李剛

文章編號(hào)：2095-6835（2017）10-0132-02

摘 要：小康社會(huì)的構(gòu)建側(cè)重于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而“三農(nóng)”問(wèn)題的把控，應(yīng)以土地資源合理規(guī)劃為前提。因土地資源涉及耕地和宅基地等內(nèi)容，其宅基地制度的制訂與土地安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。但受到市場(chǎng)、社會(huì)需求的影響，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)非自愿、隱性流轉(zhuǎn)問(wèn)題頻發(fā)，制約著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對(duì)此，以農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度現(xiàn)存問(wèn)題為切入點(diǎn)，對(duì)其流轉(zhuǎn)制度改革與完善提出了幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；土地制度；流轉(zhuǎn)制度；耕地

中圖分類號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.10.132

土地安全為國(guó)民之本。長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)制度與土地制度的關(guān)系不可分割，在此期間地主和農(nóng)民間剝削、被剝削關(guān)鍵點(diǎn)為土地。在土地私有化的條件下，宅基地制度的形成對(duì)土地公有制起到了促進(jìn)作用，即實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、使用權(quán)的分離。不可否認(rèn)，宅基地制度通過(guò)對(duì)農(nóng)民生活、耕地、戶籍等制度的約束，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到了巨大的作用。但因“一刀切”現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到侵害，致使宅基地制度的作用“力不從心”。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 宅基地使用權(quán)

宅基地，顧名思義即為住宅型用地。依據(jù)國(guó)家土地管理制度，宅基地、農(nóng)村土地、經(jīng)營(yíng)性用地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的重要組成部分?，F(xiàn)階段，無(wú)論是《民法通則》《土地管理法》，還是《物權(quán)法》均未對(duì)宅基地使用權(quán)的含義及相關(guān)內(nèi)容予以表述，但在《物權(quán)法》規(guī)定中，宅基地使用權(quán)者可依法享有集體土地占有、使用的權(quán)利，同時(shí)，可利用該土地建造住宅/附屬設(shè)施。對(duì)此，王利明等學(xué)者將宅基地使用權(quán)定義為：農(nóng)村集體組織者享有集體土地住宅建造和居住的權(quán)利；以農(nóng)村居民為界限，對(duì)自行建造住宅依法享有占有和使用權(quán)；城鎮(zhèn)/農(nóng)村居民在國(guó)家集體住宅建造中依法享有居住權(quán)。

王衛(wèi)國(guó)等學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)國(guó)家批改委將集體土地分發(fā)至農(nóng)村居民，其中，涉及未規(guī)定使用權(quán)限/期限的住宅使用權(quán)。筆者結(jié)合以上學(xué)者的思想觀念，將宅基地使用權(quán)定義為：農(nóng)村居民可依法享有集體土地歸屬權(quán)，同時(shí)，一并享有土地占有、使用、住宅建造等權(quán)利。

1.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

流轉(zhuǎn)即指在特定環(huán)境下實(shí)現(xiàn)事物主體權(quán)利的轉(zhuǎn)移，以此滿足事物雙方的需求。而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是使用權(quán)產(chǎn)生和變更、消滅與轉(zhuǎn)移的過(guò)程。從廣義上來(lái)講，宅基地使用權(quán)申請(qǐng)、繼承與轉(zhuǎn)讓、政府征用均屬于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；在狹義層面，任何形式主體以宅基地使用權(quán)買賣/協(xié)議的方式獲取物質(zhì)利益，即為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

在當(dāng)前社會(huì)中，依據(jù)《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作的一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，初步實(shí)現(xiàn)宅基地制度制訂工作，同時(shí)，對(duì)房屋流轉(zhuǎn)問(wèn)題予以明確限制。因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在明顯差異，導(dǎo)致其具有多樣化流轉(zhuǎn)形式、復(fù)雜性流轉(zhuǎn)關(guān)系、房地一體化的特點(diǎn)。

1.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度現(xiàn)存問(wèn)題

1.3.1 公私權(quán)沖突

結(jié)合《物權(quán)法》相關(guān)內(nèi)容，宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)為基準(zhǔn)，而在此過(guò)程中對(duì)物權(quán)的表述則為私權(quán)。然而，在《物權(quán)法》152和153條規(guī)定中，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)予以約束，即在規(guī)定農(nóng)民占有權(quán)、使用權(quán)的同時(shí)，對(duì)宅基地收益/處分的權(quán)利實(shí)施限制。此外，土地資源稀缺，在權(quán)屬利益相互矛盾的前提下，易出現(xiàn)公私權(quán)沖突問(wèn)題。以公權(quán)影響下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度為例，其流轉(zhuǎn)制度的制訂富含公權(quán)色彩，比如對(duì)宅基地使用權(quán)獲取、轉(zhuǎn)讓等行為的制約，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)受到嚴(yán)重制約。

1.3.2 生產(chǎn)要素、社會(huì)保障銜接問(wèn)題

土地資源作為生產(chǎn)要素，在明確產(chǎn)權(quán)、提升資源利用率等方面均具有良好優(yōu)勢(shì)。但農(nóng)村宅基地利用模式以粗放式為主，比如宅基地閑置、空心村問(wèn)題尤為嚴(yán)重，而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民各戶宅基地2處及2處以上比例占據(jù)15%，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地基礎(chǔ)利用，還對(duì)其高效利用政策的落實(shí)產(chǎn)生了影響，即宅基地生產(chǎn)要素功能障礙是制約農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度形成的主要因素。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

2.1 遵循正確原則

土地制度包含農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，其具有公權(quán)屬性、私權(quán)屬性特點(diǎn)。對(duì)此，如果要想做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革工作，則應(yīng)遵循自愿原則、國(guó)家適當(dāng)干預(yù)原則、耕地保護(hù)原則、合法性原則、公平性原則等正確原則。

2.1.1 自愿原則

作為宅基地使用權(quán)農(nóng)村居民個(gè)體，依法享有使用權(quán)流轉(zhuǎn)意志與自由，任何組織或個(gè)人不可對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制支配與控制。在此過(guò)程中，自愿原則并不具備無(wú)條件和無(wú)限制的優(yōu)勢(shì)，而是應(yīng)在法律允許范圍內(nèi)，倡導(dǎo)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自由。

2.1.2 國(guó)家適當(dāng)干預(yù)原則

國(guó)家政府通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策、法律制度的制訂，在公共利益維護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)弱勢(shì)群體加以保護(hù)，從而體現(xiàn)正義、公平。國(guó)家適當(dāng)干預(yù)原則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)干預(yù)”，即在法律制度內(nèi)，政府部門不可“為所欲為”，而是應(yīng)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中保證農(nóng)村居民的利益。

2.1.3 耕地保護(hù)原則

政府部門作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)鍵角色，不僅應(yīng)以居民服務(wù)、居民利益作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)結(jié)合基本國(guó)策，對(duì)土地變更問(wèn)題予以監(jiān)管，比如以耕地保護(hù)為前提，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；以使用權(quán)流轉(zhuǎn)為名，對(duì)耕地使用權(quán)實(shí)施更改。

2.1.4 合法性與公平性原則

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不可僅依據(jù)政府力量，還應(yīng)結(jié)合農(nóng)民利益，使其在滿足自身利益的前提下，確保流轉(zhuǎn)工作的順利開展。

2.2 制訂權(quán)屬登記制

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以權(quán)屬為基準(zhǔn)，其戶主依法享有使用權(quán)。在此過(guò)程中，戶分為戶籍、成員資格2種形式，在進(jìn)行宅基地使用權(quán)“戶”明確時(shí)，應(yīng)綜合考慮以上2種形式，從而避免“空戶”的出現(xiàn)。此外，宅基地客體的明確可為流轉(zhuǎn)工作的開展創(chuàng)造有利條件。雖然現(xiàn)階段宅基地權(quán)屬登記制度尚未統(tǒng)一，但各地政府均通過(guò)自行土地制度的完善，對(duì)各戶宅基地使用面積進(jìn)行具體規(guī)定。從整體上來(lái)看，宅基地使用權(quán)權(quán)屬登記制度的制訂不僅可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，還有助于政府部門對(duì)土地資源的合理把控，用以保證土地安全。

2.3 拓展產(chǎn)權(quán)交易范圍

農(nóng)村居民各家均涉及宅基地，但因集體流轉(zhuǎn)制度的限制，致使部分宅基地閑置，加之農(nóng)民已在城市內(nèi)購(gòu)房，為了獲取相應(yīng)的置業(yè)資金，如果宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)，則會(huì)延誤農(nóng)村城鎮(zhèn)化的速度。針對(duì)此，政府部門可通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易范圍拓展的方式，對(duì)土地資源予以合理規(guī)定，即在不改變宅基地用途的前提下，城市居民享有農(nóng)村宅基地購(gòu)買權(quán)。除此之外，政府部門還可利用宅基地使用權(quán)交易模式規(guī)范的方式，以交易條件、交易程序和利益分配的明確，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行合理控制，比如使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承、置換等行為。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的制訂對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的作用不言而喻。雖然當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度面臨公私權(quán)沖突、生產(chǎn)要素、社會(huì)保障銜接等問(wèn)題，但可以以農(nóng)民利益為基準(zhǔn)，通過(guò)遵循正確原則、制訂權(quán)屬登記制、拓展產(chǎn)權(quán)交易范圍等手段對(duì)流轉(zhuǎn)制度予以改革優(yōu)化，從而保證土地安全。

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〔編輯：張思楠〕