孔 營

公共服務(wù)民營化的理論邏輯與實(shí)踐反思*
——薩瓦斯民營化理論評述

孔 營

以薩瓦斯為代表的民營化倡導(dǎo)者們完成了對民營化理論的系統(tǒng)建構(gòu)，并在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上歸納出了民營化的形式，編制出了民營化的具體操作指南，形成了民營化的信念結(jié)構(gòu)。然而，一方面當(dāng)民營化成為一種信念風(fēng)靡全球時，全球范圍內(nèi)掀起了轟轟烈烈的民營化運(yùn)動，卻沒有給系統(tǒng)思考和理性權(quán)衡留下任何空間；另一方面相關(guān)的事實(shí)和證據(jù)表明民營化的信任結(jié)構(gòu)與民營化的經(jīng)驗(yàn)知識之間存在著一定距離的鴻溝。熱情之后應(yīng)當(dāng)回歸理性，需要重新審視民營化。

民營化 公共事務(wù)治理 信念結(jié)構(gòu)

作者孔營，男，中央黨校政法教研部政治學(xué)博士（北京 100089）。

自二十世紀(jì)七十年代末以來，全球范圍內(nèi)掀起了一輪又一輪的政府管理變革運(yùn)動，以市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砝碚摕o疑是變革的主導(dǎo)理論。俯瞰這一包含著光怪陸離的新生事物大觀園，無論是奧斯本和蓋布勒企圖利用市場機(jī)制重塑政府，提出具備“十大原則”的企業(yè)化政府，還是彼得斯提出未來政府的更為系統(tǒng)的戰(zhàn)略構(gòu)想模式，有一項(xiàng)概念如影隨形，那就是民營化。

關(guān)于民營化，弗里德曼、圖洛克、唐斯、德魯克等人都是先驅(qū)者：作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家的弗里德曼最初提出了早期民營化（更多的可理解為市場）的相關(guān)概念術(shù)語和知識結(jié)構(gòu)；作為弗吉尼亞學(xué)派代表的圖洛克、唐斯等人則首先將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法應(yīng)用于政治領(lǐng)域，不僅開創(chuàng)了公共選擇學(xué)派，而且將原本并不搭界的市場與政治之間架起了橋梁；作為管理學(xué)家的德魯克最早提出了民營化（reprivatize，重新民營化，可視為民營化的前身）的建議。而系統(tǒng)建構(gòu)民營化理論則要?dú)w功于薩瓦斯。薩瓦斯利用現(xiàn)有的概念框架和知識基礎(chǔ)，系統(tǒng)建構(gòu)了民營化的理論框架，并結(jié)合作者三十年來在各國的民營化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為民營化理論建構(gòu)提供了經(jīng)驗(yàn)注解。薩瓦斯根據(jù)三十年來對民營化的探索，不僅完成了對民營化的系統(tǒng)理論建構(gòu)，填補(bǔ)了民營化問題的理論空白，而且結(jié)合作者在聯(lián)邦政府、州政府、市政府的工作經(jīng)歷和其他四十多個國家的民營化實(shí)踐，歸納出了民營化的幾種形式和操作指南，在當(dāng)下民營化研究較為零散和膚淺的情勢之下無疑具有里程碑的意義。

一、理論建構(gòu)：民營化的理論原點(diǎn)和公共事務(wù)的治理安排

（一）民營化的理論原點(diǎn)：界定政府與私人部門的恰當(dāng)角色

人類社會中存在各種各樣的組織形式：家庭、氏族、部落等作為最原始也是最基本的社會單位；各種類型的社會組織和志愿團(tuán)體，諸如宗教、鄰里、慈善公益、娛樂等社會團(tuán)體；市場及其在其中運(yùn)營的各類企業(yè)組織；以提供公共產(chǎn)品為主要職能的政府部門。在薩瓦斯那里，前三者合稱為私人部門或私營部門，而民營化“根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色”①[美]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第3頁。。所以民營化首先要解決的問題就是政府應(yīng)該做什么？私人部門應(yīng)該做什么？即界定清晰政府部門與私人部門的恰當(dāng)角色，是民營化的理論原點(diǎn)。

薩瓦斯利用公共產(chǎn)品相關(guān)概念框架，以考察現(xiàn)代社會需要的物品和服務(wù)作為界定政府部門與私人部門恰當(dāng)角色的起點(diǎn)，根據(jù)物品和服務(wù)的排他性和消費(fèi)特性兩大特性進(jìn)行分類。所謂排他性即未滿足供給者提供的條件則被排除在該產(chǎn)品的使用者之外，典型具有排他性的產(chǎn)品就是市場上購買的商品，沒錢購買的就被排除在使用受益者外，典型具有非排他性的產(chǎn)品是諸如水、空氣等各種自然資源，個人的消費(fèi)并不能排除其他人的受益；所謂消費(fèi)特性則根據(jù)被消費(fèi)者同時和共同使用時是否會減少產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量而分為個人消費(fèi)和共同消費(fèi)，具有典型個人消費(fèi)特性的是個人物品，其他人的消費(fèi)會減少個人物品的數(shù)量和質(zhì)量，而具有典型共同消費(fèi)特性的是國防廣播電視等，更多人的消費(fèi)使用并不會影響國防等的數(shù)量和質(zhì)量。純粹具有上述兩種特性的產(chǎn)品是少數(shù)，大部分產(chǎn)品實(shí)際上是處于排他性—非排他性、個人消費(fèi)—共同消費(fèi)之間，甚至?xí)谄溟g搖擺轉(zhuǎn)化。據(jù)此可描繪出現(xiàn)代社會需要的物品和服務(wù)結(jié)構(gòu)圖（見圖1）：

圖1 現(xiàn)代社會需要的物品和服務(wù)結(jié)構(gòu)圖

在這一模型中，物品和服務(wù)的特性不僅決定著消費(fèi)者的支付意愿，如個人物品具有排他性和個人消費(fèi)的特性，消費(fèi)者有足夠的意愿付費(fèi)支付，而集體物品則因其非排他性和共同消費(fèi)的特性而無法排除任何其他人的消費(fèi)使用和受益，所有人都會成為搭便車者，而不具有支付的意愿；也決定著生產(chǎn)者的供給意愿，如可收費(fèi)物品因具有排他性，理性的提供者有意愿供給這種物品，而共用資源具有非排他性的特性，即消費(fèi)共用資源不需要付費(fèi)也無法阻止付費(fèi)，任何一個理性的供給者都不會愿意提供這種物品。綜上，物品的特性決定著為給消費(fèi)者提供滿意數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品，政府到底在多大程度上進(jìn)行干預(yù)，即物品和服務(wù)供給中政府角色的界定。①Warner ME, A Hefetz, “The uneven distribution of market solutions for public goods, ” Journal of Urban Affairs, vol. 24, 2002, pp. 445–459.

如前所述個人物品和可收費(fèi)物品因其特性決定了這類物品可通過市場供給，盡管如此，這并非意味著政府堅(jiān)守“守夜人”角色，而是在市場提供個人物品的過程中要解決市場失敗的問題：提供明晰的產(chǎn)權(quán)規(guī)則，制定合理的法律結(jié)構(gòu)，以保證自由市場的運(yùn)行；確保物品的安全，解決外部不經(jīng)濟(jì)、道德風(fēng)險等問題。當(dāng)然不少個人物品已出現(xiàn)集體物品化的趨勢，政府也承擔(dān)了提供部分個人物品的職能，如為那些最基本的生活必需品無法得到滿足的窮人提供基本的生活保障等，在市場提供可收費(fèi)物品的過程中政府要解決自然壟斷產(chǎn)品的壟斷管制問題等。

至于市場無法提供的共用資源和集體物品，一方面可通過民間志愿行動來實(shí)現(xiàn)，如保護(hù)自然資源的各種自愿協(xié)議，小集團(tuán)內(nèi)的鄰里互助志愿行動等，另一方面需要政府相應(yīng)的管制，如設(shè)立懲罰規(guī)則以避免共用資源的枯竭，利用稅收保障集體物品的供給等。②駱梅英：《通過合同的治理——論公用事業(yè)特許契約中的普遍服務(wù)條款》，《浙江學(xué)刊》，2010年第2期。

從對物品和服務(wù)的分類出發(fā)，根據(jù)物品和服務(wù)的不同特性決定不同的供給機(jī)制，在此基礎(chǔ)上分析政府在四類物品的提供中扮演的角色，實(shí)質(zhì)上就完成了民營化理論建構(gòu)的第一步——界定政府部門和私人部門的角色。在薩瓦斯看來，無論個人物品、可收費(fèi)物品還是共用資源，政府的功能首先體現(xiàn)為滿足保證這些物品得到有效供給的管制需求。而對于集體物品而言，當(dāng)受影響的人數(shù)眾多且利益呈現(xiàn)多元化時，志愿行動也無法保證這類物品的供給，就需要政府通過稅收的汲取來保證這類物品的供應(yīng)。

（二）服務(wù)供給的制度安排：公共事務(wù)的治理安排

在公共服務(wù)的供給方中有三個參與者：消費(fèi)者，生產(chǎn)者和安排者（提供者）。薩瓦斯在廣義上界定了三方參與者：消費(fèi)者直接獲得物品或接受服務(wù)，可以是個人、特定集體階層、所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人部門；生產(chǎn)者直接為消費(fèi)者生產(chǎn)相關(guān)物品和服務(wù)，可以是私人企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、社會組織，甚至是消費(fèi)者自己；安排者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)物品的生產(chǎn)者，通常是政府機(jī)構(gòu)，但也可以是私人企業(yè)，社會組織或消費(fèi)者自己。③參見[澳]休·史卓頓、萊昂內(nèi)爾·奧查德：《公共物品、公共企業(yè)和公共選擇》，費(fèi)昭輝等譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年版。

對生產(chǎn)者和安排者的區(qū)分，是民營化理論的核心。通常對民營化的批評就是政府放棄了服務(wù)的職能，將政府的“天職”公共服務(wù)領(lǐng)域交給了私人部門，在薩瓦斯看來這實(shí)際上是對服務(wù)提供者和安排者的混淆：政府放棄了服務(wù)生產(chǎn)者的職能并不意味著自然就放棄了服務(wù)提供者的角色。作為服務(wù)提供者的政府承擔(dān)的責(zé)任主要是征收稅費(fèi)以保證公共服務(wù)的供給，決定服務(wù)的內(nèi)容和水平，即根據(jù)公眾的需求決定具體提供什么服務(wù)，服務(wù)的供給要具體做到何種水平和程度，并決定開支水平，即根據(jù)收入水平和生產(chǎn)者的績效，決定如何付費(fèi)等。薩瓦斯根據(jù)對服務(wù)安排者和生產(chǎn)者的區(qū)分，確定了公共服務(wù)的四種基本制度安排類型，并根據(jù)安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的動態(tài)關(guān)系將四種基本制度安排細(xì)分為十種具體形式（見表1）：

表1 現(xiàn)代化社會需要的物品和服務(wù)結(jié)構(gòu)圖

在劃分出基本的公共事務(wù)治理安排后，再根據(jù)服務(wù)內(nèi)在特性和不同安排的操作特征即可確定物品和服務(wù)的最佳制度安排方式：市場和憑單安排是提供個人和可收費(fèi)物品的最佳方式，憑單和志愿安排是提供共用資源的最佳安排方式，合同承包和志愿安排則是提供集體物品的最佳安排方式。①Prager Jonas, ”Contracting out government services: Lessons from the private sector,” Public Administration Review, vol. 2, 1994, pp. 176–184.

（三）民營化：公共事務(wù)治理視角下的概念界定

關(guān)于民營化，人們會使用很多概念來描述，如公私伙伴關(guān)系、合同外包、非國有化、非政府化、非國家化、股份化、政府撤資等，其他諸如公司化、商業(yè)化、市場化等也可以指稱民營化。某些概念在英語中很蹩腳而在本國語言中卻很自然，于是不同國家在不同情境中討論民營化會產(chǎn)生混淆和爭論。②劉淑瓊：《社會服務(wù)民營化再探：思迷與現(xiàn)實(shí)》，《社會政策與社會工作學(xué)刊》，2001年第5期。

在總結(jié)歸納出前述十種公共事務(wù)治理安排之后，薩瓦斯對民營化進(jìn)行了一種相對更為規(guī)范的界定。在薩瓦斯看來，以上十種公共事務(wù)治理安排是一個靜態(tài)的概念，其中合同、補(bǔ)助、憑單制、特許經(jīng)營、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)七種安排的生產(chǎn)者是私營部門，其余三種安排政府服務(wù)、政府間協(xié)議和政府出售的生產(chǎn)者是政府，而民營化作為一個動態(tài)的概念，就是從政府作為生產(chǎn)者的治理安排向私人部門作為生產(chǎn)者的治理安排的轉(zhuǎn)化。舉個例子，按照民營化特征的程度，自由市場的民營化程度最高，因?yàn)槠渲姓槿胱钌?，最具市場?dǎo)向。顯然政府服務(wù)的民營化程度最低，政府既是服務(wù)的安排者也是生產(chǎn)者，是一種完全在政府主導(dǎo)之下的治理安排。所以從政府服務(wù)的治理安排向自由市場的治理安排的轉(zhuǎn)化即為民營化。薩瓦斯對民營化的主要轉(zhuǎn)變形式概括為三種：從政府服務(wù)轉(zhuǎn)到合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營、志愿或市場安排；取消補(bǔ)助，代之以憑單、志愿或市場安排；取消對特許經(jīng)營的管制，取消價格控制和進(jìn)入障礙。

綜上，薩瓦斯對民營化作出一個更為規(guī)范的基本界定：民營化就是從以政府高度介入為特征的治理安排向較少政府介入的治理安排的轉(zhuǎn)化。即在公共事務(wù)治理安排中更多依靠社會民間力量——市場或是社會機(jī)構(gòu)的力量，而減少對政府的依賴。

二、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：民營化的形式和操作指南

民營化是從依賴政府的治理安排向更多依靠私人部門的治理安排的過渡，那么如何實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變？完成民營化實(shí)踐意義上探討的正是有著多年聯(lián)邦、州政府工作經(jīng)歷的薩瓦斯。

薩瓦斯將民營化的轉(zhuǎn)變形式概括為三大類十一種具體形式：委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出。其中委托授權(quán)是民營化最常用的形式，它要求政府持續(xù)積極地介入，因?yàn)閲乙廊怀袚?dān)最后的全部責(zé)任，只不過把實(shí)際生產(chǎn)活動交給了私人部門。具體包括合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單、法令委托；與委托授權(quán)一樣，撤資也需要政府采取積極直接的活動，與委托授權(quán)不同的是政府撤資總體而言是一次性工作。具體包括政府出售、無償贈予、清算；與要求政府積極行動的委托授權(quán)和政府撤資不同，政府淡出是一個消極和間接的過程，即政府逐漸被民營部門所取代。具體包括民間補(bǔ)缺、撤出、放松規(guī)制。

薩瓦斯不僅歸納出了民營化的具體形式及其優(yōu)缺點(diǎn)，而且給出了民營化過程的操作指南。在薩瓦斯看來與其說民營化是一種經(jīng)濟(jì)行為，倒不如說是一種政治行為，作為政府必須組織和管理整個過程，所以需要政府持久不懈而又循序漸進(jìn)的策略手段推進(jìn)民營化。整個的操作步驟大致分為十步：第一步，要確保整個政府對民營化有堅(jiān)定的政治決心，在薩瓦斯看來這是最重要的要求；第二步，明確責(zé)任分工，因?yàn)槊駹I化是一個非常復(fù)雜的過程，需要相應(yīng)的權(quán)威和資源；第三步，要對民營化設(shè)定清晰的目標(biāo)，因?yàn)榇嬖谠S多可取但又相互沖突的目標(biāo)；第四步，根據(jù)行業(yè)狀況和發(fā)展趨勢、其他地方經(jīng)驗(yàn)、政治因素、雇員關(guān)系、競爭情況、財(cái)政狀況、民營化的目標(biāo)等因素選擇合適的民營化形式；第五步，立法以確保民營化過程有法可依；第六步，為民營化設(shè)定清晰透明的程序，競爭性招標(biāo)、通告、標(biāo)價、競爭者公示、監(jiān)督等等；第七步，聘用職業(yè)評估專家評估待售資產(chǎn)價值和企業(yè)的價值；第八步，公平對待現(xiàn)有雇員；第九步，消解一些對民營化會傷害窮人的擔(dān)心；第十步為公眾普及民營化方面知識，以獲得公眾的支持。

正是由于技術(shù)官員的出身和憑借多國民營化實(shí)踐者的豐富經(jīng)驗(yàn)，薩瓦斯不僅將民營化從理論上進(jìn)行建構(gòu)，還對其具體可選擇形式、各種形式的實(shí)施條件、相應(yīng)的立約步驟和成本收益分析等都操作層面都進(jìn)行了系統(tǒng)的介紹。

三、信念結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)知識的鴻溝：對民營化理論的質(zhì)疑

民營化的倡導(dǎo)者們完成了對民營化理論進(jìn)行了系統(tǒng)的建構(gòu)，并在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上歸納出了民營化的形式，編制出了民營化的具體操作指南，從而形成了民營化的信念結(jié)構(gòu)：政府單一主體的服務(wù)供給存在效率低下，服務(wù)質(zhì)量低劣，對公眾缺乏回應(yīng)性等問題，民營化和競爭機(jī)制的引入可提高公共服務(wù)績效，帶來成本的節(jié)約和經(jīng)濟(jì)效率；政府單一主體的服務(wù)供給使得公眾沒有選擇，在公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制，能創(chuàng)造服務(wù)中的自由選擇機(jī)會，完善競爭環(huán)境，公眾擁有了更多的選擇和表達(dá)權(quán)，可以更充分地享受市場選擇。所有這些對民營化的堅(jiān)定信奉構(gòu)成了民營化的信念結(jié)構(gòu)，而且?guī)砹嗣駹I化改革的浪潮。但是，公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制后的效果如何？是否取得了比政府服務(wù)更高的績效？民營化是否帶來了服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的雙提升？相關(guān)的事實(shí)和證據(jù)就構(gòu)成了“經(jīng)驗(yàn)知識”的范疇。

Bel和Warner對1965年至2006年間有關(guān)垃圾收集和供水服務(wù)的效率與成本進(jìn)行了追蹤分析，并未發(fā)現(xiàn)公共部門與私營部門在供給效率與成本上的差異，相反卻研究發(fā)現(xiàn)作為民營化的主要方式——合同外包在實(shí)施過程中存在著諸多困難，至少有20%以上的公共服務(wù)民營化宣告失敗，使得政府不得不收回外包服務(wù)重新由政府提供，即倒外包（reverse contracting）。國際市縣管理協(xié)會（ICMA）通過2002年與2007年時隔五年的調(diào)查，倒外包服務(wù)在所有服務(wù)供給中的比重從11%上升到了18%。在對政府收回外包服務(wù)的主要原因進(jìn)行專門分析后發(fā)現(xiàn)，六大主要因素中有四個是外包服務(wù)本身的失敗，分別為：對合同外包的服務(wù)質(zhì)量不滿意的2002年與2007年的數(shù)值（73%; 61.2%）；外包沒能帶來明顯的費(fèi)用節(jié)省的數(shù)值（51%; 52.4%）；合同外包存在合同監(jiān)督問題的數(shù)值（20. 4%;17.0%）；合同規(guī)范難題的數(shù)值（15.1%; 10.0%）①Bel G, M E Warner, “Challenging Issues in Local Privatization, ”Environment and Planning C:Government and Policy, vol.1, 2008, pp.104-109.。

這一方面意味著合同外包并沒有帶來服務(wù)質(zhì)量和效率的提升，而其在合同外包的過程中還會帶來諸如監(jiān)督規(guī)范等諸多難題。事實(shí)也證明，合同的監(jiān)督和規(guī)范比想象中的難度要大得多，而花費(fèi)的成本也高得多，相關(guān)研究表明，僅合同的監(jiān)督成本就占到項(xiàng)目成本的20%。如此高昂的監(jiān)督成本使得民營化對效率信念的追求大打折扣。

不僅如此，民營化對公民選擇權(quán)和表達(dá)權(quán)的承諾也在民營化實(shí)踐中不值一提。美國諸多城市的民營化經(jīng)驗(yàn)表明，民營化通常只是在政府與少數(shù)幾個供應(yīng)商之間的簽約，公民并沒有太多的選擇權(quán)。而英國的民營化經(jīng)驗(yàn)卻表明過多的選擇還會帶來成本太高等弊端。②鄭清霞、呂朝賢等：《福利私有化及其對臺灣福利政策的意涵》，《人文及社會科學(xué)集刊》，1995年第7期。

總之，相關(guān)的事實(shí)和證據(jù)表明民營化的信任結(jié)構(gòu)與民營化的經(jīng)驗(yàn)知識之間存在著一定距離的鴻溝。這一鴻溝伴隨西方國家的逆民營化趨勢、拉美國家民營化改革后的失落和我國市場化改革過程中的問題重重而不斷拉大。回顧當(dāng)初民營化對服務(wù)效率和質(zhì)量的承諾，薩瓦斯對民營化的信誓旦旦，反觀如今民營化的經(jīng)驗(yàn)知識與信念結(jié)構(gòu)之間不斷擴(kuò)大的鴻溝，人們開始質(zhì)疑民營化：民營化是否如倡導(dǎo)者們所展示的不僅有助于縮小政府規(guī)模，降低政府成本，而且能夠改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率？不僅如此，公共行政理論的最新發(fā)展和新公共管理運(yùn)動的第二輪改革也在挑戰(zhàn)著民營化理論體系的基點(diǎn)。在對民營化的理論建構(gòu)中，考察現(xiàn)代社會需要的產(chǎn)品和服務(wù)是界定政府和私人部門恰當(dāng)角色的基點(diǎn)，競爭性和排他性是對不同物品和服務(wù)進(jìn)行分類的兩大重要參考因素，這種性質(zhì)的不同意味著不同的服務(wù)供給機(jī)制和制度安排，也決定著民營化適用的領(lǐng)域和程度的不同。然而，很多產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)是很難界定的，而且產(chǎn)品服務(wù)的性質(zhì)會伴隨社會價值的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化，即使薩瓦斯也承認(rèn)了這一點(diǎn)。

四、重新審視民營化：熱情退卻后的理性回歸

盡管民營化的倡導(dǎo)者們以近乎虔誠的信仰者的身份建構(gòu)民營化理論體系，但他們都不得不直面在民營化過程可能會存在的理論和實(shí)踐問題，以及通過何種方式和技術(shù)來規(guī)避這些問題，如在城市公交民營化案例中對價格確定機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量要求、特殊情況（如燃油大幅漲價）的應(yīng)對辦法、員工待遇和工作條件等方面可能出現(xiàn)的問題，乃至進(jìn)行民營化的標(biāo)準(zhǔn)如何衡量等等。③莫永榮：《政府服務(wù)委托外包的理論與實(shí)務(wù)：臺灣經(jīng)驗(yàn)》，《行政暨政策學(xué)報》，2005年第39期。民營化的理論支持者們也嘗試著對面臨的一系列問題進(jìn)行解答：如薩瓦斯認(rèn)為，當(dāng)生產(chǎn)者與安排者合一時，官僚制成本就產(chǎn)生了，而當(dāng)生產(chǎn)者與安排者不同時又會產(chǎn)生交易成本，包括對生產(chǎn)者的管理、監(jiān)督等成本，兩種成本的比較決定著是否要民營化。而且薩瓦斯還憑借他多國民營化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供了內(nèi)部機(jī)構(gòu)和投招標(biāo)成本的比較指南和清單，從而為成本比較與核算和民營化的決策提供參考。所以將民營化過程中存在的問題乃至失敗推到薩瓦斯等民營化理論的倡導(dǎo)者們確實(shí)有些牽強(qiáng)，其原因的探尋應(yīng)當(dāng)對全球范圍內(nèi)掀起的轟轟烈烈的民營化運(yùn)動有一番更為細(xì)致的考察。

二十世紀(jì)八九十年代的民營化運(yùn)動實(shí)質(zhì)上源于一種觀念的變革，是繼以傳統(tǒng)政府管理模式占主導(dǎo)地位，強(qiáng)化公共服務(wù)的政府壟斷地位的強(qiáng)勢政府思維之后，作為一種官方意識形態(tài)而主導(dǎo)著各國的政策導(dǎo)向。正如一位印度學(xué)者所說，學(xué)界、大眾媒體、公共官員懷著傳教士一樣的熱情推進(jìn)市場化改革，民營化儼然成為解決一切問題的靈丹妙藥。然而，也正如當(dāng)初在強(qiáng)化公共服務(wù)的政府壟斷、集中管理的信念主導(dǎo)下，市場化被視為異端邪說而遭到打擊和嘲笑，同樣的道理，當(dāng)民營化也成為一種信念風(fēng)靡全球時，同樣沒有給系統(tǒng)思考和理性權(quán)衡留下任何空間。于是各國在推行民營化時，更多的是基于一種觀念性變革的追風(fēng)，而非認(rèn)真研究和評估后的理性權(quán)衡。所以熱情之后應(yīng)當(dāng)回歸理性，需要重新審視民營化。

民營化成功的關(guān)鍵在競爭，任何民營化的首要目標(biāo)就是將競爭和市場力量引入到公共服務(wù)的提供、國有企業(yè)的運(yùn)營中。然而我們在探討改善公共服務(wù)的途徑時并未意識到政府壟斷這一最為根本的結(jié)構(gòu)性問題。正如薩瓦斯所言，我們強(qiáng)烈反對私營企業(yè)的壟斷，并通過各種立法來打破限制競爭的壟斷。因?yàn)榇蠹叶贾酪粋€常識：缺乏競爭和自由選擇，公眾利益就會受到損害。然而在公共部門卻依據(jù)另一種天真的假設(shè)：如果壟斷者是公共部門，那么他們就會自然而然地為公眾利益服務(wù)。但是實(shí)際上無論是私人部門還是公共部門，壟斷者具有低效、無能和缺乏回應(yīng)性的本質(zhì)不會改變。所以，民營化本身并非目的，而是一種手段，是要通過將競爭和市場力量引入到公共服務(wù)的提供中從而改善政府的公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

民營化是服務(wù)提供機(jī)制的市場化而非政府責(zé)任的市場化。服務(wù)提供機(jī)制的市場化是指在政府承擔(dān)基本責(zé)任的基礎(chǔ)上推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場化；而政府責(zé)任的市場化則意味著將本應(yīng)政府“分內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向了市場。我國的市場化改革中存在的問題乃至失敗在一定程度上就是并未分清二者之間的區(qū)別，尤其在教育醫(yī)療等領(lǐng)域。一方面將政府源于財(cái)政拮據(jù)等因素將這些公共服務(wù)推給了市場，具有很深的“卸載”的味道，另一方面服務(wù)提供機(jī)制卻市場化程度不足，整個管理體制和供給機(jī)制計(jì)劃色彩過重。所以需要反思的不是市場化改革的大方向，而是市場化的內(nèi)容，分清到底是政府責(zé)任的市場化還是服務(wù)提供機(jī)制的市場化。①駱梅英：《從“效率”到“權(quán)利”：民營化后公用事業(yè)規(guī)制的目標(biāo)與框架》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第4期。

民營化對于政府來講是一個更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對政府在變革過程中的駕馭和管理能力要求更高。民營化通過市場和社會機(jī)構(gòu)的力量提供公共服務(wù)，在形式上政府的責(zé)任似乎減輕了，不必專門去提供服務(wù)了，而實(shí)際上恰恰相反，民營化并不意味著政府責(zé)任的減輕，而是意味著政府要面對更為新奇的事物，要學(xué)會去掌控和處理。正如凱特爾所說，政府要有能力區(qū)分不同市場所表現(xiàn)出來的不同問題，還要用不同的方式管理與供應(yīng)商建立起來的多樣化的微妙關(guān)系?？傊?，政府要做一個“精明買主”。 “如果政府沒有充當(dāng)精明買主的能力，不斷增加的競爭也就毫無意義”②[美] 唐納德·凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》，周志忍等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年版，第158頁。在一定程度上來講，政府能否成為一個精明的買主決定著民營化的成與敗。

責(zé)任編輯：孫艷蘭