李雯

〔摘要〕 易地扶貧搬遷是一種兼有消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境和促進社會和諧多重效益的自愿性移民扶貧方式，是山莊窩鋪貧困人口脫貧的首選之舉。目前，山西省的易地扶貧搬遷還面臨許多困境，如搬遷人口的確定與搬遷人員的意愿不相一致、 搬遷房建設標準及補助標準偏低、資源共享不足等。因此，應加強領導，強化政策支持，為易地扶貧搬遷提供組織保障；精心組織，科學合理地引導群眾實施易地扶貧搬遷；科學配置公共資源，推進搬遷后的貧困人員持續(xù)健康發(fā)展；加強監(jiān)督管理，健全組織機構，合理進行村鎮(zhèn)撤并及宅基地復墾利用，進一步提高易地扶貧搬遷工作效率。

〔關鍵詞〕 山西；易地扶貧搬遷；山莊窩鋪；貧困人口；小康社會

〔中圖分類號〕F124.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2017）04-0050-04

“十三五”是脫貧攻堅、全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝時期，為確保所有貧困人口如期擺脫貧困，黨中央、國務院決定對生活在“一方水土養(yǎng)不好一方人”地方的貧困人口實施新一輪易地扶貧搬遷工程，這也成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵之役。山西作為脫貧任務較重的省份，目前面臨著更為艱巨的易地扶貧搬遷重任。為此，山西省委、省政府按照中央的決策部署，及時制定了《關于大力推進易地扶貧搬遷工程的指導意見》（以下簡稱《意見》）和《山西省“十三五”時期易地扶貧搬遷實施方案》（以下簡稱《方案》）?！兑庖姟访鞔_提出，“十三五”期間，全省11個市86個縣要完成45萬建檔立卡貧困人口、同步搬遷11萬農(nóng)戶人口的易地搬遷任務，到2020年，搬遷對象生產(chǎn)生活條件要得到明顯改善。結合山西省實際情況，近日筆者針對山西易地扶貧搬遷的部分鄉(xiāng)村進行了走訪調(diào)研，在總結分析試點工作經(jīng)驗與問題的基礎上，對當前困擾山西易地扶貧搬遷工作的一些問題進行了深入思考，并提出了有針對性和操作性的對策建議，以為推動山西及全國同類地區(qū)早日脫貧致富、步入全面小康社會提供有價值的咨詢參考。

一、易地扶貧搬遷是山莊窩鋪貧困人口脫貧的首選之舉

山西省屬于我國內(nèi)陸省份，也是著名的革命老區(qū)，貧困面廣、貧困人口多，脫貧攻堅任務十分艱巨。國家統(tǒng)計局山西調(diào)查總隊抽樣調(diào)查資料顯示，2015年全省農(nóng)村居民人均可支配收入為9 454元。全省現(xiàn)有革命老區(qū)縣109個，貧困縣58個，其中國家扶貧開發(fā)重點縣36個（包括呂梁山和燕山—太行山兩大連片特困地區(qū)扶貧攻堅縣21個）、省定貧困縣22個。這58個貧困縣全部屬于革命老區(qū)縣，集中分布在西部呂梁山黃土殘垣溝壑區(qū)、東部太行山干石山區(qū)和北部高寒冷涼區(qū)三大區(qū)域。2015年，36個國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村居民人均可支配收入6 078元，其中呂梁山集中連片特困地區(qū)的大寧縣、永和縣、石樓縣農(nóng)村居民人均可支配收入不足3 000元。截至2015年年底，全省有貧困村7 993個，占行政村總數(shù)的28.3%，農(nóng)村貧困人口為232萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的9.6%?？傮w來看，山西貧困地區(qū)貧困面積大，貧困程度深，生態(tài)環(huán)境脆弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，公共服務缺乏，如果通過就地資金投入方式解決其貧困問題成本太高， 探尋一條使群眾脫貧致富的有效路徑是當務之急、關鍵所在。筆者認為，因地制宜，搞好易地扶貧搬遷工程，是目前山西實現(xiàn)脫貧致富的重中之重。

據(jù)全省2014-2020年易地扶貧搬遷規(guī)劃統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，易地扶貧搬遷對象主要是居住在呂梁山黃土殘垣溝壑區(qū)、太行山干石山區(qū)、晉北高寒冷涼區(qū)、限制或禁止開發(fā)區(qū)、煤炭等礦產(chǎn)開采沉陷區(qū)、地質(zhì)災害威脅區(qū)等區(qū)域的建檔立卡貧困人口。易地扶貧搬遷對象大多居住在邊遠深山不具備人類生存發(fā)展基本條件的山莊窩鋪，村莊環(huán)境極為惡劣，普遍存在“四多七難”，即文盲多、光棍多、癡呆多、窮人多、地塊零碎耕種難、人畜吃水難、交通道路難、通電難、入學難、就醫(yī)難、娶媳婦難。在這些常規(guī)扶貧手段無法起到有效作用的地區(qū)，農(nóng)民要想脫貧致富，易地扶貧搬遷是最有效的出路，通過移民，山莊窩鋪的村民才有可能消除貧困，走上富裕之路。

易地扶貧搬遷是有效解決山莊窩鋪教育落后局面的根本舉措。由于山莊窩鋪人口較少，條件惡劣，很難招聘到素質(zhì)較高的老師，而且學校大多數(shù)都是復式小學，教育質(zhì)量很難保證。再加上最近幾年整合教育資源，很多山莊窩鋪的學校都撤銷了。為了小孩上學，家里最少需要一個勞動力長期陪讀，這使得本就貧困的家庭更是雪上加霜。扶貧移民不論是小村并大村還是建新村，每個移民落腳的地方都保證有設施相當齊全完備的小學，這樣，在保證小孩接受較高水平教育的同時，也釋放出更多的農(nóng)村勞動力。

易地扶貧搬遷是改善貧困地區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療狀況的根本舉措。山莊窩鋪由于交通不便、人口稀少，缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象很普遍，疾病致貧，是發(fā)生貧困的一個重要原因，即使是普通的疾病也會使得一個家庭很快陷入貧困。通過移民，絕大多數(shù)移民新村的規(guī)模都比較大，相應的配套設施比較齊全，農(nóng)村醫(yī)護人員的專業(yè)化水平相對較高，再加上新村交通便利，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城就醫(yī)不論是時間成本還是貨幣成本都大大降低了，所以，移民搬遷能夠有效遏制因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。

二、山西易地扶貧搬遷面臨的現(xiàn)實困境

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的戰(zhàn)略舉措，是農(nóng)村綜合改革協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略平臺。易地扶貧搬遷作為一項復雜的社會系統(tǒng)工程，目前還面臨著許多現(xiàn)實困境，不同程度地制約著脫貧攻堅的進程，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）搬遷人口的確定與搬遷人員的意愿不相一致

易地扶貧搬遷與以往最大的不同是精準扶貧、精準搬遷，要堅決防止和克服 “移富不移窮”現(xiàn)象。由于我省各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，居住習慣也不相同，移民新居的建設標準肯定也會有所不同。但有一點是不因地域而改變的，那就是易地扶貧搬遷的對象是生產(chǎn)生活條件惡劣的貧困山村。通過實地調(diào)研來看，一些移民新居動輒十萬、十幾萬元的造價實在不是貧困山區(qū)群眾所能負擔的。還有，在易地搬遷過程中，各級政府要求盡量堅持整體整村搬遷，但從實際情況來看，一些地區(qū)存在的一個共性問題，就是搬出來的村雖然都屬于貧困村，但大多數(shù)是貧困村中的相對富裕村，村級組織能力強，有搬遷的積極性，而那些特別貧困的山區(qū)村莊并沒有移出來；搬出來的農(nóng)戶雖然都來自貧困村，但大多數(shù)是貧困村中的較富裕戶，收入相對較高，有一定的經(jīng)濟能力，而那些真正的特困戶并沒有搬出來，也享受不到政府的補助。搬遷人口的確定和搬遷人員的意愿不相符合，一定程度上制約著易地扶貧搬遷的整體規(guī)劃和進程。

（二）建設標準及補助與搬遷人員的實際需求存在偏差

自1996年我省開始實施移民扶貧以來，政府一再提高移民建房補助標準，從最初1997年的每人1 000元增加到2011年的每人4 200元，基礎設施建設補助也從1998年每人500元增加到2011年每人800元。但從各地調(diào)研情況來看，現(xiàn)在要建一幢普通標準的移民房，最少需要3萬元～5萬元，而4口之家只能得到大約2萬元的建房補助，再加上近些年建房材料上漲等因素，建房成本不斷增加，使得搬遷群眾自籌比例較高，負擔加重，想搬也搬不起。“十三五”時期，國家進一步加大投入力度，改變投資結構，人均補助超過5萬元，從根本上解決了搬遷投入問題。但是，從貧困村的具體實際來看，還有部分特困群體存在自籌不足問題，導致一些地方無法整體搬遷，一些建成項目入住率較低。2016年實施搬遷的一般都是經(jīng)濟條件相對較好、村級組織有積極性的貧困村，隨著易地扶貧搬遷工作的進一步推進，搬遷難度將逐漸加大，特困群眾自籌不足問題還會進一步凸顯。

（三）資源共享不足影響搬遷人員的基本生活保障

易地扶貧搬遷是一個全社會各部門都應當重視、積極參與的事業(yè)。“十三五”期間，各個部門都有脫貧攻堅任務，如交通部門、水利部門、教育部門、醫(yī)療部門等，但由于各部門條塊分割嚴重，各部門考慮問題的出發(fā)點也不同，也都要對自己所管扶貧資金的使用負責，部門利益有時候和易地扶貧搬遷總體利益是存在一定矛盾的，而相關扶貧部門沒有能力對這些資金進行整合，各類扶貧資金的整合只能通過縣級政府來統(tǒng)籌進行。在實際操作中，一些地區(qū)的整合只是一個較低層次的整合，即“預算不變、渠道不亂、用途不改、各負其責、各記其功”。這樣的整合只是資金的投資方向得到了統(tǒng)一規(guī)劃，但資金的利用效率還不高。如移民新村需要建設的地方很多，各部門下?lián)艿馁Y金有多有少，如果“用途不改”，肯定存在有的項目資金不足，有的項目資金存在富余這種狀況，而“渠道不亂”這一原則使得資金的綜合分配并不現(xiàn)實，資金的缺口只能從建房的配套基礎設施資金里出，或者由搬遷戶出資來補足。還有，近幾年來，在我省實施的移民項目分別有易地扶貧搬遷、庫區(qū)移民、地質(zhì)災害移民和生態(tài)移民，由于國家資金管理渠道不同，我省也分別由各相關部門實施，管理方式和補助標準也各不相同，資源不能得到共享，難免影響易地扶貧搬遷項目的順利實施。

（四）搬遷后相關政策的跟進與移民的后續(xù)發(fā)展不相匹配

易地扶貧搬遷的根本要求是搬出來要能穩(wěn)得住。從各地調(diào)研情況來看，一些地區(qū)易地搬遷規(guī)劃對移民安置點的位置選擇比較重視，大都選擇在地勢平坦、交通沿線、基礎設施比較完善的中心鎮(zhèn)或中心村，這符合未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。但規(guī)劃對移民戶的后續(xù)發(fā)展重視不夠，對于移民安置地區(qū)缺乏經(jīng)濟發(fā)展的評估資料，尤其沒注意與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。對一部分移民來說，農(nóng)業(yè)依然是他們維持家庭生計的主要產(chǎn)業(yè)，耕地是他們最重要的生產(chǎn)資料。但由于一些地區(qū)移民規(guī)劃沒有考慮這一問題，沒有具體考慮原村承包地和遷入地承包地的土地使用權流轉事宜，導致很多搬遷戶現(xiàn)在只能兩頭跑?，F(xiàn)在住在新村，是因為這邊有學校、衛(wèi)生所等必需的生活基礎設施，但是他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還主要集中在舊村，如果搬遷地點較遠的話，很容易出現(xiàn)搬遷群眾回遷現(xiàn)象。同時，一些地方只注重工程建設，而忽視對移民的后續(xù)服務及政策扶持。大規(guī)模易地搬遷后，有些地方移民新村基層組織建設滯后，社區(qū)管理薄弱，移民處于分散無序的生產(chǎn)生活狀態(tài)。由于相關職能部門協(xié)調(diào)配合不夠，部分遷出村搬遷后原建制村沒有撤銷，而移民新村的建制又沒有及時建立，導致有些移民村組織建設落后，嚴重影響了黨和政府在農(nóng)村工作的順利開展。

三、推動易地扶貧搬遷工作健康發(fā)展的對策建議

搬遷只是手段，脫貧才是目的。堅持搬遷和發(fā)展“兩手抓”是未來幾年易地扶貧搬遷要強調(diào)的重點方向?！斗桨浮窂娬{(diào)指出，堅持易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、舊村開發(fā)和村莊撤并、社會保障相結合，切實做到“挪窮窩”與“換窮業(yè)”并舉、安居與樂業(yè)并重、搬遷與脫貧同步；要按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實”的總體要求，各負其責、齊抓共管，著力破解貧困地區(qū)脫貧困境，確保搬遷群眾生活有改善，發(fā)展有前景。

（一）加強領導，強化政策支持，為易地扶貧搬遷提供組織保障

易地扶貧搬遷是中央確定的“五個一批”脫貧攻堅的重要內(nèi)容，是破解生存條件惡劣地區(qū)貧困人口生存與發(fā)展難題的重要舉措。將易地搬遷和貧困人口脫貧致富有效結合起來，既是實施易地扶貧搬遷工作的出發(fā)點，也是工作的落腳點。因此， 要結合本市、縣和移民的具體實際，創(chuàng)新性地探索符合本地實際的移民安置模式，依托地區(qū)資源優(yōu)勢，緊抓產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和旅游區(qū)、小城鎮(zhèn)、 當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的契機，因地制宜地創(chuàng)新安置模式，使移民搬遷與生產(chǎn)重建有效銜接、同步進行。

在推進易地扶貧搬遷過程中，政府相關部門要特別注重優(yōu)化安置點的選擇，為移民后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，因為它關系到搬遷移民的社會適應與融合、生產(chǎn)生活系統(tǒng)的重建與社會關系網(wǎng)絡、移民自身及其子孫后代的可持續(xù)發(fā)展等。對于安置點的選擇，除應考慮必需的生存生產(chǎn)資源和有限的環(huán)境容量外，更應該全方位綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等多種因素的相互作用 。要建立靈活高效的財政支持體系，注重發(fā)揮非政府組織的作用。要尊重移民意愿，維護移民權益。政府要制定完善的法律法規(guī)，特別注意要細化易地扶貧搬遷的條款，以保障和維護移民的補償權、知情權、發(fā)展權、參與權和申訴權，減輕易地重建生產(chǎn)生活系統(tǒng)的負擔。我們的最終目標不應局限于移民收入這一較低層面，而是要實現(xiàn)較高層面的移民可持續(xù)發(fā)展。

（二）精心組織，充分尊重群眾意愿，科學合理地引導群眾實施易地扶貧搬遷

要實現(xiàn)移民“搬得出”，是搬遷工作面臨的基礎性問題。易地扶貧搬遷要實現(xiàn)精準搬遷、有序搬遷，防止和減少出現(xiàn)類似“搬富不搬窮”等問題，使移民搬遷兼顧效率與公平。因此，建議相關部門要充分尊重群眾意愿，采取科學有效的方法，合理引導群眾進行移民搬遷。具體應從以下幾方面做起：一是要調(diào)查摸清基本情況，確保搬遷有序。要建立移民搬遷對象識別機構，提高調(diào)查摸底工作的科技含量，杜絕以往由村干部或包村干部上報移民搬遷對象的簡單做法，必須采取“逐村開會宣傳、戶戶見面登記”等方式，真正做到進村入戶、責任到人，全面掌握搬遷農(nóng)戶的意愿，區(qū)分類型、因地制宜、科學實施。二是要制定梯次安置計劃，突出階段性工作重點。堅持“突出重點、分類安置、分年輪候”的基本思路，結合各地工作實際、搬遷戶意愿，本著“自下而上”的原則辦法，按照搬遷戶申請、村民評議、鎮(zhèn)村初審、相關部門審定和縣區(qū)政府批準的程序，精準安排搬遷事項。三是要建立信息管理系統(tǒng)，強化過程監(jiān)管，規(guī)范化推進易地扶貧搬遷。筆者建議，應實行“一個安置社區(qū)、一個項目主體、一個項目法人”的管理模式。嚴格執(zhí)行易地扶貧搬遷面積要求，充分發(fā)揮統(tǒng)籌安排基礎設施和公用事業(yè)各項功能。要建立健全工程項目的驗收、結算、審計、監(jiān)督等有效的工作流程和工作制度，并妥善保存現(xiàn)有的檔案資料，不斷加強統(tǒng)一規(guī)劃的自建工程和分散安置住房工程的質(zhì)量監(jiān)管工作。建議在易地扶貧搬遷工作中堅持“先定人后建房、以人為本”的基本理念和思路，盡量減少移民搬遷房空置現(xiàn)象，應做到以戶定建、以戶定業(yè)、以戶定扶。

（三）科學配置公共資源，推進搬遷后的貧困人員持續(xù)健康發(fā)展

各地在制定規(guī)劃時，要由黨委、政府牽頭，按照產(chǎn)業(yè)先行的原則，積極配合搬遷部門按照“?；?、促脫貧、促發(fā)展”的要求，將產(chǎn)業(yè)扶持、基礎設施和公共服務配套與安置社區(qū)同步規(guī)劃、一體建設、整體推進。安置點布局要與新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村、現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)園區(qū)、精品旅游景區(qū)建設緊密結合。加大勞動密集型企業(yè)引入力度，為貧困搬遷戶提供安全住房，為發(fā)展產(chǎn)業(yè)留足空間，為就業(yè)提供充足崗位，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造基本條件。在制定規(guī)劃時，對分散安置的貧困戶既要考慮建房問題，也要同步考慮就業(yè)增收問題。要想辦法增強貧困人員在勞務輸出上的競爭力，增加勞務收入，必須對有勞動能力的搬遷戶逐戶摸查，逐個施策，分析培訓需求，開設有針對性的培訓課程。開展以農(nóng)民工進城就業(yè)為目標的職業(yè)技能培訓，支撐貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的種植養(yǎng)殖技術培訓以及為貧困地區(qū)新型社區(qū)生活配套服務的創(chuàng)業(yè)培訓。要充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)引導作用，組建省級易地扶貧搬遷投融資平臺，為搬遷貧困戶在公益性崗位就業(yè)創(chuàng)造條件和機會，力爭讓每個搬遷戶至少有一人穩(wěn)定就業(yè)，增加工資性收入。具體應做到：一是把文化素質(zhì)較高的搬遷人員優(yōu)先安排到基層的社會管理和公共服務崗位就業(yè)，二是把就業(yè)困難的人員安排到政府機關、企事業(yè)單位和社會團體的后勤保障及公共管理服務崗位就業(yè)，三是把不離開農(nóng)村的搬遷戶盡量安排在護林員崗位，四是針對搬遷貧困戶中未就業(yè)的大中專畢業(yè)生開發(fā)具有一定專業(yè)性、技術性的公益性崗位。

（四）加強監(jiān)督管理，健全組織機構，合理進行村鎮(zhèn)撤并及宅基地復墾利用

筆者建議，各地在實施易地扶貧搬遷后，要盡快建立健全組織管理機構，全面加強移民社區(qū)管理，且應與扶貧搬遷安置小區(qū)建設同步進行、有效銜接。政府的相關部門對入住率達到70%以上的移民安置小區(qū)，要根據(jù)村民委員會、社區(qū)機構設置規(guī)定和不同規(guī)模、不同地域移民及重點需要，設置相應的管理機構，配齊公共設施，配備管理人員，有的放矢地發(fā)揮其在疏導群眾情緒、滿足群眾需求等方面的積極干預作用。特別是在大規(guī)模易地搬遷后，要加強地方移民新村基層組織建設，強化社區(qū)管理，使相關職能部門協(xié)調(diào)配合，共同選出新村組織帶頭人，增強移民新村的自我發(fā)展能力、自我監(jiān)督能力，不斷推動黨和政府在農(nóng)村工作的順利開展。

各地通過易地扶貧搬遷、分散農(nóng)戶集中搬遷，不僅大量節(jié)約了社會發(fā)展和管理成本，還可以通過實施退耕還林、宅基地復墾還耕等工程，使原居住地土地資源得到綜合利用。應加快舊宅基地復墾工作，按照“一戶一宅、占新騰舊、以補定占”的原則，由政府與搬遷戶簽訂協(xié)議，明確舊宅基地退出時間，暫時難以騰退的，允許其在搬遷后3年內(nèi)退出，但原房屋受地質(zhì)、洪澇災害威脅和鑒定為D級危房的，必須建成一戶拆除一戶。結合實際，應出臺鼓勵群眾搬新拆舊的優(yōu)惠政策和具體補助標準，落實農(nóng)村居民進城落戶政策，采取財政獎補等方式，要把精準貫穿搬遷全過程，嚴控住房面積標準，人均不超過25平方米；嚴守搬遷不舉債底線，嚴格規(guī)范資金使用和項目管理，做好舊房拆除和宅基地復墾工作，使搬遷群眾在協(xié)議規(guī)定的時限內(nèi)全部遷出，切實加快舊宅基地騰退進度，不斷提高易地扶貧搬遷工作效率。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張佳林.基于產(chǎn)業(yè)支撐的易地扶貧搬遷項目實施研究——以茶陵縣浣溪鎮(zhèn)為例〔D〕.長沙：湖南工業(yè)大學，2016.

〔2〕吳 鍵.關于易地扶貧搬遷可持續(xù)性的幾點思考——以義龍試驗區(qū)易地扶貧搬遷為例〔J〕.當代經(jīng)濟，2017（10）：106-

107.

〔3〕王紅彥，高春雨，王道龍，等.易地扶貧移民搬遷的國際經(jīng)驗借鑒〔J〕.世界農(nóng)業(yè)，2014（8）：15-21.

責任編輯 雨 文