楊德興+王瑤

摘要：總結了我國宅基地使用權制度的特點，分析了宅基地流轉過程中出現(xiàn)的問題及造成這些問題的成因，歸納了全國各地完善宅基地使用權制度的主要舉措，以完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權三權分置為契機，提出完善蘇州宅基地使用權制度的路徑選擇及具體舉措。

關鍵詞：蘇州；新型城鎮(zhèn)化；宅基地使用權；路徑

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.12.056

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民關心的最大問題依然是其賴以生存的土地問題。隨著宅基地經(jīng)濟價值日漸凸顯，宅基地糾紛逐次顯現(xiàn)，已成為農(nóng)村社會焦點和秩序穩(wěn)定的首要問題。

1我國宅基地使用權制度的特點

宅基地使用權是農(nóng)村本村村民依法享有的對宅基地及其上房屋享有占有、使用和收益的權利。我國農(nóng)村宅基地使用權制度呈現(xiàn)出如下特點：

第一，作為一種項特殊的用益物權，宅基地使用權是由本村村民無償取得，因此，具有一定的身份性和福利保障性。第二，從所有權及使用權的主體看，我國宅基地所有權和使用權分屬于不同的主體，前者歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，后者及其上房屋的所有權歸屬農(nóng)民。第三，從宅基地使用權的用途看，僅限于村民個人建造住宅用以居住，而不能用于其他用途。第四，從數(shù)量來看，農(nóng)村村民1戶只能擁有1處宅基地，且對宅基地的面積也從法律上予以限定。

2農(nóng)村宅基地制度存在的突出問題及成因

我國農(nóng)村宅基地法律制度仍存在一些突出問題：一是規(guī)則散亂。有關農(nóng)村宅基地的規(guī)定，散見于不同位階的法律規(guī)范之中，系統(tǒng)性不夠，可操作性不強。二是農(nóng)村宅基地流轉機制尚未建立。關于農(nóng)村宅基地的轉讓、出租、繼承、贈予，正面規(guī)制不足，被動認可有余；農(nóng)村宅基地的退還與收回，規(guī)定不夠清晰和系統(tǒng)。三是宅基地使用權隱性流轉和交易大量存在。特別是在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，普遍存在農(nóng)民出租住房而缺乏監(jiān)管的情況。四是宅基地浪費問題依然嚴重，有些農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象。宅基地超建、空置、使用權權能單一等突出問題隔離了農(nóng)村宅基地使用權流轉的市場。

多重因素導致了上述問題的產(chǎn)生：第一，根本原因在于我國快速推進的城市化進程。城市化過程使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移，帶動了城市郊區(qū)農(nóng)村居民用房大幅度升值，催生了城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的宅基地地下交易以及小產(chǎn)權房等問題。第二，農(nóng)村風俗習慣、財產(chǎn)繼承等因素的綜合作用。按照農(nóng)村習俗，祖輩遺留下的宅基地一般被農(nóng)民視為祖產(chǎn)。按照我國繼承法的規(guī)定，村民的宅基地連同房屋在他們去世后可以由其繼承人一并繼承，村集體出于對鄉(xiāng)俗習慣的考慮往往也不會收回宅基地。第三，宅基地使用權退出機制亟待完善。由于房屋和宅基地的不可分割性，農(nóng)村房屋流轉的主體被嚴格限制，本村以外村民無資格購買，致使農(nóng)村房屋交易幾乎不可能，造成了宅基地的土地浪費。

一些學者認為，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的房屋，這種做法從法理上看，既不具有合理性，也不具有正當性。因此，探索農(nóng)村宅基地使用權有限流轉是當今一個社會熱點。

3各地創(chuàng)新宅基地使用權制度的主要舉措

當前，完善農(nóng)村宅基地使用權制度的價值突出體現(xiàn)在以下三個方面：一是為了解決“村莊空心化”導致的耕地保護困難及宅基地閑置浪費現(xiàn)象。二是為了解決農(nóng)村宅基地用益權內容不夠豐富這一突出問題，農(nóng)民理應可以通過流轉等方式使自己的宅基地及房產(chǎn)保值增值，以此來增加收入，但農(nóng)民致富的目的按照當前的現(xiàn)狀看并未真正實現(xiàn)。三是為了解決極少數(shù)村民無宅基地、無房問題，實現(xiàn)住有所居。各地結合本地實踐，對宅基地使用權進行了有益探索，形成了一批可圈可點的模式。

一是以天津為代表的農(nóng)民用其宅基地依置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅并遷入小城鎮(zhèn)居住的宅基地換房模式。二是以重慶為代表的通過宅基地置換建設用地指標的地票交易模式，從而在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間搭建了土地供需平臺。三是以浙江省嘉興市為代表的兩分兩換模式：就是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權來換股、換租、換保障、以宅基地使用權換錢、換房、換地方。四是以成都為代表的農(nóng)民變市民、以土地保障轉換為社會保障的模式。五是以蘇州為代表的“三置換、三集中”模式。蘇州處在經(jīng)濟非常發(fā)達的蘇南地區(qū)，新型城鎮(zhèn)化進程加快推進。蘇州人多地少，已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，為解決這一難題，蘇州提出了新的土地利用模式：農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權換取城鎮(zhèn)社會保障，以農(nóng)村的宅基地和住房換取城鎮(zhèn)的住房。六是有些地方開始嘗試土地信托制度。以“受人之托，代人理財”為主要特色的土地信托制度是土地流轉過程中的又一項體制機制創(chuàng)新，有的地區(qū)充分借鑒美國、日本、英國等發(fā)達國家的有效做法，結合本地區(qū)的實際，進行了有益探索，也取得了一些可資借鑒的成功經(jīng)驗。

4完善蘇州宅基地使用權制度的步驟和具體措施

蘇州實施的“三置換、三集中”模式，一方面實現(xiàn)了農(nóng)民向市民的蛻變，節(jié)約了大量土地等寶貴資源，城鄉(xiāng)一體化進程始終走在全省乃至全國前列。但另一方面，隨著宅基地使用權確權政策的持續(xù)供給，宅基地制度在實踐中也遇到種種問題：農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地使用權確權主體模糊、確權難度大、宅基地流轉政策改革不到位等，亟待解決。2016年10月，黨和政府出臺的“三權分置”意見明確指出：農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提，基礎是農(nóng)戶享有土地承包權，關鍵是賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權。2017年中央一號文件進一步明確：統(tǒng)籌協(xié)調推進宅基地制度改革試點，充分保障農(nóng)民的宅基地用益物權，加大盤活農(nóng)村存量建設用地力度。國家出臺的這兩個文件為建立完善宅基地使用權提供新的契機。逐步放開宅基地流轉限制，必須堅持以下幾個原則：

一是平等自愿原則。宅基地使用權本質上是一種私權。在私權領域，平等自愿是一項普遍適用的基本原則，民商事主體之間一律平等，享有同等的權利。農(nóng)民對其宅基地及房產(chǎn)享有占有、使用、收益及處分的權利，應尊重農(nóng)民民商事法律關系的主體地位，宅基地流轉的選擇權也理應交給農(nóng)民。

二是維護生態(tài)文明的原則。任何發(fā)展都不能以損害生態(tài)文明為代價。特別是國家規(guī)劃確定的基本糧田，不論它處于何種區(qū)域、能夠帶來多大的收益，所有權人都不得改變該土地的用途，以切實維護糧食安全。

三是循序漸進原則。宅基地使用權制度的完善是一項系統(tǒng)性工程，涉及多方利益主體。目前，宅基地還是一種福利，宅基地使用權流轉完全市場化尚需時日。因此要循序漸進，分階段逐步放開宅基地流轉限制，具體可以分兩步走：

第一步是將農(nóng)村宅基地使用權流轉從本村擴大到更大的區(qū)域。以推進農(nóng)村大社區(qū)戰(zhàn)略為抓手，將宅基地使用權從村集體逐步擴大到農(nóng)村片區(qū)、幾個村、一個鄉(xiāng)、一個縣，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地節(jié)約利用。

第二步是在取得成功經(jīng)驗的基礎上，允許城鎮(zhèn)居民個人作為農(nóng)村宅基地流轉的主體。圍繞集體財產(chǎn)收益分配權的內容、實現(xiàn)、救濟、轉讓，制定規(guī)則，切實保障農(nóng)民的集體財產(chǎn)收益分配權。為此，可以采取以下具體措施。

4.1全面加快農(nóng)村宅基地確權登記頒證進程

首先要著力解決“一戶多宅”、“戶宅不均”和“面積不等”影響確權進度的農(nóng)村老大難問題，這也是實現(xiàn)社會公平正義的內在要求。其次要確認權利主體，明確權利歸屬，穩(wěn)定土地承包關系，縱深推進宅基地確權登記頒證。最后是突出股田經(jīng)營、農(nóng)田委托經(jīng)營、家庭農(nóng)場經(jīng)營三種經(jīng)營，確保農(nóng)民各項土地權益。

4.2宅基地使用權流轉制度的改革立足于城市常住打工人群

根據(jù)最新統(tǒng)計顯示，蘇州1375萬的常住人口中有50.3%都是外來人口。因此，宅基地使用權流轉制度的改革立要充分考慮這些外來人口，特別是常住打工人群。探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式有效利用閑置宅基地及房屋，一方面可以增加收入、致富農(nóng)民，另一方面可以實現(xiàn)城市常住打工人群“居者有其屋”的愿望。同時要，加強農(nóng)村社區(qū)服務，促進常住打工人群通過融入社區(qū)而融入城市社會，針對其在就業(yè)、就醫(yī)、孩子就學、住房和心理需求等方面的困難，提供幫助，逐步培養(yǎng)外來人口對生活社區(qū)的認同感，歸屬感。

4.3探索建立進城農(nóng)民宅基地使用權的回購、置換及退出等機制

探索進城落戶農(nóng)民各項土地權益的自愿有償退出機制，用市場化機制實現(xiàn)好農(nóng)民的各項財產(chǎn)權利。積極引導農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作和托管等形式流轉土地承包經(jīng)營權。支持利用民宅、存量房產(chǎn)發(fā)展民宿，鼓勵經(jīng)營主體利用廢棄土地或者荒地來發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游項目，積極探索鄉(xiāng)村旅游土地信托制度。

參考文獻

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