孫鑠

摘 要：政府預(yù)算公開(kāi)是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，對(duì)于建設(shè)法治政府、保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)有重要意義。近年來(lái)，我國(guó)的地方政府預(yù)算公開(kāi)有了突破性進(jìn)展，但同時(shí)也有諸多問(wèn)題亟待解決。通過(guò)對(duì)華東某市部門(mén)預(yù)算的分析，得出當(dāng)前地方政府預(yù)算公開(kāi)仍存在內(nèi)容不細(xì)致、編制審議過(guò)程不透明、公開(kāi)渠道有限、缺乏公眾參與等問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；預(yù)算公開(kāi)；改革；創(chuàng)新；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）16-0068-02

一、政府預(yù)算公開(kāi)理論分析

所謂預(yù)算公開(kāi)，現(xiàn)階段在中國(guó)指的是相關(guān)部門(mén)向社會(huì)公布全口徑預(yù)算下的四張表，即一般公共預(yù)算收支表、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支表、政府性基金收支表、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支表以及“三公”經(jīng)費(fèi)支出表。政府預(yù)算公開(kāi)反映的是建設(shè)高效、法治的服務(wù)型政府的要求。只有政府預(yù)算公開(kāi)透明，政府收支的績(jī)效、質(zhì)量才能廣為人知，“壓迫”有關(guān)部門(mén)提升資金使用的效能。同時(shí)，預(yù)算公開(kāi)保證了公權(quán)力只能在群眾監(jiān)督下依法行使、合理運(yùn)用，有利于提升立法機(jī)構(gòu)的工作效能，加強(qiáng)議會(huì)、公民對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)政府治理方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

新中國(guó)成立后，我國(guó)財(cái)政預(yù)算經(jīng)歷了由“國(guó)家機(jī)密、不向社會(huì)公開(kāi)”到“部分預(yù)算向人大公開(kāi)”再到“預(yù)算向全社會(huì)公開(kāi)”的三個(gè)歷程。隨著2015年1月1日《新預(yù)算法》正式實(shí)施，政府預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)間、法律責(zé)任等都有了詳細(xì)的規(guī)定，政府預(yù)算公開(kāi)真正實(shí)現(xiàn)了“有法可依”。但當(dāng)下地方政府層面預(yù)算公開(kāi)的執(zhí)行程度和質(zhì)量依然是亟待探討的課題。因此，本文通過(guò)選取華東某地級(jí)市（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“該市”），分析當(dāng)前該市在政府預(yù)算公開(kāi)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并探討改進(jìn)方案。

二、政府預(yù)算公開(kāi)存在的問(wèn)題分析

的確，如今政府預(yù)算信息的公開(kāi)程度已經(jīng)顯著提升，但不同社會(huì)主體所得到的信息，在總量和質(zhì)量上卻大相徑庭。具體而言，存在的問(wèn)題包括：

1.公開(kāi)內(nèi)容不細(xì)，部分項(xiàng)目仍不透明。如市直機(jī)關(guān)的“三公”經(jīng)費(fèi)，雖然公開(kāi)了總數(shù)和三個(gè)大類(lèi)的支出，但每大類(lèi)下具體項(xiàng)目的支出卻未列明。此外，一般公共支出下的“其他支出”項(xiàng)也存在改進(jìn)的空間。正如中山大學(xué)教授蔡立輝所言，“其他支出”名目下獎(jiǎng)金補(bǔ)助、吃喝招待等超標(biāo)費(fèi)用都可羅列其中，自然讓地方政府“愛(ài)不釋手”。

2.預(yù)算編制、審議的過(guò)程缺乏透明度?，F(xiàn)階段該市的預(yù)算公開(kāi)主要仍集中在預(yù)算案層面，對(duì)于政府預(yù)算編制、審議的過(guò)程則缺乏有效公開(kāi)。長(zhǎng)此以往，不僅不能廣集民智，提升預(yù)算編制的質(zhì)量，更不利于預(yù)算編制工作的事前監(jiān)督，長(zhǎng)此以往將會(huì)扼殺公民參與政府預(yù)算公開(kāi)工作的積極性。

3.民眾的關(guān)注度和參與度依舊不足。雖然許多人關(guān)注過(guò)政府預(yù)算公開(kāi)信息，但親自參與預(yù)算的編制、審議和監(jiān)督工作的民眾則少之又少。預(yù)算信息的公開(kāi)只是手段，其根本目的是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前該市僅部分做到了公民知情權(quán)的保障，而在此之上的參與、監(jiān)督權(quán)依然長(zhǎng)期缺位，需要不斷完善。

4.民眾的表達(dá)權(quán)力長(zhǎng)期受限。一方面，由于缺少意見(jiàn)上達(dá)的通道，民眾不知如何反映，向誰(shuí)反映；另一方面，歸因于群眾“公民意識(shí)”和納稅人委托代理意識(shí)的不足。這必將導(dǎo)致群眾監(jiān)督工作的不到位，使得政府預(yù)算公開(kāi)流于形式，也制約了政府進(jìn)一步改善工作的動(dòng)力。

5.政府自身的宣傳工作不到位。之所以如此，一方面固然歸因于新媒體和傳統(tǒng)紙媒的影響力，另一方面，也與政府宣傳的不到位有關(guān)。雖然政府官網(wǎng)公開(kāi)的預(yù)算內(nèi)容多而全，但形式枯燥抽象，客觀上加劇了民眾對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)的不了解，使得政府對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)的努力事倍功半。

三、推進(jìn)地方政府預(yù)算公開(kāi)的建議

針對(duì)以上所述問(wèn)題，結(jié)合地方具體情況，可從以下幾個(gè)方面深入推進(jìn)地方政府的政府預(yù)算公開(kāi)工作：

1.公開(kāi)內(nèi)容精細(xì)化，公開(kāi)程度透明化。此舉體現(xiàn)在“三公”經(jīng)費(fèi)和“其他支出”的細(xì)化上。現(xiàn)階段該市僅僅公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算的數(shù)量和大類(lèi)，接下來(lái)應(yīng)推進(jìn)地方人大立法，明確規(guī)定三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)的程度。只有把政府預(yù)算公開(kāi)具體到每一項(xiàng)，才能管住濫用財(cái)政資金的行為，減少腐敗的發(fā)生。此外，預(yù)算支出表中的“其他支出”也應(yīng)更加具體透明。立法機(jī)關(guān)應(yīng)明確“其他支出”的內(nèi)容，使其不能成為裝下各種違規(guī)、超支項(xiàng)目的籃子。

2.深化預(yù)算管理全環(huán)節(jié)的公開(kāi)。預(yù)算全環(huán)節(jié)的公開(kāi)，即從預(yù)算編制開(kāi)始到審議批準(zhǔn)、執(zhí)行乃至預(yù)算調(diào)整到?jīng)Q算的整個(gè)過(guò)程向全社會(huì)公開(kāi)。受制于當(dāng)前實(shí)際情況，可以首先推動(dòng)編制、審議過(guò)程的公開(kāi)。具體而言，地方人大應(yīng)制定相關(guān)規(guī)章，完善預(yù)算編制、審議過(guò)程公開(kāi)的制度建設(shè)。同時(shí)應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力，提升預(yù)算草案在群眾中的影響，從而方便政府匯總建議。此外，專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)業(yè)人士，也應(yīng)當(dāng)被遴選參加預(yù)算的編制、審議工作。

3.創(chuàng)新預(yù)算信息宣傳途徑，實(shí)現(xiàn)信息通俗化。進(jìn)一步深化政府預(yù)算公開(kāi)，還應(yīng)該在原有基礎(chǔ)上創(chuàng)新公開(kāi)渠道和宣傳方式?？蓪⒕W(wǎng)上平臺(tái)和傳統(tǒng)方式結(jié)合，如利用報(bào)紙、電視新聞、編制小冊(cè)子放置在車(chē)站、行政服務(wù)大廳等公共場(chǎng)所供民眾取閱。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)公開(kāi)信息的通俗化。例如美國(guó)政府為民眾編寫(xiě)題為《預(yù)算公民指南》的讀本，通過(guò)清晰、直觀的圖表和文字，對(duì)公民進(jìn)行有關(guān)財(cái)政、預(yù)算信息的教育和傳播。地方政府推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作，可以借鑒此舉，保障全體公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.創(chuàng)新預(yù)算公開(kāi)方式，爭(zhēng)取公開(kāi)按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的預(yù)算信息?，F(xiàn)階段，地方政府的預(yù)算公開(kāi)基本仍依據(jù)功能分類(lèi)，即使公布到“項(xiàng)”一級(jí)，公眾依然難以明確資金的具體去向。因此，今后除了公開(kāi)按照功能分類(lèi)的預(yù)算信息，還可以公開(kāi)按照經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的預(yù)算信息，方便民眾了解。例如將支出分為人員經(jīng)費(fèi)、工資福利、會(huì)議經(jīng)費(fèi)等，從而更直觀地讓公眾知曉資金用于何處，從而行使監(jiān)督權(quán)。

5.創(chuàng)新預(yù)算公開(kāi)公民參與，培育公眾主人翁意識(shí)。當(dāng)前情況下，保證每個(gè)公民都直接參與預(yù)算的監(jiān)督審查是不現(xiàn)實(shí)的，但保障公民基本的表達(dá)權(quán)則是完全可行的。譬如，在地方門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的顯要位置發(fā)布信息并開(kāi)設(shè)留言板，制作電視專(zhuān)題節(jié)目，收集民眾、學(xué)者的意見(jiàn)；公開(kāi)部門(mén)熱線電話，營(yíng)造良好的意見(jiàn)傳達(dá)渠道。此外，政府部門(mén)可以嘗試在中小學(xué)課程安排中相關(guān)課程，宣傳簡(jiǎn)單的政府預(yù)算知識(shí)，讓全社會(huì)關(guān)注預(yù)算、參與預(yù)算成為風(fēng)氣，形成激勵(lì)政府進(jìn)一步完善政府預(yù)算公開(kāi)的外部動(dòng)力。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]