育報(bào)告》(2009、2013、2016)，揭示了全球各國ALE經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展趨勢(shì)：一是總體教育經(jīng)費(fèi)投入向預(yù)期目標(biāo)前進(jìn)；二是ALE經(jīng)費(fèi)投入的區(qū)域提升范圍拓展；三是ALE出資主體分擔(dān)機(jī)制初步形成；四是ALE投資意愿逐漸達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，通過對(duì)該報(bào)告的梳理，也暴露出各國ALE經(jīng)費(fèi)投入步履蹣跚、ALE數(shù)據(jù)呈現(xiàn)透明度低、教育經(jīng)費(fèi)資源分配不均、ALE成本分擔(dān)的角色定位模糊等問題。為此，全球各國ALE經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)該著力解決：政治意愿如何轉(zhuǎn)化為可信承諾；ALE經(jīng)費(fèi)如何獲得支持；ALE成本如何有效分擔(dān)；ALE財(cái)務(wù)信息如何實(shí)現(xiàn)透明。

成人學(xué)習(xí)與教育；經(jīng)費(fèi)投入；發(fā)展趨勢(shì)；GRALE

一、全球各國ALE經(jīng)費(fèi)投入發(fā)展態(tài)勢(shì)

為了向成人學(xué)習(xí)者，尤其是處于劣勢(shì)的學(xué)習(xí)者提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育公平，充足的財(cái)政資源是十分必要的。通過對(duì)GRALE (I、Ⅱ、Ⅲ)的梳理發(fā)現(xiàn)，全球各國ALE經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)如下態(tài)勢(shì)：

1.總體教育經(jīng)費(fèi)投入：向預(yù)期目標(biāo)前進(jìn)

“終身學(xué)習(xí)是聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)的核心任務(wù)，確保每個(gè)兒童、青年、成人平等的受教育權(quán)是UNESCO所有行動(dòng)的基石?！盵2]然而，教育需要充裕的資金支持，以滿足各項(xiàng)活動(dòng)的開展。為此，《貝倫行動(dòng)框架》提出，各國承諾應(yīng)至少將國民生產(chǎn)總值的 6%分配給教育，并增加分配給ALE的額度。初看起來，用6%的這個(gè)簡(jiǎn)單指標(biāo)衡量教育支出的預(yù)期目標(biāo)，各國似乎取得了不小進(jìn)步。根據(jù)UNESCO統(tǒng)計(jì)研究所最新數(shù)據(jù)可知，撒哈拉以南非洲地區(qū)的教育支出占GNP平均為 4.7%，阿拉伯國家平均為4.3%，亞洲和太平洋平均為4.3%，北美和西歐平均為5.3%，中歐和東歐平均為4.7%，拉丁美洲和加勒比平均為5%。[3]圖1顯示：北美和西歐地區(qū)33%的國家，撒哈拉以南非洲地區(qū)、亞洲和太平洋地區(qū)以及拉丁美洲和加勒比地區(qū)25%的國家，正逐步向預(yù)期目標(biāo)前進(jìn)?？梢哉f，相較于2009年，24%的國家教育經(jīng)費(fèi)投入正朝預(yù)期目標(biāo)前進(jìn)，取得了一定的進(jìn)步。總體教育經(jīng)費(fèi)投入逐步增多，反映了全球各國政府在教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)承諾的強(qiáng)烈意愿。作為教育體系的重要組成部分，只有總體教育經(jīng)費(fèi)投入增多，ALE經(jīng)費(fèi)投入才能“水漲船高”。

圖1 教育支出占GNP至少6%的國家比例[3]43

2.ALE經(jīng)費(fèi)投入：區(qū)域范圍逐步拓展

“教育提供人力資本創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)又為教育提供資金，這一內(nèi)在聯(lián)系是21世紀(jì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。”[4]那么何為人力資本？舒爾茨指出：“人們都認(rèn)識(shí)到知識(shí)及技能的重要性，但人們卻不完全知道知識(shí)和技能是一種資本，這種資本實(shí)質(zhì)上是一種投資，這類資本的增長(zhǎng)在西方社會(huì)要以比傳統(tǒng)的(非人力)資本大得多的速率增長(zhǎng)，國民總收入增長(zhǎng)要比物質(zhì)資本增長(zhǎng)快得多，這個(gè)差額就是由人力資本的投資所導(dǎo)致的，即是由人們對(duì)教育的投資所帶來的”。[5]在許多研究者看來，“職業(yè)”目的是ALE發(fā)展的主要推動(dòng)力，例如就業(yè)準(zhǔn)備、技能提升課程以及職業(yè)培訓(xùn)等。為此，全球各國逐漸意識(shí)到ALE在增加整個(gè)國家人力資本方面扮演重要角色。這些年來，全球ALE經(jīng)費(fèi)投入提升趨勢(shì)逐漸由傳統(tǒng)的歐美發(fā)達(dá)國家向亞非拉國家拓展。由圖2可知，通過GRALE(Ⅲ)監(jiān)測(cè)調(diào)查，在2009—2014年間，拉丁美洲和加勒比61%地區(qū)以及阿拉伯近50%地區(qū)的國家增加了ALE的經(jīng)費(fèi)投入。總的來說，在參與調(diào)查的諸多國家中，將近50%的國家增加了用于ALE的經(jīng)費(fèi)。ALE經(jīng)費(fèi)投入的區(qū)域范圍逐步拓展，表明了越來越多的國家明確地把ALE視為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，幫助國家打造強(qiáng)有力的人力資本，從而發(fā)揮其在社會(huì)凝聚力、積極公民意識(shí)和科學(xué)民主機(jī)制方面的功能。

圖2 2009—2014年期間各國ALE

3.ALE出資主體:分擔(dān)機(jī)制初步形成

《貝倫行動(dòng)框架》承諾：制定鼓勵(lì)措施，以促進(jìn)形成新的資金來源，例如來自私營(yíng)部門、非政府組織、社區(qū)和個(gè)人的資金，但不得損害公平和包容原則。[1]1由于成人教育產(chǎn)出是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有部分競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的性質(zhì)，它的投入就不像純公共產(chǎn)品那樣由政府承包，而需要多元主體來共同承擔(dān)。從GRALE(I)所呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)看，已初步形成了由政府、私營(yíng)部門、民間組織、國際援助機(jī)構(gòu)和個(gè)體多元分擔(dān)的機(jī)制，主要體現(xiàn)在：(1)政府作為ALE投資的主體?！敖逃簧a(chǎn)無形產(chǎn)品，并以非物質(zhì)的商品或服務(wù)的形式呈現(xiàn)，其價(jià)值很難用數(shù)字衡量”[6]8，教育產(chǎn)出的特性決定了政府是ALE的主要資金來源。在參與調(diào)查的國家當(dāng)中，118個(gè)國家成人教育經(jīng)費(fèi)來源于公共經(jīng)費(fèi)。其中，在阿拉伯國家、歐洲和亞洲，ALE經(jīng)費(fèi)主要來源于各級(jí)政府。(2)企業(yè)逐漸成為ALE的中堅(jiān)力量。在過去的30年間，企業(yè)在為員工提供教育和培訓(xùn)方面的興趣越來越高，成了ALE需求的一個(gè)重要來源，并逐漸成為ALE活動(dòng)中最普遍的經(jīng)費(fèi)來源，其中尤以歐洲國家最為典型。(3)民間社會(huì)組織和國際組織成為新興力量。民間社會(huì)組織不僅能為ALE提供各種援助，如場(chǎng)地、志愿者、材料及其他捐贈(zèng)等，還可以幫助弱勢(shì)群體獲得成人教育的機(jī)會(huì)。例如，乍得在2014年成立了非正規(guī)教育與掃盲發(fā)展資助基金會(huì)，來籌集開展ALE活動(dòng)的資金；在阿拉伯國家，民間組織不僅支持政府動(dòng)員和教授學(xué)習(xí)者的努力，而且還組織自己的掃盲和成人教育項(xiàng)目。[6]在諸多低收入和處于戰(zhàn)爭(zhēng)內(nèi)亂的國家中，國際援助尤為盛行。在接受國際援助的國家中，撒哈拉以南非洲最為普遍，其次是亞洲。例如，阿富汗的掃盲項(xiàng)目主要經(jīng)費(fèi)來自于國際援助，主要包括日本國際協(xié)力事業(yè)團(tuán)、美國國際開發(fā)署、聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國兒童基金會(huì)。(4)個(gè)體自我投資。伴隨著個(gè)體自我發(fā)展意識(shí)的增強(qiáng)，許多國家的個(gè)體對(duì)自身參加的學(xué)習(xí)項(xiàng)目承擔(dān)較大部分的成本，這主要體現(xiàn)在工業(yè)化發(fā)達(dá)的國家。在亞洲、撒哈拉以南非洲等發(fā)展中國家，個(gè)體也會(huì)支付部分項(xiàng)目成本，以參與與工作相關(guān)的學(xué)習(xí)課程。例如在坦桑尼亞，如果個(gè)體想獲得某專業(yè)資質(zhì)證書，那么其需要為相關(guān)課程支付150美元的成本。

4.ALE投資意愿：逐漸達(dá)成共識(shí)

世界各國就ALE在促進(jìn)社會(huì)包容、公民參與和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)方面的作用達(dá)成共識(shí)。特別是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型的世界，許多國家面臨著諸多挑戰(zhàn)，這要求所有來自不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化背景的人們比以往任何時(shí)候都更加重視學(xué)習(xí)如何和平共處，這些訴求意味著政府需要有意愿繼續(xù)關(guān)注和投資ALE領(lǐng)域?！熬鸵庠付?，行為具有自主性，能夠按照自己的主觀性思維行動(dòng)。行為或事件的產(chǎn)生往往依賴于主體的自主行為，傾注主體的需要、動(dòng)機(jī)、判斷及價(jià)值觀等”。[7]為此，只有明確的政治意愿，才能引導(dǎo)各國政府積極的投資行動(dòng)。根據(jù)GRALE(I、Ⅱ、Ⅲ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全球諸多國家在提升ALE投資的政治意愿上逐步達(dá)成共識(shí)。在GRALE(I)中，44%的國家意識(shí)到需要增加ALE經(jīng)費(fèi)投入；在GRALE Ⅲ中(如圖3)，57%國家計(jì)劃增加ALE的投資，尤其在低收入國家，90%的國家計(jì)劃在未來增加ALE的投入。政治意愿的價(jià)值在于影響與制約ALE政策主體(政策制定者)與客體(政策的目標(biāo)團(tuán)體)的具體投資活動(dòng)與行為，從而直接影響ALE對(duì)社會(huì)資源的分配與提取。

圖3 計(jì)劃增加ALE支出的國家比例(GRALE Ⅲ)[3]47

二、全球各國ALE經(jīng)費(fèi)投入問題分析

1.ALE經(jīng)費(fèi)投入：步履蹣跚

自2000年來，為了實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”(Millennium Development Goals)——普及小學(xué)教育和促進(jìn)性別平等，各國把重心聚焦于完成這兩項(xiàng)全民教育目標(biāo)，從而忽視了對(duì)成人教育的投資。根據(jù)GRALE(I)估算，當(dāng)ALE占教育預(yù)算總額的3%時(shí)，其才達(dá)到“公平份額”。該報(bào)告發(fā)現(xiàn)，許多國家將教育支出優(yōu)先考慮投資于青少年學(xué)校和高等教育，只有不到公共教育1%的預(yù)算分配到ALE領(lǐng)域。在GRALE(Ⅱ)監(jiān)測(cè)調(diào)查中，低收入國家的公共教育支出用于ALE領(lǐng)域平均約為0.9%，中等收入國家平均為2.2%，高收入國家平均為2.7%。即使在GRALE(Ⅲ)中，比例偏低的情況依然沒有得到有效改善(如圖4)：在參與調(diào)查的97個(gè)國家中，42%的國家ALE支出不到教育總支出的0.9%；35%的國家在1%—3.9%之間；23%的國家在4%以上，超過1/4的低收入國家和中低收入國家教育支出用于ALE的不到0.4%。這表明，大多數(shù)國家實(shí)現(xiàn)ALE支出占教育預(yù)算總額3%的預(yù)期依然有一段距離?！半m然足夠的收入只能為完成滿意的項(xiàng)目提供可能性，但卻不能確保該項(xiàng)目一定能夠獲得成功。然而投入不足將幾乎必然導(dǎo)致教育項(xiàng)目質(zhì)量低下。”[4]從全球ALE參與率看，其呈現(xiàn)出與日俱增的發(fā)展趨勢(shì)，這種與日俱增的參與率與步履蹣跚的投入之間的矛盾容易造成ALE“僧多粥少”的尷尬局面，從而引發(fā)一系列的問題，例如，ALE的質(zhì)量難以得到有效提高，ALE的覆蓋群體較為狹窄等。

圖4 ALE占教育支出的比例(GRALE Ⅲ)[3]45

2.ALE數(shù)據(jù)呈現(xiàn)：透明度低

愛德華·戴明曾提出：“我們信奉上帝。除了上帝，任何人都必須用數(shù)據(jù)來說話”。[8]如果沒有足夠的數(shù)據(jù)，就很難識(shí)別出一個(gè)共有的模式。當(dāng)今，我們處于一個(gè)風(fēng)云變幻的信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)的應(yīng)運(yùn)而生，為ALE領(lǐng)域的決策與未來行動(dòng)提供了指南，如果ALE數(shù)據(jù)能夠符合透明信息的特征，則其價(jià)值更高。一般來說，透明數(shù)據(jù)的質(zhì)量特征包括：全面(Comprehensive)、相關(guān)和及時(shí)(Relevance and Timeliness)、可靠(Reliability)、可比(Comparability)和重大(Materiality)。[9]然而，從3份報(bào)告看，數(shù)據(jù)問題讓ALE經(jīng)費(fèi)投入成為一項(xiàng)遠(yuǎn)非那么簡(jiǎn)單的工作，主要體現(xiàn)在：(1)ALE財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)全面性不夠。ALE的參與主體具有多樣性，包括公共部門、私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織、民間組織和個(gè)人等各類利益相關(guān)者。然而，各國所提供的ALE數(shù)據(jù)大多局限在公共部門(尤其是教育部門)，其他利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)較為匱乏。這就意味著我們很難全面掌握各國ALE經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)際狀況。(2)數(shù)據(jù)的可比性不夠。由于當(dāng)前的需要、優(yōu)先事項(xiàng)以及人口背景的不同，各國對(duì)ALE的界定差別較大，如一些國家將識(shí)字作為ALE活動(dòng)的核心，還有一些國家將ALE界定得更為廣泛，將其作為整個(gè)生命周期中發(fā)生的活動(dòng)。這就意味著各國衡量ALE經(jīng)費(fèi)投入的指標(biāo)不盡相同，很難實(shí)現(xiàn)橫向之間的比較。(3)數(shù)據(jù)的模糊性。GRALE(Ⅱ)發(fā)現(xiàn)，在參與調(diào)查的國家中，57%的國家沒有提交有關(guān)教育支出的數(shù)據(jù)，50%的國家沒有提供成人教育財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。GRALE(Ⅲ)則揭示出，在參與調(diào)查的諸多國家中，31%的國家沒有報(bào)告教育支出有效可用的數(shù)據(jù)(其中，19個(gè)國家拒絕回應(yīng)關(guān)于教育支出的信息)。數(shù)據(jù)的模糊意味著很難解釋近年來ALE經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展趨勢(shì)，難以從現(xiàn)有的信息中得出一些指示性結(jié)論。這對(duì)制定切實(shí)可行的ALE戰(zhàn)略計(jì)劃是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。對(duì)許多政府而言，數(shù)據(jù)的不透明意味著它們不能確立重點(diǎn)、分配充足的經(jīng)費(fèi)以及證明ALE投資的合理性。同樣，數(shù)據(jù)來源不可靠也妨礙企業(yè)和個(gè)人估算成本與收益，這會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)下降和投資不足。

3.經(jīng)費(fèi)資源：分配不均

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森(Samuelson)指出，“相對(duì)于人類的無窮欲望而言，資源總是不足的，這種資源的相對(duì)有限性就是稀缺性……鑒于欲望的無限性，就一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言，最重要的事情就是最好地利用其有限的資源……”[10]從教育供應(yīng)與需求關(guān)系看，資源供應(yīng)總是有限的，而學(xué)習(xí)需求卻是無限的，這就容易出現(xiàn)資源供應(yīng)與學(xué)習(xí)需求不匹配的現(xiàn)象，導(dǎo)致分配不均。從全球各國ALE的經(jīng)費(fèi)資源配置看，“捉襟見肘”是再好不過的形容。之所以存在如此窘境，與其經(jīng)費(fèi)分配不均存在較大關(guān)系，主要體現(xiàn)在：(1)從教育體系本身看，ALE地位往往低人一等，大多數(shù)人將其視為僅僅是識(shí)字方面的教育，而忽略其具有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。為此，政府更愿意將更多的教育資源投入到基礎(chǔ)教育、高等教育或職業(yè)教育領(lǐng)域(如表1)，剩下一杯“羹”才能垂憐到ALE。(2)從部門經(jīng)費(fèi)投入看，各部門之間存在經(jīng)費(fèi)資源競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，部門之間負(fù)責(zé)各自的預(yù)算，承擔(dān)其他部門積極或消極結(jié)果的責(zé)任有限，并且很少有激勵(lì)措施來分析和評(píng)估跨部門資金利用的有效性。因此，這不利于ALE部門與其他部門進(jìn)行資源整合，對(duì)ALE發(fā)展無疑是“雪上加霜”。(3)從ALE經(jīng)費(fèi)投入領(lǐng)域和群體看，大多數(shù)國家往往把經(jīng)費(fèi)投入到掃盲領(lǐng)域，經(jīng)費(fèi)主要覆蓋對(duì)象為沒有接受教育、就業(yè)和培訓(xùn)的年輕人，在這些方面過于傾斜，而其他領(lǐng)域和群體的經(jīng)費(fèi)投入則是“杯水車薪”。例如，愛爾蘭專門建立了國家培訓(xùn)基金會(huì)(NTF)，為全國11 500名學(xué)習(xí)者提供3 200萬歐元的總投資，用于低技術(shù)就業(yè)人群和國家成人掃盲機(jī)構(gòu)。

表1 部分國家教育支出比例

資料來源：http:∥uis.unesco.org/sites/default/files/documents/who-pays-for-what-in-education-na tional-revealed-through-accounts-2016-en_0.pdf

4.成本分擔(dān)：角色定位模糊

由于公共商品的非排他性，人們?cè)谙M(fèi)公共商品時(shí)，往往沒有自愿付費(fèi)的動(dòng)機(jī)，而是采用“搭便車”的方式。如果所有社會(huì)成員都不承擔(dān)公共商品生產(chǎn)成本，那么公共商品生產(chǎn)將失去資金來源，最終導(dǎo)致任何人都無法消費(fèi)公共商品。[11]為此，明確各自利益相關(guān)者在ALE成本分擔(dān)中的角色，無疑具有重要意義。如前所述，雖然全球各國在ALE領(lǐng)域初步形成了成本分擔(dān)機(jī)制，但是它們?cè)谄渲械慕巧^為模糊，主要體現(xiàn)在：(1)政府在ALE經(jīng)費(fèi)中承擔(dān)多少責(zé)任。針對(duì)該問題，全球各國存在一定的分歧：有些國家認(rèn)為，政府應(yīng)該對(duì)ALE經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，北歐國家是該觀點(diǎn)的主流；有些國家認(rèn)為，公共政策與成人教育關(guān)系不大，例如在日本和美國，提升勞動(dòng)力的技能應(yīng)該是企業(yè)和雇員組織的責(zé)任。(2)企業(yè)“搭便車”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。由于對(duì)成人教育價(jià)值的重視程度不夠，雇主更喜歡從人才市場(chǎng)引進(jìn)相關(guān)人才，而不愿意投資到員工的教育和培訓(xùn)上。例如，格魯吉亞政府通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雇主和其他社會(huì)合作者對(duì)于ALE在企業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)性方面的作用認(rèn)識(shí)度不夠。對(duì)于中小企業(yè)來說，它們擔(dān)心加大對(duì)員工的ALE投資，會(huì)為對(duì)手提供“搭便車”的機(jī)會(huì)——為對(duì)手培養(yǎng)勞動(dòng)力。(3)個(gè)體投資容易導(dǎo)致不公平現(xiàn)象。在國際社會(huì)領(lǐng)域，個(gè)人參與成人教育的投資引起了較大的爭(zhēng)議，因?yàn)檫@樣的投資往往被視作為供給的不公平?！皩?duì)于大部分成人教育供給而言，個(gè)人出資不僅會(huì)導(dǎo)致不公平，而且會(huì)嚴(yán)重限制成人的參與度?！貏e是向掃盲和公民教育項(xiàng)目收費(fèi)是十分不公平的，也是在嚴(yán)重扼殺這些項(xiàng)目，尤其是在窮國”。[2]

三、全球各國提高ALE經(jīng)費(fèi)投入需處理的幾個(gè)問題

大量的財(cái)政投資是確保提供優(yōu)質(zhì)的ALE和推動(dòng)教育公平的重要基礎(chǔ)。在《貝倫行動(dòng)框架》中，各國在增加ALE經(jīng)費(fèi)投入方面達(dá)成共識(shí)，并做出了5項(xiàng)目標(biāo)承諾。為了實(shí)現(xiàn)該5項(xiàng)承諾，全球各國仍然需要有效地處理如下幾個(gè)問題。

1.政治意愿如何轉(zhuǎn)化為可信承諾

諾思曾經(jīng)指出:“當(dāng)回報(bào)發(fā)生在將來，并且是完全不同的事項(xiàng)上的回報(bào)時(shí)，可信承諾是如何形成并進(jìn)而達(dá)成協(xié)定的呢？在這種交換中，自我履約非常重要”。[12]如果政府部門沒有做出可信的承諾來約束其未來的行動(dòng)，那么政治意愿就將成為一句空話。為此，各國在ALE經(jīng)費(fèi)投入所呈現(xiàn)的政治意愿，需要政府自我履約，才能轉(zhuǎn)變?yōu)榭尚懦兄Z。然而，從GRALE(Ⅲ)反映的情況看，政府自我履約的行動(dòng)現(xiàn)實(shí)令人擔(dān)憂：在參與調(diào)查的109個(gè)國家中，只有41%的國家制定了相關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃，而在這些國家當(dāng)中，只有22%的國家涉及融資領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃，在6大行動(dòng)領(lǐng)域中排名最后?？梢?，要想ALE經(jīng)費(fèi)投入能夠得到持續(xù)增長(zhǎng)，就需要各國在未來完善相關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃。那么，如何實(shí)現(xiàn)可信承諾呢？

“許多學(xué)者皆強(qiáng)調(diào)了政治制度(正式制度安排)對(duì)可信承諾的重要作用，而其原因就在于通過制度安排縛住了統(tǒng)治者(政府)之手。諾斯甚至強(qiáng)調(diào)，制度設(shè)計(jì)或制度安排是可信承諾的前提和基礎(chǔ)”。[13]這表明，制度設(shè)計(jì)或制度安排應(yīng)該是作為各國ALE經(jīng)費(fèi)投入提升的首要行動(dòng)要義。為此，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法律或政策，明確ALE經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)、領(lǐng)域、主體、對(duì)象、數(shù)量、行動(dòng)方案以及相關(guān)的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，從而為自我履約提供行動(dòng)依據(jù)。

同時(shí)，由于ALE經(jīng)費(fèi)投入具有多元主體，政府需要鼓勵(lì)多元主體參與其中，實(shí)現(xiàn)從單數(shù)主體(政府)的可信承諾向復(fù)數(shù)主體(政府、企業(yè)、民間社會(huì)組織以及個(gè)體等)的共同承諾轉(zhuǎn)變。在吉爾伯托看來，“實(shí)際上，共同承諾所創(chuàng)造的東西是由復(fù)數(shù)的人所組成的一個(gè)單一的行動(dòng)中心。他們的承諾把他們黏合在一起并服務(wù)于一個(gè)單一的‘理由’”。[14]為此，政府可通過提供大致的ALE行動(dòng)框架——政策、激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼以及信息支持等，把多元主體黏合在一起。在該框架中，每一個(gè)利益相關(guān)者能夠明確了解自身的位置。通過相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極投資ALE，包括有利于個(gè)體、企業(yè)和政府之間分擔(dān)成本的稅收與制度安排。通過相關(guān)的專門補(bǔ)貼，為特定的目標(biāo)群體服務(wù)，例如實(shí)現(xiàn)教育公平的ALE項(xiàng)目。通過信息支持，為利益相關(guān)者投資決策提供咨詢服務(wù)。

2.ALE經(jīng)費(fèi)如何獲得支持

ALE對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有潛在的、重大的影響力，應(yīng)該作為一個(gè)核心要素嵌入到國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中。然而，從全球ALE經(jīng)費(fèi)投入和分配態(tài)勢(shì)看，ALE依舊處于邊緣化位置?！巴顿Y決策的一般標(biāo)準(zhǔn)是最大化凈收入現(xiàn)值。如果一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)期收益現(xiàn)值超過成本現(xiàn)值，那將被認(rèn)為是值得投資的?！盵15]雖然，各國的人均國民生產(chǎn)總值決定了ALE經(jīng)費(fèi)投入的程度，但也受到各類組織以及受過良好教育的公民群體重視程度的影響。為此，ALE要想獲得經(jīng)費(fèi)投資，就需要通過合理的方式呈現(xiàn)其“收入凈現(xiàn)值”——ALE價(jià)值的實(shí)際可見度。為此，一方面需要加強(qiáng)ALE效益的論證。Reder指出，ALE存在諸多潛在的社會(huì)效益，但由于其所帶來的貨幣收益和非貨幣收益難以衡量，導(dǎo)致對(duì)這些效益的實(shí)證研究非常匱乏。[2]90如果ALE的投資效益較為模糊，往往容易導(dǎo)致政府對(duì)其的投資持懷疑態(tài)度。為此，評(píng)價(jià)ALE投資決策是否有效，重要的是需要做一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的展望和一個(gè)廣泛的觀察。各國研究者應(yīng)通過長(zhǎng)期跟蹤和數(shù)據(jù)搜集，論證ALE所帶來的社會(huì)效益，為政府投資力度的提升提供強(qiáng)有力的支撐。另一方面是加強(qiáng)ALE政策與其他教育系統(tǒng)的銜接。從終身教育體系看，ALE與其他教育系統(tǒng)之間存在不可割裂的聯(lián)系。然而，從諸多國家所提交的調(diào)查報(bào)告看，目前ALE政策最大的缺陷就是其與教育系統(tǒng)整體的銜接性不夠，無法展現(xiàn)其在其他教育系統(tǒng)中扮演的角色。如果各國財(cái)政部門能夠注意到ALE對(duì)其他教育系統(tǒng)所做出的貢獻(xiàn)，那么在經(jīng)費(fèi)分配中就不會(huì)出現(xiàn)過于“厚此薄彼”的現(xiàn)象。為此，未來ALE政策應(yīng)進(jìn)一步呈現(xiàn)其在終身教育體系中所扮演的角色，明確與其他教育系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)度，從而避免在教育經(jīng)費(fèi)投入方面被決策者從終身教育體系中“割裂”出來。

3.ALE成本如何有效分擔(dān)

從3份GRALE可以看出，全球ALE經(jīng)費(fèi)投入存在巨大的差額。如何彌補(bǔ)巨大的缺口，則需要不同利益相關(guān)者群策群力，合理地明確自身的角色。不同的利益相關(guān)者如何有效分擔(dān)，是未來各國在ALE經(jīng)費(fèi)投入需慎重思考的問題。經(jīng)濟(jì)原理表明，由誰出資取決于所獲得價(jià)值是個(gè)人的、社會(huì)的還是經(jīng)濟(jì)的，以及誰會(huì)從附加值中獲得好處。[2]雖然正如前面所述，由于ALE數(shù)據(jù)的模糊性，要準(zhǔn)確通過貨幣來衡量各利益相關(guān)者具體分擔(dān)的成本是難以做到的，但是可以大致明確哪個(gè)主體在相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入方面應(yīng)該擔(dān)任主導(dǎo)角色。

本文以為，誰來分擔(dān)成本應(yīng)該由ALE不同的產(chǎn)品屬性來確定其角色：(1)關(guān)于實(shí)現(xiàn)教育公平的經(jīng)費(fèi)投入。在坎寧安看來，成人教育具有“社會(huì)福利”性質(zhì)，為失業(yè)、半文盲和流浪人群等提供教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育公平，此時(shí)其具有公共產(chǎn)品屬性。[16]基于公共產(chǎn)品的特性，其經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)該由公共部門來提供。為此，作為實(shí)現(xiàn)教育公平的ALE，其成本應(yīng)該由政府相應(yīng)部門負(fù)責(zé)承擔(dān)。(2)關(guān)于提升組織競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)費(fèi)投入。Boudard和Rubenson通過研究發(fā)現(xiàn)，ALE與競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新和全球化存在緊密的關(guān)系。[2]96為此，許多組織為了應(yīng)對(duì)全球市場(chǎng)所經(jīng)歷的技術(shù)變革和不斷變化的工作實(shí)踐，積極為組織員工提供各種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，從而更新其知識(shí)技能。此時(shí)，ALE具有私人產(chǎn)品屬性，應(yīng)該完全由學(xué)習(xí)倡導(dǎo)者——雇主來承擔(dān)。(3)關(guān)于實(shí)現(xiàn)個(gè)人持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入。雖然，GRALE(I)曾經(jīng)指出，對(duì)于大部分ALE供給而言，要求個(gè)人投資容易導(dǎo)致不公平，會(huì)嚴(yán)重限制成人的參與積極性，因此不應(yīng)向參與掃盲教育和公民教育的個(gè)體收費(fèi)。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果個(gè)體通過不斷的學(xué)習(xí)努力構(gòu)建自身的資本，他考慮的不是社會(huì)利益，而是自身利益，那么，其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。對(duì)此，個(gè)體應(yīng)該為自身的學(xué)習(xí)負(fù)責(zé)，在經(jīng)費(fèi)投入中占主導(dǎo)角色。同時(shí)，由于其具有外部效應(yīng)，政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的政策，給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

4.ALE財(cái)務(wù)信息如何實(shí)現(xiàn)透明

如果缺乏強(qiáng)大的、充分的數(shù)據(jù)庫，ALE所做出的貢獻(xiàn)和進(jìn)步就無法估算，無法在不同國家之間形成橫向比較，無法讓利益相關(guān)者在信息充分的狀態(tài)下做出行動(dòng)決策?！癆LE數(shù)據(jù)的不足以及不良的成本效益信息體系，降低了基于信息的政策制定能力并導(dǎo)致了成人教育投資不足”。[17]為此，ALE政策制定者與實(shí)施者需要共同來建立必要的數(shù)據(jù)庫，通過對(duì)ALE海量數(shù)據(jù)的交換、整合和分析，發(fā)現(xiàn)新的知識(shí)，創(chuàng)造新的價(jià)值，帶來“大知識(shí)”“大科技”“大利潤(rùn)”和“大發(fā)展”。[8]數(shù)據(jù)是形成信息、知識(shí)的基礎(chǔ)，信息公開是形成民主社會(huì)首要一環(huán)，亦是提高公民對(duì)ALE認(rèn)同的可靠渠道。加強(qiáng)ALE經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)據(jù)管理將是未來各國需要考慮的一個(gè)重中之重的問題。首先，應(yīng)注重ALE經(jīng)費(fèi)相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集。在ALE領(lǐng)域，由于嚴(yán)重缺乏數(shù)據(jù)而對(duì)其所取得的進(jìn)步評(píng)估遇到極大的困難。因此，建立ALE綜合性數(shù)據(jù)庫非常必要。通過建立ALE數(shù)據(jù)收集網(wǎng)站，匯聚不同利益相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入的基本領(lǐng)域、對(duì)象、數(shù)量以及成果等數(shù)據(jù)，使之成為一個(gè)蘊(yùn)藏豐富數(shù)據(jù)的信息庫。其次，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的分析。大數(shù)據(jù)之大，不是因?yàn)槠洹按笕萘俊保瞧錆撛诘摹按髢r(jià)值”。通過專業(yè)人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，能夠讓不同利益相關(guān)者知曉ALE所帶來的各種價(jià)值，明確ALE經(jīng)費(fèi)投入存在的問題，從而有利于出臺(tái)新的經(jīng)費(fèi)投入政策。第三，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)性的數(shù)據(jù)發(fā)布。通過網(wǎng)站平臺(tái)，定期發(fā)布ALE經(jīng)費(fèi)投入的相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)告，這在一定程度上有利于其接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)投入的合法性和有效性。

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責(zé)任編輯 虞曉駿

GRALE-Based Analysis of Global Adult Learning and Education Investment:Development Trend, Problem and Thinking

OUYANG Zhong-ming,YANG Ya-yu，GE Xiao-tong/

Jiangxi Science & Technology Normal University

In 2009, Belem Action Framework put forward various financing goals of Adult Learning and Education (ALE). The three reports of Global Adult Learning and Education Report (2009, 2013, 2016), issued by the UNESCO Institute of Lifelong Learning, revealed the global development trend of ALE investment. Firstly, the overall ALE investment is moving towards the desired target. Secondly, the regions where ALE investment is improving have been expanded. Thirdly, the ALE financing contribution mechanism has taken initial shape. Fourthly, a consensus has being gradually reached on ALE investment willingness. At the same time, the analysis of the reports shows a series of problems: the hobbling ALE investment, the low transparency of ALE data, the unequal distribution of the educational fund resources, and the ambiguous role definition of ALE cost. Therefore, some issues in ALE investment need to be discussed: how to transform the political willingness into credible commitment, how to get ALE financial support, how to effectively share ALE cost; and how to achieve the transparency of ALE financial information.

Adult Learning and Education; financial investment; development trend; GRALE

2017-04-10

10.13425/j.cnki.jjou.2017.03.011

歐陽忠明，江西科技師范大學(xué)成人教育研究中心副教授，教育學(xué)博士，主要從事成人學(xué)習(xí)研究(ouyangzhongming@163.com)；楊亞玉，江西科技師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院成人教育學(xué)碩士研究生；葛曉彤，江西科技師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院成人教育學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事成人學(xué)習(xí)研究

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃國家青年基金課題“基于職業(yè)化的新型職業(yè)農(nóng)民學(xué)習(xí)策略與支持體系研究”(CKA150135)

伴隨著終身學(xué)習(xí)理念的普及，越來越多的國家意識(shí)到，成人學(xué)習(xí)與教育(Adult Learning and Education，簡(jiǎn)稱ALE)有利于創(chuàng)建更加民主、和平、更具包容性、生產(chǎn)效率更高、更健康和可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，是一項(xiàng)非常有價(jià)值的投資。[1]因此，2009年第6屆全球成人教育大會(huì)制定的《貝倫行動(dòng)框架》(Belém Framework for Action)，明確了ALE經(jīng)費(fèi)投入的各項(xiàng)目標(biāo)。那么，在短短不到10年時(shí)間內(nèi)，ALE經(jīng)費(fèi)投入是否沿著預(yù)期目標(biāo)的軌跡前進(jìn)，是否能夠強(qiáng)有力地支撐實(shí)踐發(fā)展，值得我們深入挖掘和探討。聯(lián)合國教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所(UNESCO Institute for Lifelong Learning，簡(jiǎn)稱UIL)發(fā)布的《全球成人學(xué)習(xí)與教育報(bào)告》(Global Report on Adult Learning and Education，簡(jiǎn)稱GRALE；I: 2009、Ⅱ: 2013、Ⅲ: 2016)為研究者和實(shí)踐者呈現(xiàn)了全球ALE經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展軌跡和面臨的挑戰(zhàn)，為反思未來各國ALE經(jīng)費(fèi)投入提供參考。