文｜李健中央民族大學(xué)基金會(huì)研究中心主任

如何破解政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的難題

文｜李健
中央民族大學(xué)基金會(huì)研究中心主任

隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的深入推進(jìn)，我國(guó)正置身于一場(chǎng)新的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)體制改革浪潮之中，歷史將證明這場(chǎng)改革絲毫不亞于安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)于上個(gè)世紀(jì)中國(guó)的重要性。然而，無(wú)論是尚未開(kāi)展還是已經(jīng)開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的地方政府都處于一種普遍的焦慮之中。前者擔(dān)心的問(wèn)題是：究竟要不要把工作交給社會(huì)力量來(lái)做？后者擔(dān)心的問(wèn)題是：我們每年花這么多錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，到底值不值？這兩種疑慮相互交織，并在一定程度上左右著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的未來(lái)方向。其癥結(jié)在于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中所倚重的調(diào)控工具，相應(yīng)地，人們也就無(wú)從判斷購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是否提升了社會(huì)服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。這篇文章試圖對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題展開(kāi)分析，并試圖給出相關(guān)建議。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的三個(gè)層次

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用科學(xué)的工具和方法對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)展客觀、公正、準(zhǔn)確的評(píng)判。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)在主體、機(jī)制與方法上都存在差異，其長(zhǎng)期發(fā)展滯后不僅折射出財(cái)政資金長(zhǎng)期被低效使用的沉疴痼疾，也反映出對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)的必要性。實(shí)際上，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)不僅是檢驗(yàn)項(xiàng)目服務(wù)成效和資金使用效率的重要措施，還是促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)范化發(fā)展的重要手段，培育和發(fā)展社會(huì)組織以及推動(dòng)社會(huì)組織公信力建設(shè)的重要抓手。結(jié)合以往參與的相關(guān)工作，筆者認(rèn)為僅圍繞項(xiàng)目本身而言，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)至少應(yīng)該包括三個(gè)層次的基本內(nèi)容：

第一個(gè)層次是描述。即客觀真實(shí)地描述項(xiàng)目是否完成了“規(guī)定動(dòng)作”。將承接方實(shí)際完成了哪些與項(xiàng)目相關(guān)的工作原原本本地呈現(xiàn)出來(lái)，回答究竟做了什么的問(wèn)題。對(duì)于當(dāng)前較為普遍的事后評(píng)價(jià)而言，描述離不開(kāi)調(diào)查研究，它需要利用到社會(huì)學(xué)、管理學(xué)的基本方法向前追溯，搜集和評(píng)價(jià)利益相關(guān)者尤其是服務(wù)對(duì)象關(guān)于項(xiàng)目的基本信息和評(píng)價(jià)，目的是解決委托方（政府）和承接方（社會(huì)力量）之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。這里還需要對(duì)比項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)里的承諾有無(wú)發(fā)生變更，變更理由和程序的合理性，過(guò)程中是否進(jìn)行必要的溝通等等。

歡迎掃描《至愛(ài)》雜志官方微信二維碼

第二個(gè)層次是判斷。即在信息搜集的基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，回答做得怎么樣的問(wèn)題。以項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)作為評(píng)價(jià)的得分依據(jù)。這里還要明確效果和影響的區(qū)別。效果一般是指目標(biāo)完成的程度，而影響通常等于項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)影響力大小，比如媒體報(bào)道社會(huì)關(guān)注度等等。由于存在概念區(qū)分上的困難，實(shí)踐中常常被人為偷換從而造成評(píng)價(jià)結(jié)果失真。比如一個(gè)項(xiàng)目有了影響力，常常容易讓人以為這個(gè)項(xiàng)目是有效果的；而一個(gè)項(xiàng)目有效果，卻因?yàn)槿狈τ绊懥Χ鴮?dǎo)致得分不高。由此，機(jī)械地套用指標(biāo)需要讓位于專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷。

第三個(gè)層次是應(yīng)用。即將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果充分運(yùn)用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的整個(gè)過(guò)程。所有的項(xiàng)目都是短暫的努力，績(jī)效評(píng)價(jià)需要回答：如果項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)還要不要再做下去？如果項(xiàng)目尚未達(dá)到目標(biāo)，如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化？周志忍認(rèn)為，績(jī)效評(píng)價(jià)需要關(guān)注并避免兩個(gè)極端：一是將評(píng)價(jià)結(jié)果束之高閣；二是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用上急功近利?？?jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用實(shí)際上是協(xié)商過(guò)程，是一個(gè)各方利益相關(guān)者展示訴求、公平參與的平臺(tái)。如何巧妙地提出建議，并通過(guò)有效協(xié)商，考慮各方約束條件是績(jī)效評(píng)價(jià)成功應(yīng)用的前提。

從上述三個(gè)層次可以看出，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)的支撐，一是信息的合理搜集，二是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的判斷，三是對(duì)策建議的表達(dá)。如果按照文章的文體來(lái)類(lèi)比，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的第一個(gè)層次相當(dāng)于記敘文，客觀地描述時(shí)間、地點(diǎn)、人物，目的在于提供證據(jù)；第二個(gè)層次相當(dāng)于議論文，將第一個(gè)層次搜集的事實(shí)材料作為論據(jù)并結(jié)合自身的經(jīng)驗(yàn)判斷發(fā)表對(duì)項(xiàng)目是贊同還是反對(duì)的意見(jiàn)；第三個(gè)層次相當(dāng)于應(yīng)用文，將論據(jù)、論點(diǎn)、論證呈現(xiàn)給各利益相關(guān)方，并進(jìn)一步征求各方意見(jiàn)從而解決實(shí)際問(wèn)題。同樣，一份優(yōu)秀的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告也需要靈活駕馭上述三種寫(xiě)作方式的能力。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)困境

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是伴隨政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的興起而興起的，在整個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中處于末端，其出現(xiàn)的問(wèn)題有些是績(jī)效評(píng)價(jià)本身的技術(shù)手段欠缺，有些則來(lái)源于流程機(jī)制設(shè)置的不合理。對(duì)這些問(wèn)題的合理歸因，決定了問(wèn)題在何種程度上得到有效解決。

在技術(shù)層面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)：

一是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)?！奥?lián)合之路”出現(xiàn)丑聞后，人們?cè)|(zhì)疑其評(píng)價(jià)單位的公信力，然而評(píng)價(jià)單位申辯說(shuō)，按照我們的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，他們就是沒(méi)有問(wèn)題的。這一事例反映出，任何評(píng)價(jià)指標(biāo)都存在鉆空子的可能。

二是評(píng)價(jià)框架與模式。早期對(duì)這一問(wèn)題的解決方案是傾向于發(fā)展出綜合性的評(píng)價(jià)框架，但統(tǒng)一的評(píng)價(jià)模式難以有效評(píng)價(jià)各種不同需求類(lèi)型的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，近期分類(lèi)評(píng)價(jià)模式逐漸興起。由于服務(wù)項(xiàng)目的千差萬(wàn)別，分類(lèi)評(píng)價(jià)的復(fù)雜性也隨之增加，目前僅在養(yǎng)老、救災(zāi)、教育等個(gè)別項(xiàng)目中得到了應(yīng)用。

三是評(píng)價(jià)工具與方法。行為事件訪談法、專(zhuān)家小組討論法、調(diào)查問(wèn)卷法、工作分析法等定性評(píng)價(jià)依然是主流，定量評(píng)價(jià)法盡管得到了一定程度發(fā)展，如層次分析、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等，但由于模型設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，實(shí)用性不夠而未得到普及。

四是定價(jià)機(jī)制。目前的績(jī)效評(píng)價(jià)市場(chǎng)依然還不夠成熟，集中體現(xiàn)在賣(mài)方市場(chǎng)條件下，績(jī)效評(píng)價(jià)的行業(yè)定價(jià)機(jī)制卻未形成，打包、賣(mài)牌子、均一價(jià)等定價(jià)模式都反映出評(píng)價(jià)方專(zhuān)業(yè)程度缺乏導(dǎo)致議價(jià)能力薄弱。

在管理層面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)：

一是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)。比如績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)到底要不要設(shè)置準(zhǔn)入？其標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)規(guī)范是什么？主管部門(mén)和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系？資格保證、利益回避、簽名評(píng)分、信息保密等方面如何問(wèn)責(zé)?

二是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的信息采集。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)信息采集通常采取單方任務(wù)式的收集，不僅成本高昂，也因?yàn)槿狈Χ鄠€(gè)信息源的比對(duì)無(wú)法保證信息的真實(shí)性。只有社會(huì)組織的信息公開(kāi)問(wèn)題得到解決，評(píng)價(jià)中的信息搜集才能避免重復(fù)性的勞動(dòng)，節(jié)約評(píng)價(jià)成本，并真正引入社會(huì)公眾的參與。

三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的發(fā)布。當(dāng)前項(xiàng)目評(píng)價(jià)工具普遍被當(dāng)成商業(yè)機(jī)密，評(píng)價(jià)報(bào)告變成了“不可見(jiàn)信息”，這不僅造成了被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)機(jī)結(jié)構(gòu)的質(zhì)疑，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力，也一定程度上阻礙了績(jī)效評(píng)價(jià)方法的交流和進(jìn)步。

四是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的市場(chǎng)空間問(wèn)題。盡管前景廣闊，但當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)的市場(chǎng)空間依然十分有限，行業(yè)只能容納少數(shù)幾家機(jī)構(gòu)，而政府過(guò)分倚重少數(shù)機(jī)構(gòu)在某種程度上又造成了壟斷，一招鮮吃遍天的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。

上述分析使我們發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的癥結(jié)是復(fù)雜的，圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)工作本身就事論事而忽視對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)整個(gè)機(jī)制流程方面的考察，容易將整個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任單向化，不僅可能導(dǎo)致問(wèn)題的錯(cuò)誤歸因，還可能使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)陷入低水平循環(huán)。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展路徑

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)在不同發(fā)展時(shí)期面臨著不同的約束條件和側(cè)重點(diǎn)，這也決定了化解當(dāng)前種種弊端的路徑是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程。但必須明確的一點(diǎn)是，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)而言，“服務(wù)在評(píng)價(jià)中”，而不是“評(píng)價(jià)在服務(wù)中”，評(píng)價(jià)雖然是針對(duì)服務(wù)所做的評(píng)價(jià)，但必須要跳出服務(wù)本身，既要有對(duì)服務(wù)的評(píng)價(jià)，也要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。

第一個(gè)階段是社會(huì)服務(wù)階段。這是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)基本目標(biāo)，以評(píng)價(jià)公民是否獲得了更好的公共服務(wù)為中心。在這一階段，通常所說(shuō)的3E（即經(jīng)濟(jì)、效率和效果）盡管有所考量，但由于政府服務(wù)成本始終作為一個(gè)黑箱存在，這種評(píng)價(jià)也僅限于不同承接方之間的橫向比較，服務(wù)對(duì)象的滿意度成為主要評(píng)價(jià)依據(jù)。第二個(gè)階段是經(jīng)濟(jì)效率階段。這一階段隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)推進(jìn)的普及，政府公共支出大量增加，相關(guān)承接方在各個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的大量進(jìn)入，公共支出的影子成本高居不下，績(jī)效評(píng)價(jià)需要回應(yīng)在哪些領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)比政府自己承擔(dān)更好、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所增加的交易成本如何、如何補(bǔ)償，相應(yīng)地給政府提供實(shí)施服務(wù)回購(gòu)或者再?lài)?guó)有化的建議。與此同時(shí)，非合同購(gòu)買(mǎi)、憑單制購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)等不同形式的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也需要進(jìn)行橫向比較，從而進(jìn)一步優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)決策。第三個(gè)階段是政治價(jià)值階段。不同于一般的企業(yè)采購(gòu)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是一項(xiàng)政治行為，因而必須恪守一些核心的現(xiàn)代政治價(jià)值。經(jīng)濟(jì)上的高效率和高效能不等于政治上的正當(dāng)性和合理性，為此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)還應(yīng)該納入更多的考量，回應(yīng)諸如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的作用如何、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)培育和發(fā)展社會(huì)組織作用如何、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是否制造出了新的尋租空間、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)公民參與的影響如何等等。

準(zhǔn)確地說(shuō)，我們的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)還僅僅處于第一階段，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)處于或走過(guò)第二階段。第三階段盡管目前并不普及，卻是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)所必然肩負(fù)的使命與責(zé)任。

不斷探索中的解決方案

從研究角度來(lái)看，國(guó)外關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)歷了學(xué)術(shù)研究向?qū)嵺`應(yīng)用的轉(zhuǎn)變過(guò)程，而我們則是實(shí)踐走在了政策前面，政策走在了研究前面。當(dāng)前學(xué)術(shù)研究所面臨的問(wèn)題是如何超越和引領(lǐng)實(shí)踐而不是簡(jiǎn)單地跟蹤總結(jié)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)為公共政策研究者提供了搜集素材和接觸實(shí)踐的寶貴機(jī)遇。具體而言，一是加強(qiáng)評(píng)價(jià)工具和方法的借鑒和開(kāi)發(fā)，解決政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)難題。既然政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是發(fā)達(dá)國(guó)家的舶來(lái)品，隱含的邏輯是我們今天遇到的種種技術(shù)性問(wèn)題，同樣需要向外部尋求答案，而非僅僅采取“土法煉鋼”。二是繼續(xù)優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制和流程，解決政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的管理難題。世界銀行專(zhuān)家曾給包括中國(guó)在內(nèi)的轉(zhuǎn)軌國(guó)家所面臨的諸多問(wèn)題開(kāi)出兩個(gè)藥方：“公開(kāi)”和“競(jìng)爭(zhēng)”。盡管我們都相信這一藥方對(duì)于解決政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的難題同樣適用，但要說(shuō)服政府真正付諸實(shí)踐，依然需要設(shè)計(jì)出系統(tǒng)性的解決方案。三是結(jié)合相關(guān)政策議題設(shè)置開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，切實(shí)提升評(píng)價(jià)的層次與功能，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的路徑目標(biāo)，這也是促使當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)走出困境的重要保障。