周艷

財政資金支出結(jié)構(gòu)固有化，項目安排分散化，資金使用碎片化，資金使用效益低……這些扶貧資金使用過程中常常面臨的問題，基層該如何解決？

有這樣一個縣：大膽統(tǒng)籌使用涉農(nóng)財政資金，讓資金規(guī)模由零變整，運轉(zhuǎn)狀態(tài)由死變活，資金效益由低變高，投入方式由分散變集約，資金的放大效應(yīng)和杠桿作用進(jìn)一步凸顯，扶貧“硬實力”得到提升。

這就是集老區(qū)、邊區(qū)、山區(qū)于一體的國家扶貧開發(fā)工作重點縣——湖北省大悟縣對統(tǒng)籌使用財政資金的探索。2016年6月，全國貧困縣涉農(nóng)資金整合試點現(xiàn)場工作會議就在該縣舉行。

變“軟任務(wù)”為“硬要求”

對涉農(nóng)財政資金的統(tǒng)籌使用，往往涉及面廣、政策性強，直接牽扯到利益分配和資源調(diào)整，各部門不愿“統(tǒng)”、不敢“統(tǒng)”、不會“統(tǒng)”，但同時，上級有要求、現(xiàn)實有需要、群眾更是有期盼，不“統(tǒng)”又不行，怎么辦？作為湖北省統(tǒng)籌使用財政專項資金試點縣的大悟，開始了大膽嘗試。

2014年，大悟成立了由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，專門組建了統(tǒng)籌辦，制定了統(tǒng)籌使用資金實施意見、管理辦法、考核辦法等一系列制度文件，建立了統(tǒng)籌使用資金會商工作機制，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)籌資金落實情況進(jìn)行常態(tài)化督辦檢查。

扶貧開發(fā)要精準(zhǔn)，資金統(tǒng)籌更要精準(zhǔn)。大悟徹底打破行業(yè)界限和部門分割，對近三年上級下達(dá)的財政專項資金，分單位、分類別進(jìn)行全面梳理，對目標(biāo)接近、投向類同、管理方式相近的資金列出清單，徹底摸清統(tǒng)籌資金的來源渠道、規(guī)模、投向等情況。

但光有精準(zhǔn)統(tǒng)籌還不夠，大悟還對統(tǒng)籌資金實行“三?！保▽簟Ｙ~、專人）管理。對精準(zhǔn)扶貧中屬于到戶到人的資金實行“一卡通”，直接支付到精準(zhǔn)扶貧“精卡”（精準(zhǔn)扶貧專用卡），直達(dá)貧困戶； 屬于項目的資金直接支付到勞務(wù)提供者或供應(yīng)商，真正做到“多個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水、一支筆審批”。

同時，大悟?qū)⒔y(tǒng)籌資金情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門年度工作目標(biāo)和主要負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)考核內(nèi)容，與年度評先評優(yōu)掛鉤，對爭取資金力度大、統(tǒng)籌使用效果好的予以獎勵，對工作不力、作風(fēng)不實的實行嚴(yán)格問責(zé)。

2014-2015年，全縣共統(tǒng)籌使用財政專項資金11.1億元，占專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的38.7%。2016年，該縣統(tǒng)籌財政資金9.7億元，主要用于精準(zhǔn)扶貧“兩扶三保”（教育、產(chǎn)業(yè)扶起來，生活、醫(yī)療、住房保起來）。

集小為大 聚零為整

在統(tǒng)籌方式上，先行先試的大悟縣大膽探索，創(chuàng)新推出“四個統(tǒng)籌”整合資金模式，將“小錢”合為“大錢”、“散錢”集為“整錢”，形成“各炒一盤菜，共辦一桌席”的火熱局面。

科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)統(tǒng)籌。在完成區(qū)域基本情況、建設(shè)發(fā)展項目、涉農(nóng)及其他項目投入這三項摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，按照“345”（即抓住統(tǒng)籌資金、放大效應(yīng)、脫貧銷號“三個關(guān)鍵”，搞好教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧和“兜底”扶貧“四個結(jié)合”，突出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村容村貌整治、社會事業(yè)發(fā)展、對接國家產(chǎn)業(yè)政策和資金投向“五個重點”）的思路科學(xué)編制統(tǒng)籌規(guī)劃，在每年10月底以前制定下一年度的初步規(guī)劃，當(dāng)年3月底前制定補充規(guī)劃并最終形成年度統(tǒng)籌規(guī)劃。各部門依托統(tǒng)籌規(guī)劃向上申報項目，強化源頭管控，減少“硬統(tǒng)籌”帶來的不利影響。

東新鄉(xiāng)七寨村萬畝油茶基地是依托山場資源規(guī)劃建設(shè)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，通過村企共建方式，統(tǒng)籌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、財政扶貧、土地整理和農(nóng)村公路等項目資金3250萬元，帶動社會投資2800多萬元，建成高標(biāo)準(zhǔn)油茶基地1.2萬畝，栽種油茶樹120余萬株。基地實行由公司提供油茶苗和技術(shù)服務(wù)，并統(tǒng)一回收油茶籽的產(chǎn)業(yè)帶動方式，已優(yōu)先安置200多名貧困人口就近就業(yè)，年人均增收2萬元左右。

重點項目主導(dǎo)統(tǒng)籌。按照“大類間統(tǒng)籌、大類內(nèi)打通使用”的辦法，積極探索源頭統(tǒng)籌、合并同類、小項目跟大項目等統(tǒng)籌新機制，對可以統(tǒng)籌整合的所有財政專項資金，進(jìn)行“打捆”使用，做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)。高店河流域治理及沿線新農(nóng)村建設(shè)項目，以保障性住房資金8000萬元和棚戶區(qū)改造資金4200萬元為主體，統(tǒng)籌財政扶貧、以工代賑、危房改造等資金6500萬元，拆遷還建建筑面積15萬㎡，建設(shè)還建房1200套。

獎補資金引領(lǐng)統(tǒng)籌。創(chuàng)新以獎代補的激勵機制，每年統(tǒng)籌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、土地整治、荒山造林、低產(chǎn)林改造等項目資金8000萬元以上，支持貧困村按照“組團建、企業(yè)包、縣整合、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織、村受益”的模式，每個村建設(shè)以青油茶為主的村集體經(jīng)濟基地200畝以上，村集體經(jīng)濟收入達(dá)到5萬元以上，實現(xiàn)了增強村級集體經(jīng)濟“造血”功能和改善生態(tài)環(huán)境的雙贏。目前，全縣發(fā)展村集體經(jīng)濟基地3.8萬畝，帶動貧困人口就業(yè)2411名，貧困戶土地流轉(zhuǎn)收益340萬元。

民生投入重點統(tǒng)籌。推動統(tǒng)籌資金重點向精準(zhǔn)識別貧困戶傾斜，不斷增加教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域的“兜底”投入。截至目前，教育扶貧方面，已統(tǒng)籌貧困生補助金、“雨露計劃”等專項資金1482萬元，資助各學(xué)段貧困生6400名，資助標(biāo)準(zhǔn)高于省定標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療保障方面，統(tǒng)籌財政資金設(shè)立3000萬元的特困人口醫(yī)療保障基金，實行“六線合一”（新農(nóng)合、大病保險、大病補充保險、大病救助、意外傷害保險、醫(yī)療保障基金）推進(jìn)醫(yī)療扶貧，目前已落實精準(zhǔn)扶貧“醫(yī)療保起來”政策資金5789萬元。生活保障方面，已對19281人落實“生活保起來”政策資金4025萬元。易地搬遷扶貧方面，按照人均住房建設(shè)面積不超過25㎡的標(biāo)準(zhǔn)，已完成2078戶7150人的搬遷任務(wù)。

變“單一模式”為“多元投入”

要破解資金瓶頸制約，必須充分考慮財政投入與社會投入、短期投入與長遠(yuǎn)投入、點與面的關(guān)系，不僅要統(tǒng)籌使用財政資金，更要著力增強統(tǒng)籌資金的倍增效應(yīng)和蝶變效應(yīng)，形成“1+1﹥2”的效果。

項目資金“整”出來。立足縣情實際，大悟念“山字經(jīng)”，打“特色牌”，通過統(tǒng)籌資金，扶持青油茶、板栗、花生、藥材等特色農(nóng)業(yè)板塊基地建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)展壯大，打造特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)園。目前，該園區(qū)已建成核心區(qū)面積3000畝，引進(jìn)紅翼農(nóng)林、悟道茶等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)9家。

社會資本“引”進(jìn)來。充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌推動作用和財政政策的導(dǎo)向作用，積極引導(dǎo)和鼓勵民間資本參與統(tǒng)籌資金的項目建設(shè)，建立多層次、多渠道的統(tǒng)籌資金機制。著力實施“綠滿大悟”及水土保持統(tǒng)籌項目，通過政府投資帶動，共吸引10余家涉林企業(yè)和50多個造林大戶，投入資金4000多萬元，參與林特基地開發(fā)，形成了“政府扶持大戶，大戶帶動貧困戶”的精準(zhǔn)扶貧模式。

2016年，大悟統(tǒng)籌農(nóng)村公路、土地整理等項目資金1860萬元，以旅游扶貧的形式支持城關(guān)鎮(zhèn)中心村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，項目實施后成功引進(jìn)武漢方源公司，統(tǒng)籌資金與社會資金的放大比例達(dá)1：3.3。項目采取“公司聯(lián)村帶戶參股扶貧”模式，統(tǒng)籌資金和村級集體山場、林地、水面等資源將折資入股并參與分紅，同時公司還就近招聘務(wù)工人員200多人，中心村的旅游扶貧項目將有力推動農(nóng)民變農(nóng)工、村民變股民、農(nóng)村變景區(qū)。

金融資本“撬”起來。統(tǒng)籌資金7000萬元，設(shè)立風(fēng)險補償金，通過政銀企合作模式，創(chuàng)新推出“悟農(nóng)貸”等信貸產(chǎn)品，按1：10的比例放大貸款規(guī)模，幫助鑫磊農(nóng)林、古耕農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)破解融資難題。在龍頭企業(yè)的輻射帶動下，貧困戶通過出售農(nóng)產(chǎn)品、提供勞務(wù)等方式，年人均增收2200元以上。

創(chuàng)新扶貧小額信貸模式，統(tǒng)籌資金2000萬元，用于扶貧小額信貸風(fēng)險補償，縣政府與合作銀行按6.5：3.5的比例分擔(dān)風(fēng)險，有力破解了中小企業(yè)融資瓶頸，同時鼓勵中小企業(yè)吸納貧困戶就業(yè)和幫扶貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；統(tǒng)籌資金500萬元，對合規(guī)的扶貧小額貸款給予全額貼息，實現(xiàn)“10萬元以內(nèi)、三年期限以下、無擔(dān)保、免抵押、全貼息”信用貸款全覆蓋。

通過一系列的探索和實踐，大悟縣將分散在各個渠道的資金用“活”了，資金有效調(diào)配，精準(zhǔn)滴灌，讓每一分錢都發(fā)揮出最大的扶貧價值，也為其他地區(qū)探索出了一條可供借鑒的統(tǒng)籌使用涉農(nóng)財政資金之路。