文/謝亞軒 周岳 編輯/張美思

積極財(cái)政給美國(guó)帶來(lái)了什么

文/謝亞軒 周岳 編輯/張美思

從美國(guó)的多項(xiàng)歷史數(shù)據(jù)看，積極的財(cái)政政策確實(shí)能夠有效帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)走出低谷，刺激經(jīng)濟(jì)維持一段時(shí)間的增長(zhǎng)；但受制于財(cái)政預(yù)算的壓力，財(cái)政政策發(fā)揮作用的空間存在一定的限制。

2016年特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，提出將推行包括減稅、加大基建投資、貿(mào)易保護(hù)等在內(nèi)的一系列財(cái)政刺激措施。2017年4月27日，特朗普政府發(fā)布了就任總統(tǒng)后首份稅改計(jì)劃的核心綱要，積極財(cái)政的預(yù)期逐漸升溫。那么，積極的財(cái)政政策對(duì)美國(guó)將會(huì)產(chǎn)生何種影響？或許我們可以從歷史中得到一定的啟示?？v觀美國(guó)的財(cái)政政策歷史，20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條是一個(gè)分水嶺。在此之前，美國(guó)奉行自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推崇亞當(dāng)?斯密的“廉價(jià)政府”理論，主張預(yù)算平衡；而在此之后，財(cái)政政策開(kāi)始逐漸成為美國(guó)政府重要的宏觀調(diào)控手段，在刺激經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)需求等方面發(fā)揮著重要作用（見(jiàn)圖1、圖2）。以下，筆者將對(duì)1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后美國(guó)政府采取的多次積極財(cái)政政策進(jìn)行回顧。

羅斯福新政——赤字財(cái)政（1933—1945年）

政策背景

1929年10月美國(guó)股市崩盤(pán)，直接導(dǎo)致了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)：國(guó)民生產(chǎn)總值大幅下滑，失業(yè)率飆升，經(jīng)濟(jì)全面蕭條。當(dāng)時(shí)的胡佛政府雖然救濟(jì)了大銀行、大公司和壟斷資本家，但堅(jiān)決反對(duì)聯(lián)邦政府救濟(jì)失業(yè)者，反對(duì)聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，采取了較為保守的財(cái)政政策。其結(jié)果是逐漸惡化了危機(jī)。

具體措施

一是大幅提高對(duì)高收入者的征稅。羅斯福上臺(tái)后，1935年“財(cái)產(chǎn)稅法”經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，規(guī)定對(duì)年收入達(dá)到一定水平以上的人征收附加稅，并對(duì)高收入群體提高稅率；同時(shí)，公司所得稅、聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)稅也都大幅提高。1936年，羅斯福又向國(guó)會(huì)提出，要對(duì)公司未分紅的利潤(rùn)等征稅，以年收入1萬(wàn)美元為起征點(diǎn)，征稅30%，超過(guò)1萬(wàn)美元的部分，稅率為42.5%。

二是在農(nóng)業(yè)、工業(yè)方面，通過(guò)了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，采取限制產(chǎn)品產(chǎn)量、提高產(chǎn)品價(jià)格的政策；通過(guò)了《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》，成立國(guó)家復(fù)興管理局，指導(dǎo)勞資雙方訂立本行業(yè)的“公平競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)”，由雇主、工人和消費(fèi)者共同監(jiān)督生產(chǎn)。

三是政府鼓勵(lì)以工代賑，加大公共工程投入。1933年5月通過(guò)了《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》，成立聯(lián)邦緊急救濟(jì)署統(tǒng)籌分配各州救濟(jì)物資，同時(shí)設(shè)立了名目繁多的工賑機(jī)關(guān)，以工代賑。

四是建立健全社會(huì)保障體系。1935年通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，規(guī)定了養(yǎng)老和救濟(jì)制度，并建立失業(yè)保險(xiǎn)，由職工、雇主和聯(lián)邦政府共同承擔(dān)保險(xiǎn)金。1937年又通過(guò)了《全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法》和《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》，以緩和勞資矛盾。

五是增加貨幣發(fā)行，放棄金本位制。面對(duì)通貨緊縮，1933年3月國(guó)會(huì)通過(guò)了《緊急銀行法》，授權(quán)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行根據(jù)各銀行資產(chǎn)增發(fā)紙幣以解救貨幣荒。1933年6月通過(guò)法案，規(guī)定凡公私契約中訂明需用黃金支付的條款一律無(wú)效，徹底放棄了金本位制。1934年1月宣布，發(fā)行以國(guó)家有價(jià)證券為擔(dān)保的30億美元紙幣，并使美元貶值40.94%。

政策效果

經(jīng)過(guò)四年的經(jīng)濟(jì)改革，美國(guó)的GDP增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了由負(fù)轉(zhuǎn)正，1936年的GDP同比增長(zhǎng)達(dá)到12.9%。通貨緊縮情況也有所緩解，1934年時(shí)結(jié)束了CPI同比增長(zhǎng)連年為負(fù)的情況。固定資產(chǎn)投資大幅上升，在1937年時(shí)回到危機(jī)前140億美元的水平（見(jiàn)圖3）。此外，股市也出現(xiàn)回暖，其中道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)在1936年恢復(fù)到180點(diǎn)以上，但還沒(méi)有到達(dá)危機(jī)之前的水平。

肯尼迪、約翰遜——擴(kuò)張性赤字財(cái)政政策（1961—1969年）

政策背景

1953年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，因軍事工業(yè)生產(chǎn)的迅速縮減，美國(guó)經(jīng)濟(jì)在1954—1960年間徘徊不前，形成了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)低潮期。期間，美國(guó)GDP年增長(zhǎng)率僅為3%，而同一時(shí)期的西德、法國(guó)、意大利、日本、蘇聯(lián)等國(guó)的增長(zhǎng)速度都大大高于美國(guó)。此外，美國(guó)失業(yè)率不斷攀升，在1958年時(shí)達(dá)到7.5%。

具體措施

一是約翰遜簽署了《1964年稅收法案》，采取降低邊際稅率、預(yù)扣稅率、公司所得稅等措施，鼓勵(lì)消費(fèi)支出。此外，還采取了投資減稅優(yōu)惠和加速折舊等變相的減稅策略。

圖1 美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政盈余情況

圖2 美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收支占GDP比例情況

圖3 美國(guó)1930-1938年固定資產(chǎn)投資情況（單位：10億美元）

圖4 美國(guó)1960—1969年M1、M2增速

二是肯尼迪提出的“登月計(jì)劃”和此后約翰遜加大對(duì)第三世界干預(yù)的主張，使和平時(shí)期保持龐大的軍事支出成為財(cái)政支出的重要出口。期間，20世紀(jì)60年代，國(guó)防支出占到美國(guó)聯(lián)邦總支出的近一半，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他時(shí)期水平。

三是繼續(xù)加大社會(huì)保障投入。1965年頒布《老年人健康照顧法案》，健全和完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度，加強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生和教育領(lǐng)域的干預(yù)；通過(guò)一系列普通教育、高等教育和業(yè)余教育立法，增加人力資本投資，以提高勞動(dòng)者素質(zhì)，推動(dòng)科技進(jìn)步。

四是在基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府大量投資為私人投資改善環(huán)境，從而促進(jìn)了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是汽車(chē)工業(yè)、建筑業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和邊遠(yuǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)；同時(shí)，通過(guò)一系列立法開(kāi)始關(guān)注生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)。

五是采用寬松的貨幣政策，增發(fā)貨幣（見(jiàn)圖4），并大量發(fā)行國(guó)債。

政策效果

正面效果。在擴(kuò)張性財(cái)政政策的推動(dòng)下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)在1961—1969年連續(xù)上升：GDP年平均增長(zhǎng)率達(dá)到4.7%，失業(yè)率逐年下降至充分就業(yè)水平，工業(yè)生產(chǎn)高速增長(zhǎng)，私人固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度也顯著提高。

負(fù)面效果。不斷擴(kuò)大的財(cái)政赤字和寬松的貨幣政策最終導(dǎo)致了上世紀(jì)60年代末70年代初美國(guó)經(jīng)濟(jì)的“滯漲”問(wèn)題：GDP大幅下滑到負(fù)值，CPI和失業(yè)率飆升，股市大幅下跌。上世紀(jì)60年代，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)的高漲，主要得益于世界大戰(zhàn)積累起來(lái)的被抑制的對(duì)固定資產(chǎn)、住宅建筑、耐用消費(fèi)品等的需求，以及朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和越南戰(zhàn)爭(zhēng)的刺激，而這些因素到70年代后已逐漸消失。此外，到70年代初，第三次科技革命已經(jīng)歷了20年，對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力已明顯減弱。而與此同時(shí)，其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)的興起則使得美國(guó)在世界市場(chǎng)上的出口貿(mào)易額開(kāi)始下降，在1971年首次出現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易逆差（見(jiàn)圖5）。

里根——偏向供給的擴(kuò)張性財(cái)政政策（1981—1988年）

政策背景

由于1973年的石油危機(jī)，上世紀(jì)70年代末美國(guó)的“滯漲”問(wèn)題更加嚴(yán)重，通脹水平持續(xù)上升，1979年的CPI更是達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的15%；同時(shí),美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩，到1980年，其國(guó)民生產(chǎn)總值在資本主義世界經(jīng)濟(jì)中所占比重由上世紀(jì)50年代的過(guò)半降到了26.7%，工業(yè)生產(chǎn)份額占世界的比重隨之降低，工業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)削弱。

圖5 1960-1975年美國(guó)貿(mào)易差額

圖6 1929-2015年美國(guó)GDP、CPI增長(zhǎng)率

具體措施

一是大幅度減稅，以鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄與投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)了《1981經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》和《1986年稅制改革法案》，旨在降低稅率、擴(kuò)大稅基、堵塞稅收漏洞、實(shí)現(xiàn)稅收公平。

二是大幅減少社會(huì)福利。1981—1982年，里根共削減了486億美元政府開(kāi)支，其中主要是社會(huì)福利開(kāi)支。1981年12月，美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革委員會(huì)成立，提出包括減少一些保障項(xiàng)目，推行新聯(lián)邦主義，促進(jìn)私營(yíng)福利事業(yè)的發(fā)展等改革措施。

三是開(kāi)啟“星球大戰(zhàn)”，大幅增加軍費(fèi)開(kāi)支。里根執(zhí)政后，美國(guó)國(guó)防開(kāi)支以平均每年8.53%的速度快速增長(zhǎng)。

四是縮小政府規(guī)模，放松政府對(duì)企業(yè)規(guī)章制度的限制，減少?lài)?guó)家對(duì)企業(yè)的干預(yù)，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)使產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量明顯提高，降低價(jià)格。

五是在貨幣政策上采用提高銀行利率，嚴(yán)格控制貨幣供應(yīng)量的手段；同時(shí)，通過(guò)簽訂廣場(chǎng)協(xié)議，誘導(dǎo)美元對(duì)主要貨幣的匯率有秩序地貶值，以此增加美國(guó)產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力，改善美國(guó)國(guó)際收支不平衡的狀況。

六是從1980年開(kāi)始，全面利率市場(chǎng)化改革。逐步摒棄近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)金融監(jiān)管體制對(duì)銀行業(yè)發(fā)展過(guò)度限制的某些方面，使金融產(chǎn)品可以自由定價(jià)，金融創(chuàng)新大量涌現(xiàn)，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉，金融市場(chǎng)國(guó)際化趨勢(shì)加強(qiáng)。

政策效果

里根的經(jīng)濟(jì)政策使美國(guó)走出了戰(zhàn)后最嚴(yán)重的滯漲危機(jī)。國(guó)民生產(chǎn)總值出現(xiàn)了持續(xù)70多個(gè)月的增長(zhǎng)，并且創(chuàng)造了1750萬(wàn)個(gè)良好的就業(yè)機(jī)會(huì)，開(kāi)創(chuàng)了80年代的繁榮。嚴(yán)重的通貨膨脹問(wèn)題得到解決，從1980年開(kāi)始，美國(guó)實(shí)際利率基本維持在6%—8%的高水平，高利率對(duì)通貨膨脹率起到了一定的抑制作用，CPI也從1980年的13.5%降低到1982年的6.2%，其后基本維持在5%以下。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易逆差規(guī)模在廣場(chǎng)協(xié)議簽訂后有所減小，股市穩(wěn)步回升，國(guó)債收益率波動(dòng)下降。不過(guò)，里根的稅制改革對(duì)高收入群體的利好更大，實(shí)際的效果是“劫貧濟(jì)富”，拉大了貧富差距。

布什、奧巴馬——十年減稅計(jì)劃（2001—2012年）

政策背景

2000年時(shí)，持續(xù)增長(zhǎng)近10年的美國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)衰退跡象。根據(jù)當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)研究所的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)于2001年3月達(dá)到峰值，結(jié)束了自1991年3月以來(lái)長(zhǎng)達(dá)十年的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，開(kāi)始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)衰退期。同時(shí)，此前克林頓任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)和政府財(cái)政的大規(guī)模盈余，為小布什政府實(shí)施新的財(cái)政政策提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

具體措施

一是小布什總統(tǒng)上任之初就開(kāi)始實(shí)施十年減稅計(jì)劃，減稅總額達(dá)1.35萬(wàn)億美元。2009年奧巴馬上臺(tái)后，對(duì)年收入在25萬(wàn)美元以下的家庭仍保持布什政府提供的減稅政策，但對(duì)年收入超過(guò)25萬(wàn)美元的富裕家庭增加稅收。

二是小布什時(shí)期大幅增加國(guó)防開(kāi)支。“9?11”恐怖襲擊事件之后，布什簽署《國(guó)防撥款法案》，向國(guó)防部提供了3172億美元的資金用于國(guó)家安全計(jì)劃。此后的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，使國(guó)防開(kāi)支繼續(xù)以更快速度膨脹。與此同時(shí)，也大幅增加了社會(huì)福利和教育支出。

三是2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，奧巴馬政府投入大量的政府開(kāi)支，通過(guò)了《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》《稅收減免、失業(yè)保險(xiǎn)重新授權(quán)和就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造法案》《中產(chǎn)階級(jí)稅收減免和就業(yè)創(chuàng)造法案》等法案，刺激新能源、基建、通信、制造業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，減免稅收，刺激就業(yè)。

四是著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大改革。2009年通過(guò)金融監(jiān)管改革法案《多德-弗蘭克法案》，致力于保護(hù)消費(fèi)者、解決金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題；2010年推出新醫(yī)改法案，計(jì)劃將第一次把全美合法居民的醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃覆蓋率提高到95%；2015年12月，簽署“每個(gè)學(xué)生都成功”法案，取代布什總統(tǒng)提出的“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”法案。

圖7 1965-2015年美國(guó)國(guó)防支出和社會(huì)保障支出占聯(lián)邦財(cái)政總支出的比例

圖8 1962-2016年道瓊斯指數(shù)和10年期美國(guó)國(guó)債利率

五是在貨幣政策方面，從2004年6月起，美聯(lián)儲(chǔ)開(kāi)始逆轉(zhuǎn)此前的低利率政策，連續(xù)多次提高利率。金融危機(jī)爆發(fā)后，美聯(lián)儲(chǔ)開(kāi)始實(shí)施超低利息的政策，從2008年11月至2014年10月的6年里，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施了三輪量化寬松貨幣政策，共印發(fā)美鈔39400億美元。

政策效果

小布什和奧巴馬擴(kuò)張性的貨幣政策都起到了刺激經(jīng)濟(jì)的作用，且金融危機(jī)之后，正是擴(kuò)張性的貨幣政策帶領(lǐng)美國(guó)走出了危機(jī)。2010年，美國(guó)GDP年增長(zhǎng)率回升至2.5%，其后均在2%左右徘徊；失業(yè)率不斷下降，截至2016年12月，失業(yè)率已回落到4.7%的水平。股市和債市方面，道瓊斯指數(shù)先降后升，國(guó)債利率波動(dòng)下降。但與此同時(shí)，減稅政策也拉大了貧富差距。部分本來(lái)可以靠著國(guó)家福利支出躋身于中產(chǎn)階級(jí)的部分中下層階級(jí)，被擠出了中產(chǎn)階級(jí)的行列，成為了新的貧困人群。2010年美國(guó)成年人中貧困人口占比達(dá)到12.9%，比2000年上升了3.3%。

總結(jié)

2017年4月27日，特朗普政府發(fā)布了就任總統(tǒng)后首份稅改計(jì)劃的核心綱要，其核心目標(biāo)是：發(fā)展經(jīng)濟(jì)并創(chuàng)造百萬(wàn)個(gè)就業(yè)；簡(jiǎn)化繁復(fù)的納稅法規(guī)；為美國(guó)家庭，尤其是中等收入家庭減輕稅負(fù)；把美國(guó)企業(yè)稅從全球最高之一削減為全球最低之一。綱要的主要內(nèi)容包括個(gè)人所得稅改革和企業(yè)減稅兩方面。這份核心綱要屬于綱領(lǐng)性文件，其具體的細(xì)節(jié)尚待明確，而且如何在財(cái)政赤字的約束下使得稅改方案通過(guò)國(guó)會(huì)，也需要后續(xù)進(jìn)一步觀察。

縱觀美國(guó)歷史上多次實(shí)施的積極財(cái)政政策，可以看到：第一，從GDP和CPI增長(zhǎng)率角度來(lái)看，積極的財(cái)政政策確實(shí)能夠有效帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)走出低谷，刺激經(jīng)濟(jì)維持一段時(shí)間的增長(zhǎng)（見(jiàn)圖6）；但另一方面，受制于財(cái)政預(yù)算的壓力，財(cái)政政策發(fā)揮作用的空間會(huì)受到一定限制。例如1945年羅斯福新政之后，杜魯門(mén)和艾森豪威爾政府被迫采取補(bǔ)償性財(cái)政政策以平衡政府預(yù)算；上世紀(jì)80年代里根政府?dāng)U張性財(cái)政政策之后，克林頓政府也不得不采取相對(duì)緊縮的財(cái)政政策來(lái)消除大規(guī)模的赤字。

第二，社會(huì)保障支出和國(guó)防支出是政府開(kāi)支中占比最大的兩個(gè)部分，而在財(cái)政政策擴(kuò)張時(shí)期，又往往以更大規(guī)模的國(guó)防開(kāi)支帶動(dòng)財(cái)政總開(kāi)支的上升從而刺激經(jīng)濟(jì)（見(jiàn)圖7）。約翰遜政府時(shí)期，國(guó)防開(kāi)支占政府總開(kāi)支的比重從1965年的43.13%上升至1968年的49.15%；里根政府時(shí)期這一比重從1981年的23.29%上升至1988年的27.33%；小布什總統(tǒng)也將國(guó)防開(kāi)支占財(cái)政開(kāi)支的比重從2001年的16.43%調(diào)整到2008年的20.53%。

第三，從資產(chǎn)價(jià)格角度來(lái)看，股市在擴(kuò)張性財(cái)政政策期間整體呈上漲趨勢(shì)。除了在小布什執(zhí)政后期，即2008年因?yàn)榘l(fā)生了嚴(yán)重的金融危機(jī)出現(xiàn)了股市暴跌，其他時(shí)期積極的財(cái)政政策總是伴隨著股市的上升。國(guó)債收益率沒(méi)有顯示出明顯的規(guī)律性，利率水平更多是與貨幣政策有關(guān)（見(jiàn)圖8）。

第四，在配套的貨幣政策方面，只有里根總統(tǒng)在面對(duì)美國(guó)上世紀(jì)70年代的“滯漲”時(shí)采用了寬松財(cái)政政策與緊縮貨幣政策組合的模式，其他時(shí)期均是寬松的財(cái)政政策與寬松的貨幣政策相配合。2016年12月美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)行了加息，根據(jù)市場(chǎng)普遍預(yù)期的年內(nèi)加息2—3次，以及2017年底或2018年初美聯(lián)儲(chǔ)可能開(kāi)始縮表，預(yù)計(jì)未來(lái)貨幣政策會(huì)有相對(duì)收緊的趨勢(shì)。

作者單位：招商證券