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2017-06-07 08:07:51向春華夏育文
中國社會保障 2017年3期
■文／本刊記者 向春華 夏育文
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■文／本刊記者 向春華 夏育文
“中國社保參保人”
他們來自不同的國家，有著不同的膚色，講著不同的語言，文化傳統(tǒng)差異顯著，但是他們有一個共同的身份——“中國社會保險參保人”。
山東威海某爆破器材有限公司是一家中外合資企業(yè)，成立于1997年。其澳大利亞籍員工2012年5月來到威海后就開始參加五項社會保險，迄今已逾4年。對于目前眾多在威海參保的外國員工來說，他們最關(guān)注的是基本醫(yī)療保險的保障功能。一方面，對于突發(fā)性疾病，無論在威海當(dāng)?shù)卦\治或者轉(zhuǎn)診北京治療均可獲得一定保障；另一方面，醫(yī)?？ǎ▊€人賬戶）有收益，可用于購藥。而對于用人單位來說，最具意義的是工傷保險，因為只要參加了工傷保險，就能分散用人單位的職業(yè)傷害風(fēng)險，同時依據(jù)中國法律法規(guī)，用人單位無需再承擔(dān)員工工傷的強(qiáng)制性法律責(zé)任。
2013年3月6日，人社部社保中心與歐盟代表談判場景。
全球國際貨運代理(中國)有限公司天津分公司大客戶經(jīng)理金先生（韓國籍）是個“中國通”，在北京大學(xué)讀的研究生，兩個孩子也都在中國出生，其對中國的社會保險政策可謂了如指掌。該公司通過天津市外企人才專家服務(wù)交流中心（社保代理）為金先生辦理了參保手續(xù)。根據(jù)中國政府與韓國政府于2012年10月29日簽署的社會保險協(xié)定，韓國國民在華免繳基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險費，金先生僅需繳納基本醫(yī)療保險等社會保險費。金先生拿到醫(yī)保卡時非常開心，他說：“在中國工作了10年，終于可以享受到國民待遇了，終于可以不去商保指定醫(yī)院，而去天津醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院看病了?！?有了社保后金先生還有期盼，他說，“如果以后能繳住房公積金就更幸福了?！睋?jù)該公司行政人事經(jīng)理陰德生介紹，公司現(xiàn)有3名韓籍員工，均已參加中國的社會保險。
威海星地電子有限公司是一家中韓合資企業(yè)，韓方總經(jīng)理具宗會先生在威海參加社會保險已有3年。該公司人力資源部工作人員認(rèn)為，基本醫(yī)療保險解決了具先生一些小微疾病的需求，具有現(xiàn)實意義。由于具先生在韓國有國民年金、雇傭保險等保障，待遇水平較高，且其在華工作時間不固定，能否繳足中國領(lǐng)取養(yǎng)老金所要求的法定年限具有極大的不確定性，因此對他來說，基本養(yǎng)老保險的保障功能不大。通過國家間的協(xié)定免除該項繳費義務(wù)，是很好的選擇。
根據(jù)人社部社保中心統(tǒng)計，截至2016年10月，全國參加社會保險的外國人人數(shù)分別為：基本養(yǎng)老保險64522人、基本醫(yī)療保險85731人、工傷保險58409人、生育保險68605人。他們來自六大洲，來自發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和地區(qū)，在中華人民共和國境內(nèi)，與中國國民一樣成為社會保險的參保人，同樣獲得了中國社會保險的庇佑和保護(hù)。
立法演進(jìn)
我國現(xiàn)代意義上的社會保險起步于上世紀(jì)80年代中期國有企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革，并不涵蓋外國人在內(nèi)。從法律適用的角度，外國人在華參加社會保險可以追溯至《勞動法》。
《勞動法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，適用本法?！痹摲ǖ谌龡l規(guī)定勞動者有享受社會保險的權(quán)利?！秳趧臃ā凡⑽磳ⅰ皠趧诱摺毕拗茷橹袊?，因此從理論上來說，依法在華就業(yè)的外國人屬于該法規(guī)定的“勞動者”。
真正明確規(guī)定將外國人納入我國社會保險范疇的，是2010年頒布的《社會保險法》。該法第四條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權(quán)查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄，要求社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù)?！钡诰攀邨l則明確要求“外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會保險”。根據(jù)該法規(guī)定，人社部于2011年頒布《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》（人力資源和社會保障部令第16號，以下簡稱《辦法》），對“外國人”的具體含義、參保條件、參保程序、待遇結(jié)算、爭議處置等作了明確規(guī)定?！渡鐣ｋU法》和《辦法》為推進(jìn)外國人在華參加社會保險提供了明確的法律依據(jù)。
人社部辦公廳還頒布了《關(guān)于做好在我國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險工作有關(guān)問題的通知》（人社廳發(fā)[2011]113號）等文件，就社會保險行政部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)推進(jìn)這一工作作了部署。人社部等還頒布了《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》《勞務(wù)派遣暫行規(guī)范》就相關(guān)問題予以明確，進(jìn)一步厘清了外國人參保的細(xì)節(jié)問題。
“外國人參?！毙袆?/h2>
隨著《社會保險法》和《辦法》的頒布施行,外國人在華參加社會保險工作在全國普遍展開。人社部社保中心副主任徐延君指出，5年來，各地采取多種手段細(xì)化政策、改進(jìn)流程、優(yōu)化服務(wù)方式、擴(kuò)大宣傳，使外國人參保工作逐步走向規(guī)范化、常態(tài)化，參保人員持續(xù)穩(wěn)定增長。
北京市制定了本市實施外國人參保的具體政策文件，對招用外國人的用人單位辦理社保登記的主體、參保登記時間、登記所需材料及報表、經(jīng)辦流程等作了明確和細(xì)化。天津市出臺了《外國人在天津工作管理暫行辦法》，將外國人就業(yè)證與專家證“兩證合一”，將參保繳費作為用人單位辦理相關(guān)手續(xù)的重要條件后，以信息共享為基礎(chǔ)，社保機(jī)構(gòu)與外專局協(xié)同推進(jìn)參保這一機(jī)制得到強(qiáng)化。福建省因其獨特的地理位置及對外開放合作的持續(xù)擴(kuò)大，在閩就業(yè)的外國人以及港澳臺人員增長迅速。該省亦制定相關(guān)文件進(jìn)一步落實外國人在本省參加社保事宜，明確規(guī)定“2011年10月15日之前已經(jīng)在中國境內(nèi)就業(yè)且符合參保條件尚未參保的外國人，統(tǒng)一從2011年10月15日起補(bǔ)繳”。
天津市社保中心基金征繳處調(diào)研員王蘭浩認(rèn)為，推動外國人參保，只要依法依規(guī)，部門聯(lián)動，信息互通，執(zhí)行到位其實并不難。他強(qiáng)調(diào)，“首先要將資源作為第一抓手。從源頭知道有多少人，都在什么單位?！碧旖蚴猩绫Ｖ行臓款^，市人社局主管業(yè)務(wù)處室、外專局和局信息中心等單位為成員成立了外國人參保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)系會議。按照“同人、同城、同庫”的原則，結(jié)合“金保二期”系統(tǒng)升級，整合包括社保經(jīng)辦、職業(yè)培訓(xùn)、外國人就業(yè)、勞動監(jiān)察等業(yè)務(wù)功能，形成社會保障綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可實時掌握外國人辦理工作許可證及就業(yè)情況，精準(zhǔn)鎖定擴(kuò)面對象，在每月一次的聯(lián)系會議上通報；各區(qū)縣由人社局、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、勞動保障服務(wù)中心及相關(guān)部門人員組建外國人參保工作推動小組，結(jié)合全市統(tǒng)一發(fā)布的外國人就業(yè)資源信息，細(xì)化目標(biāo)責(zé)任、工作措施，逐戶逐人落實參保任務(wù)。
做好宣傳培訓(xùn)，使在華就業(yè)的外國人及其用人單位知曉外國人參保的法律要求及其意義，可以為外國人參保工作的組織實施奠定良好的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。通過官網(wǎng)、微信公眾號等平臺公開和宣傳外國人參保的法律政策、流程是各社保機(jī)構(gòu)的通用做法。北京市還通過外企、中智等涉外勞務(wù)、人事和社保代辦機(jī)構(gòu)告知服務(wù)對象，通過“精準(zhǔn)傳播”確保符合條件的外國人員了解政策信息，及時辦理參保繳費。天津市編印了中英文版的《外國人參加社會保險指南》，通過開設(shè)社保論壇、社保講堂等方式開展參保政策宣傳、問題解答。江蘇省組織了多層次、多批次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并與中國歐盟商會江蘇辦事處聯(lián)合組織培訓(xùn)宣傳活動，吸引了約50家會員企業(yè)的人力資源部門負(fù)責(zé)人和部分企業(yè)負(fù)責(zé)人參加，涉及能源、物流、金融、文化等各行業(yè)。浙江省印制了中英文對照的《外國人參保政策問答》，解讀相關(guān)政策和常見問題；在當(dāng)?shù)赝馕膱罂弦灾杏⑽膶φ招问娇窍嚓P(guān)知識，較好地傳遞了外國人在華參保的法律知識和信息。
“但宣傳不如強(qiáng)制?！碧旖蚴猩绫Ｖ行幕鹫骼U處四科科長強(qiáng)震介紹，為加大執(zhí)法力度，天津市成立了50人的社?；橹行模芯庌k核編，市法制辦發(fā)證，市人社局執(zhí)法授權(quán)，賦予了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，專門開展執(zhí)法檢查工作。2016年天津市人社局專門下發(fā)《關(guān)于開展在津工作外國人參加社會保險情況專項檢查的通知》，對全市聘用外國人的2750家用人單位社會保險登記及繳費情況專項督導(dǎo)檢查；將外國人的參保擴(kuò)面工作納入市區(qū)兩級擴(kuò)面組織的工作職責(zé)及考核目標(biāo)，年初下任務(wù)，定期通報各區(qū)外國人參保情況以及目標(biāo)任務(wù)完成情況，年末開展績效考核，同時建立起輻射全市的市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級擴(kuò)面管理聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，明確具體擴(kuò)面責(zé)任，將擴(kuò)面工作真正落到了實處。
注重細(xì)節(jié)、提升服務(wù)水平、提高服務(wù)便捷性，是展示我國社會保險形象、推進(jìn)外國人參保工作的重要手段。北京市朝陽區(qū)啟用英語水平較高的新入職員工，設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)外國人參保工作的接待、辦理，確保了轄區(qū)內(nèi)就業(yè)的外國人“應(yīng)保盡?！?。北京市社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還采取“預(yù)登記”等措施，通過多渠道告知符合參保條件的單位與外國人進(jìn)行參保前的登記備案，避免滯納金的產(chǎn)生，為日后的參保工作奠定了基礎(chǔ)。截至2016年10月，在北京市就業(yè)的外國人共有35159名，其中，近1.5萬人參加了職工基本醫(yī)療保險、工傷保險，1.2萬余人參加了基本養(yǎng)老保險。
天津市大力推行網(wǎng)上經(jīng)辦，超過80%的參保單位和繳費人員通過網(wǎng)上申報繳費，方便了參保企業(yè)和參保個人。實行一站式服務(wù)，對外國人參保登記、互免協(xié)議審核、跨統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移，以及回國賬戶清算等業(yè)務(wù)開設(shè)?？?，設(shè)置專崗，并著重解決了外籍人員多次就業(yè)繳費接續(xù)、超齡外國人后延繳費等關(guān)鍵問題，解除了參保人的后顧之憂。進(jìn)一步延伸經(jīng)辦服務(wù)，啟動“就醫(yī)助力計劃”，為參保外國人提供網(wǎng)上預(yù)約、綠色通道、全程陪診、健康檔案等相關(guān)醫(yī)療保障服務(wù)。截至2016年10月，天津市參保外國人有8169人，參保率達(dá)84.47%。
浙江省允許與我國簽訂社會保險雙邊協(xié)定國家的外國人，按“先行辦理、后續(xù)補(bǔ)送”的原則實行參保登記“容缺受理”，既保證了參保繳費的合法性，又方便了當(dāng)事人；蘇州市建立服務(wù)對象跟蹤機(jī)制，與重點企業(yè)保持聯(lián)系，及時掌握外國人就業(yè)動態(tài)，建立外國人定點服務(wù)機(jī)制，及時提供參保登記服務(wù)；青島市采取社保機(jī)構(gòu)與外企服務(wù)中心就業(yè)證件辦理部門聯(lián)合辦公的經(jīng)辦服務(wù)模式，就業(yè)手續(xù)與參保繳費手續(xù)可一站式辦結(jié)，不僅提供了高效便捷的服務(wù)，對改善投資環(huán)境有一定的促進(jìn)作用，還使就業(yè)與社保工作形成聯(lián)動合力，共同促進(jìn)了外國人就業(yè)與參保工作的開展。
權(quán)利與義務(wù)
外國人參加我國社會保險工作在穩(wěn)步推進(jìn)的同時，也存在一些制約性因素，影響了這一工作的開展。
業(yè)內(nèi)人士反映，外國人普遍存在參保意愿不強(qiáng)的狀況，這既有我國社會保險適用于外國人時存在的客觀問題，也有外國人自身以及用人單位的問題。就我國社會保險而言，與國外狀況存在較大差異，尤其是在華就業(yè)的外國人多數(shù)來自于發(fā)達(dá)國家，我國社會保險待遇水平與其需求存在一定差距，難以充分滿足其需求。目前參保的大部分外國人僅僅是短期在華工作，離職或退休后回自己國家養(yǎng)老、生活，其參保時間短、流動性強(qiáng)，離職后一般立即申請養(yǎng)老保險待遇一次性支付，如果在中國換單位則重復(fù)參保?；踞t(yī)療保險不支付非定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)及境外就醫(yī)費用，且中國醫(yī)療水平總體低于發(fā)達(dá)國家，參保外國人發(fā)生較大疾病往往會選擇回國治療，僅在參保地治療小病、急病。威海市社保中心征繳科副科長徐世敏表示，對日韓等國家在華工作人員（通常是公司高管）來說，威海市的工資水平?jīng)]有可比性，社會保險待遇水平也較低，吸引力不大。2011年10月至2016年底，共有15名外國人在威海發(fā)生醫(yī)療費用26.6萬元，醫(yī)?；鹬Ц?9.2萬元。其中，韓國11人，日本3人，墨西哥1人。
我國法律規(guī)定，申領(lǐng)失業(yè)保險待遇必須進(jìn)行失業(yè)登記，且進(jìn)行求職和職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等，幾乎沒有外國人在華享受失業(yè)保險待遇。外國人不存在計劃生育問題，能否享受生育保險待遇也存在疑問，且生育保險待遇通常無法達(dá)到其生育保障需求。
外國人所在用人單位的參保積極性也不高，一些單位認(rèn)為參保對個人保障力度有限，而企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)很重。以威海市為例，外國人參保選擇繳費基數(shù)的上限，2016年為14250元，企業(yè)為每個參保外國人承擔(dān)繳費超過5萬元，是不小的成本。而個人退保后，這些繳費全部并入統(tǒng)籌基金，“未能起到保護(hù)個人權(quán)利的作用”。
針對這些問題，一些地方的外國商會提出，緩行“外國人在華參加社會保險”工作。某國商會向天津相關(guān)部門提出，“關(guān)于外國人社會保險制度，據(jù)悉部分城市至今尚未強(qiáng)制加入。實際上，外國常駐人員往往難以利用該制度。希望天津市有關(guān)部門就采用自愿加入而非強(qiáng)制加入的形式進(jìn)行研究”。
2016年12月26日天津市社保中心反饋意見在說明“外國人參保政策”“外國人參保情況”后，明確：一是外國人參保，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行我國的法律法規(guī)，這不僅是維護(hù)我國法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，同時也是遵守國際慣例；二是剛剛結(jié)束的人社部社保中心外國人參保工作會議要求各地嚴(yán)格依規(guī)經(jīng)辦，進(jìn)一步加強(qiáng)外國人參保管理；三是部分地區(qū)外國人參保征管力度不強(qiáng)，并不是弱化天津市外國人參保管理的理由。但王蘭浩也坦陳，他們目前最大的壓力就是外國人參保工作不是全國平頭推進(jìn)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程度不統(tǒng)一，要做好外國人參保工作，一定要全國“一盤棋”，這不只是社保經(jīng)辦的事情，還是政治要求、外交工作。
對于在華外國人參保必要性認(rèn)識的差異，核心在于對參保權(quán)利義務(wù)屬性的認(rèn)知存在差異。通常認(rèn)為，在中國境內(nèi)的外國人依法參加中國社會保險，是維護(hù)在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人的合法權(quán)益，是促進(jìn)社會保險的公平性、普遍性和對等性的重要舉措，填補(bǔ)了社會保險全覆蓋中的“空白”。這一認(rèn)知強(qiáng)調(diào)了參保的權(quán)利屬性，即對于參保人員權(quán)益的保障；實際上，在我國，與用人單位存在勞動關(guān)系的員工，屬于強(qiáng)制參保對象，參保是個人和用人單位的法定義務(wù)。
無論是《社會保險法》還是《勞動法》《勞動合同法》，以及行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件，均明確規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人”應(yīng)當(dāng)依法參加社會保險，用人單位應(yīng)當(dāng)依法申報并代扣代繳社會保險費，否則將面臨責(zé)令補(bǔ)繳、征收滯納金、罰款等法律責(zé)任。對于雇傭勞動者強(qiáng)制參保，是我國社會保險制度的基本特征，也是我國社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。只有確保法定范圍的勞動者“應(yīng)保盡保”“應(yīng)參盡參”，才能籌措足夠的社會保險基金，以保障制度的良性發(fā)展。法定范圍的勞動者，以其工薪收入為基數(shù)繳納社會保險費，不僅是一項法定義務(wù)，也是一項社會義務(wù)，是實現(xiàn)社會保險在全社會橫向互助共濟(jì)、縱向代際轉(zhuǎn)移保障的基本前提。因此無論基于我國法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，還是社會保險制度的基本特征，在華就業(yè)的外國人應(yīng)當(dāng)依法參加我國社會保險，是毋庸置疑的。
外國人由于在其本國通常已享有社會保障，在中國再參加社會保險，確實存在雙重負(fù)擔(dān)的問題，但這涉及國與國之間的問題，對國籍國法律應(yīng)予遵守，對居住國、就業(yè)國法律同樣應(yīng)予遵守。在不同國家之間產(chǎn)生的社會保障雙重負(fù)擔(dān)問題，應(yīng)當(dāng)通過雙邊或多邊社會保障協(xié)定予以解決。
公平競爭與國際互免
社會保險/社會保障雙邊/多邊協(xié)定是兩個國家或多個國家之間就避免社會保障雙重繳費以及社會保障權(quán)益跨國轉(zhuǎn)移所進(jìn)行的協(xié)定，是化解勞動者和用人單位在不同國家的社會保障重復(fù)繳費、消解企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)的基本路徑。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，不僅外國人在中國就業(yè)持續(xù)增加，中國人在國外就業(yè)也在持續(xù)增加。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國外派勞務(wù)人員數(shù)量已經(jīng)超過持有我國就業(yè)證的外國人數(shù)量。在沒有社?；ッ鈪f(xié)定的情形下，不僅外國企業(yè)可能承擔(dān)雙重繳費責(zé)任，我國“走出去”的企業(yè)也同樣可能承擔(dān)雙重繳費，從而對企業(yè)的公平競爭產(chǎn)生不利影響。例如國內(nèi)某通信技術(shù)巨頭，外派員工有1萬多人，分布于全球150多個國家，隨著海外業(yè)務(wù)拓展，外派人員呈逐年上升趨勢。該公司人力資源部負(fù)責(zé)人介紹，所有跨國長期外派員工，在外派期間均正常在國內(nèi)參加社會保險，否則無法享受養(yǎng)老、醫(yī)療等國內(nèi)社保待遇。同時，根據(jù)派駐國法律要求，相當(dāng)部分外派員工需在派駐國當(dāng)?shù)乩U納法定社保費/稅，且全部費用（包括單位和個人承擔(dān)部分）都由公司承擔(dān)。由于各國公立醫(yī)院醫(yī)療資源、醫(yī)療水平等條件存在差異，加上語言溝通障礙，外派員工在海外就醫(yī)不便捷；外派員工在海外當(dāng)?shù)乩U納社保的年限有限（外派期限一般3年左右），難以達(dá)到享受當(dāng)?shù)厣绫４鲆蟮睦U費年限，導(dǎo)致不能享受到當(dāng)?shù)厣绫４?，即使能夠退費，手續(xù)也很繁雜，因此在海外的繳費很難兌現(xiàn)為職工的社保權(quán)益?！斑@種重復(fù)繳費，既沒有實際價值，對企業(yè)的負(fù)擔(dān)又較重，已經(jīng)成為制約我國企業(yè)拓展海外市場的重要因素”。
根據(jù)對等原則，通過社保雙邊/多邊協(xié)定對本國社會保險法律法規(guī)的適用予以限制，可以既保障公民跨國就業(yè)時的社會保障權(quán)益，又避免企業(yè)不合理的負(fù)擔(dān)和損失。包括中資和外資企業(yè)在內(nèi)的多家公司表示，在我國已經(jīng)實行雙邊社保協(xié)定的國家，相對于尚未實行雙邊社保協(xié)定的國家，企業(yè)人工成本差異非常明顯，“實行雙邊社保協(xié)定的益處不言而明”。
人社部社保中心副主任徐延君指出，進(jìn)一步加大外國人參保工作推進(jìn)力度，不僅是完善我國社會保障制度的客觀要求，是履行國際義務(wù)的重要標(biāo)志，也是改善我國對外投資環(huán)境、促進(jìn)我國企業(yè)平等參與國際競爭的重要條件，有助于推進(jìn)雙邊社保協(xié)定的談判。雙邊/多邊協(xié)定涉及多個國家，僅僅中國“剃頭挑子一頭熱”，推進(jìn)難度較大，談判也比較被動。如果在華外資企業(yè)或在華就業(yè)的外國人將社保重復(fù)繳費的壓力傳導(dǎo)至其政府，則外國政府就會積極響應(yīng)我國的社保協(xié)定談判，可以發(fā)揮事半功倍的效果?！?/p>
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■文／本刊記者 向春華 夏育文
外國人在華參?！皢⑹句洝?/p>
■文／本刊記者 向春華 夏育文
“中國社保參保人”
他們來自不同的國家，有著不同的膚色，講著不同的語言，文化傳統(tǒng)差異顯著，但是他們有一個共同的身份——“中國社會保險參保人”。
山東威海某爆破器材有限公司是一家中外合資企業(yè)，成立于1997年。其澳大利亞籍員工2012年5月來到威海后就開始參加五項社會保險，迄今已逾4年。對于目前眾多在威海參保的外國員工來說，他們最關(guān)注的是基本醫(yī)療保險的保障功能。一方面，對于突發(fā)性疾病，無論在威海當(dāng)?shù)卦\治或者轉(zhuǎn)診北京治療均可獲得一定保障；另一方面，醫(yī)?？ǎ▊€人賬戶）有收益，可用于購藥。而對于用人單位來說，最具意義的是工傷保險，因為只要參加了工傷保險，就能分散用人單位的職業(yè)傷害風(fēng)險，同時依據(jù)中國法律法規(guī)，用人單位無需再承擔(dān)員工工傷的強(qiáng)制性法律責(zé)任。
2013年3月6日，人社部社保中心與歐盟代表談判場景。
全球國際貨運代理(中國)有限公司天津分公司大客戶經(jīng)理金先生（韓國籍）是個“中國通”，在北京大學(xué)讀的研究生，兩個孩子也都在中國出生，其對中國的社會保險政策可謂了如指掌。該公司通過天津市外企人才專家服務(wù)交流中心（社保代理）為金先生辦理了參保手續(xù)。根據(jù)中國政府與韓國政府于2012年10月29日簽署的社會保險協(xié)定，韓國國民在華免繳基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險費，金先生僅需繳納基本醫(yī)療保險等社會保險費。金先生拿到醫(yī)保卡時非常開心，他說：“在中國工作了10年，終于可以享受到國民待遇了，終于可以不去商保指定醫(yī)院，而去天津醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院看病了?！?有了社保后金先生還有期盼，他說，“如果以后能繳住房公積金就更幸福了?！睋?jù)該公司行政人事經(jīng)理陰德生介紹，公司現(xiàn)有3名韓籍員工，均已參加中國的社會保險。
威海星地電子有限公司是一家中韓合資企業(yè)，韓方總經(jīng)理具宗會先生在威海參加社會保險已有3年。該公司人力資源部工作人員認(rèn)為，基本醫(yī)療保險解決了具先生一些小微疾病的需求，具有現(xiàn)實意義。由于具先生在韓國有國民年金、雇傭保險等保障，待遇水平較高，且其在華工作時間不固定，能否繳足中國領(lǐng)取養(yǎng)老金所要求的法定年限具有極大的不確定性，因此對他來說，基本養(yǎng)老保險的保障功能不大。通過國家間的協(xié)定免除該項繳費義務(wù)，是很好的選擇。
根據(jù)人社部社保中心統(tǒng)計，截至2016年10月，全國參加社會保險的外國人人數(shù)分別為：基本養(yǎng)老保險64522人、基本醫(yī)療保險85731人、工傷保險58409人、生育保險68605人。他們來自六大洲，來自發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和地區(qū)，在中華人民共和國境內(nèi)，與中國國民一樣成為社會保險的參保人，同樣獲得了中國社會保險的庇佑和保護(hù)。
立法演進(jìn)
我國現(xiàn)代意義上的社會保險起步于上世紀(jì)80年代中期國有企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革，并不涵蓋外國人在內(nèi)。從法律適用的角度，外國人在華參加社會保險可以追溯至《勞動法》。
《勞動法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，適用本法?！痹摲ǖ谌龡l規(guī)定勞動者有享受社會保險的權(quán)利?！秳趧臃ā凡⑽磳ⅰ皠趧诱摺毕拗茷橹袊?，因此從理論上來說，依法在華就業(yè)的外國人屬于該法規(guī)定的“勞動者”。
真正明確規(guī)定將外國人納入我國社會保險范疇的，是2010年頒布的《社會保險法》。該法第四條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權(quán)查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄，要求社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù)?！钡诰攀邨l則明確要求“外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會保險”。根據(jù)該法規(guī)定，人社部于2011年頒布《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》（人力資源和社會保障部令第16號，以下簡稱《辦法》），對“外國人”的具體含義、參保條件、參保程序、待遇結(jié)算、爭議處置等作了明確規(guī)定?！渡鐣ｋU法》和《辦法》為推進(jìn)外國人在華參加社會保險提供了明確的法律依據(jù)。
人社部辦公廳還頒布了《關(guān)于做好在我國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險工作有關(guān)問題的通知》（人社廳發(fā)[2011]113號）等文件，就社會保險行政部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)推進(jìn)這一工作作了部署。人社部等還頒布了《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》《勞務(wù)派遣暫行規(guī)范》就相關(guān)問題予以明確，進(jìn)一步厘清了外國人參保的細(xì)節(jié)問題。
“外國人參?！毙袆?/h2>
隨著《社會保險法》和《辦法》的頒布施行,外國人在華參加社會保險工作在全國普遍展開。人社部社保中心副主任徐延君指出，5年來，各地采取多種手段細(xì)化政策、改進(jìn)流程、優(yōu)化服務(wù)方式、擴(kuò)大宣傳，使外國人參保工作逐步走向規(guī)范化、常態(tài)化，參保人員持續(xù)穩(wěn)定增長。
北京市制定了本市實施外國人參保的具體政策文件，對招用外國人的用人單位辦理社保登記的主體、參保登記時間、登記所需材料及報表、經(jīng)辦流程等作了明確和細(xì)化。天津市出臺了《外國人在天津工作管理暫行辦法》，將外國人就業(yè)證與專家證“兩證合一”，將參保繳費作為用人單位辦理相關(guān)手續(xù)的重要條件后，以信息共享為基礎(chǔ)，社保機(jī)構(gòu)與外專局協(xié)同推進(jìn)參保這一機(jī)制得到強(qiáng)化。福建省因其獨特的地理位置及對外開放合作的持續(xù)擴(kuò)大，在閩就業(yè)的外國人以及港澳臺人員增長迅速。該省亦制定相關(guān)文件進(jìn)一步落實外國人在本省參加社保事宜，明確規(guī)定“2011年10月15日之前已經(jīng)在中國境內(nèi)就業(yè)且符合參保條件尚未參保的外國人，統(tǒng)一從2011年10月15日起補(bǔ)繳”。
天津市社保中心基金征繳處調(diào)研員王蘭浩認(rèn)為，推動外國人參保，只要依法依規(guī)，部門聯(lián)動，信息互通，執(zhí)行到位其實并不難。他強(qiáng)調(diào)，“首先要將資源作為第一抓手。從源頭知道有多少人，都在什么單位?！碧旖蚴猩绫Ｖ行臓款^，市人社局主管業(yè)務(wù)處室、外專局和局信息中心等單位為成員成立了外國人參保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)系會議。按照“同人、同城、同庫”的原則，結(jié)合“金保二期”系統(tǒng)升級，整合包括社保經(jīng)辦、職業(yè)培訓(xùn)、外國人就業(yè)、勞動監(jiān)察等業(yè)務(wù)功能，形成社會保障綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可實時掌握外國人辦理工作許可證及就業(yè)情況，精準(zhǔn)鎖定擴(kuò)面對象，在每月一次的聯(lián)系會議上通報；各區(qū)縣由人社局、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、勞動保障服務(wù)中心及相關(guān)部門人員組建外國人參保工作推動小組，結(jié)合全市統(tǒng)一發(fā)布的外國人就業(yè)資源信息，細(xì)化目標(biāo)責(zé)任、工作措施，逐戶逐人落實參保任務(wù)。
做好宣傳培訓(xùn)，使在華就業(yè)的外國人及其用人單位知曉外國人參保的法律要求及其意義，可以為外國人參保工作的組織實施奠定良好的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。通過官網(wǎng)、微信公眾號等平臺公開和宣傳外國人參保的法律政策、流程是各社保機(jī)構(gòu)的通用做法。北京市還通過外企、中智等涉外勞務(wù)、人事和社保代辦機(jī)構(gòu)告知服務(wù)對象，通過“精準(zhǔn)傳播”確保符合條件的外國人員了解政策信息，及時辦理參保繳費。天津市編印了中英文版的《外國人參加社會保險指南》，通過開設(shè)社保論壇、社保講堂等方式開展參保政策宣傳、問題解答。江蘇省組織了多層次、多批次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并與中國歐盟商會江蘇辦事處聯(lián)合組織培訓(xùn)宣傳活動，吸引了約50家會員企業(yè)的人力資源部門負(fù)責(zé)人和部分企業(yè)負(fù)責(zé)人參加，涉及能源、物流、金融、文化等各行業(yè)。浙江省印制了中英文對照的《外國人參保政策問答》，解讀相關(guān)政策和常見問題；在當(dāng)?shù)赝馕膱罂弦灾杏⑽膶φ招问娇窍嚓P(guān)知識，較好地傳遞了外國人在華參保的法律知識和信息。
“但宣傳不如強(qiáng)制?！碧旖蚴猩绫Ｖ行幕鹫骼U處四科科長強(qiáng)震介紹，為加大執(zhí)法力度，天津市成立了50人的社?；橹行模芯庌k核編，市法制辦發(fā)證，市人社局執(zhí)法授權(quán)，賦予了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，專門開展執(zhí)法檢查工作。2016年天津市人社局專門下發(fā)《關(guān)于開展在津工作外國人參加社會保險情況專項檢查的通知》，對全市聘用外國人的2750家用人單位社會保險登記及繳費情況專項督導(dǎo)檢查；將外國人的參保擴(kuò)面工作納入市區(qū)兩級擴(kuò)面組織的工作職責(zé)及考核目標(biāo)，年初下任務(wù)，定期通報各區(qū)外國人參保情況以及目標(biāo)任務(wù)完成情況，年末開展績效考核，同時建立起輻射全市的市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級擴(kuò)面管理聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，明確具體擴(kuò)面責(zé)任，將擴(kuò)面工作真正落到了實處。
注重細(xì)節(jié)、提升服務(wù)水平、提高服務(wù)便捷性，是展示我國社會保險形象、推進(jìn)外國人參保工作的重要手段。北京市朝陽區(qū)啟用英語水平較高的新入職員工，設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)外國人參保工作的接待、辦理，確保了轄區(qū)內(nèi)就業(yè)的外國人“應(yīng)保盡?！?。北京市社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還采取“預(yù)登記”等措施，通過多渠道告知符合參保條件的單位與外國人進(jìn)行參保前的登記備案，避免滯納金的產(chǎn)生，為日后的參保工作奠定了基礎(chǔ)。截至2016年10月，在北京市就業(yè)的外國人共有35159名，其中，近1.5萬人參加了職工基本醫(yī)療保險、工傷保險，1.2萬余人參加了基本養(yǎng)老保險。
天津市大力推行網(wǎng)上經(jīng)辦，超過80%的參保單位和繳費人員通過網(wǎng)上申報繳費，方便了參保企業(yè)和參保個人。實行一站式服務(wù)，對外國人參保登記、互免協(xié)議審核、跨統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移，以及回國賬戶清算等業(yè)務(wù)開設(shè)?？?，設(shè)置專崗，并著重解決了外籍人員多次就業(yè)繳費接續(xù)、超齡外國人后延繳費等關(guān)鍵問題，解除了參保人的后顧之憂。進(jìn)一步延伸經(jīng)辦服務(wù)，啟動“就醫(yī)助力計劃”，為參保外國人提供網(wǎng)上預(yù)約、綠色通道、全程陪診、健康檔案等相關(guān)醫(yī)療保障服務(wù)。截至2016年10月，天津市參保外國人有8169人，參保率達(dá)84.47%。
浙江省允許與我國簽訂社會保險雙邊協(xié)定國家的外國人，按“先行辦理、后續(xù)補(bǔ)送”的原則實行參保登記“容缺受理”，既保證了參保繳費的合法性，又方便了當(dāng)事人；蘇州市建立服務(wù)對象跟蹤機(jī)制，與重點企業(yè)保持聯(lián)系，及時掌握外國人就業(yè)動態(tài)，建立外國人定點服務(wù)機(jī)制，及時提供參保登記服務(wù)；青島市采取社保機(jī)構(gòu)與外企服務(wù)中心就業(yè)證件辦理部門聯(lián)合辦公的經(jīng)辦服務(wù)模式，就業(yè)手續(xù)與參保繳費手續(xù)可一站式辦結(jié)，不僅提供了高效便捷的服務(wù)，對改善投資環(huán)境有一定的促進(jìn)作用，還使就業(yè)與社保工作形成聯(lián)動合力，共同促進(jìn)了外國人就業(yè)與參保工作的開展。
權(quán)利與義務(wù)
外國人參加我國社會保險工作在穩(wěn)步推進(jìn)的同時，也存在一些制約性因素，影響了這一工作的開展。
業(yè)內(nèi)人士反映，外國人普遍存在參保意愿不強(qiáng)的狀況，這既有我國社會保險適用于外國人時存在的客觀問題，也有外國人自身以及用人單位的問題。就我國社會保險而言，與國外狀況存在較大差異，尤其是在華就業(yè)的外國人多數(shù)來自于發(fā)達(dá)國家，我國社會保險待遇水平與其需求存在一定差距，難以充分滿足其需求。目前參保的大部分外國人僅僅是短期在華工作，離職或退休后回自己國家養(yǎng)老、生活，其參保時間短、流動性強(qiáng)，離職后一般立即申請養(yǎng)老保險待遇一次性支付，如果在中國換單位則重復(fù)參保?；踞t(yī)療保險不支付非定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)及境外就醫(yī)費用，且中國醫(yī)療水平總體低于發(fā)達(dá)國家，參保外國人發(fā)生較大疾病往往會選擇回國治療，僅在參保地治療小病、急病。威海市社保中心征繳科副科長徐世敏表示，對日韓等國家在華工作人員（通常是公司高管）來說，威海市的工資水平?jīng)]有可比性，社會保險待遇水平也較低，吸引力不大。2011年10月至2016年底，共有15名外國人在威海發(fā)生醫(yī)療費用26.6萬元，醫(yī)?；鹬Ц?9.2萬元。其中，韓國11人，日本3人，墨西哥1人。
我國法律規(guī)定，申領(lǐng)失業(yè)保險待遇必須進(jìn)行失業(yè)登記，且進(jìn)行求職和職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等，幾乎沒有外國人在華享受失業(yè)保險待遇。外國人不存在計劃生育問題，能否享受生育保險待遇也存在疑問，且生育保險待遇通常無法達(dá)到其生育保障需求。
外國人所在用人單位的參保積極性也不高，一些單位認(rèn)為參保對個人保障力度有限，而企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)很重。以威海市為例，外國人參保選擇繳費基數(shù)的上限，2016年為14250元，企業(yè)為每個參保外國人承擔(dān)繳費超過5萬元，是不小的成本。而個人退保后，這些繳費全部并入統(tǒng)籌基金，“未能起到保護(hù)個人權(quán)利的作用”。
針對這些問題，一些地方的外國商會提出，緩行“外國人在華參加社會保險”工作。某國商會向天津相關(guān)部門提出，“關(guān)于外國人社會保險制度，據(jù)悉部分城市至今尚未強(qiáng)制加入。實際上，外國常駐人員往往難以利用該制度。希望天津市有關(guān)部門就采用自愿加入而非強(qiáng)制加入的形式進(jìn)行研究”。
2016年12月26日天津市社保中心反饋意見在說明“外國人參保政策”“外國人參保情況”后，明確：一是外國人參保，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行我國的法律法規(guī)，這不僅是維護(hù)我國法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，同時也是遵守國際慣例；二是剛剛結(jié)束的人社部社保中心外國人參保工作會議要求各地嚴(yán)格依規(guī)經(jīng)辦，進(jìn)一步加強(qiáng)外國人參保管理；三是部分地區(qū)外國人參保征管力度不強(qiáng)，并不是弱化天津市外國人參保管理的理由。但王蘭浩也坦陳，他們目前最大的壓力就是外國人參保工作不是全國平頭推進(jìn)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程度不統(tǒng)一，要做好外國人參保工作，一定要全國“一盤棋”，這不只是社保經(jīng)辦的事情，還是政治要求、外交工作。
對于在華外國人參保必要性認(rèn)識的差異，核心在于對參保權(quán)利義務(wù)屬性的認(rèn)知存在差異。通常認(rèn)為，在中國境內(nèi)的外國人依法參加中國社會保險，是維護(hù)在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人的合法權(quán)益，是促進(jìn)社會保險的公平性、普遍性和對等性的重要舉措，填補(bǔ)了社會保險全覆蓋中的“空白”。這一認(rèn)知強(qiáng)調(diào)了參保的權(quán)利屬性，即對于參保人員權(quán)益的保障；實際上，在我國，與用人單位存在勞動關(guān)系的員工，屬于強(qiáng)制參保對象，參保是個人和用人單位的法定義務(wù)。
無論是《社會保險法》還是《勞動法》《勞動合同法》，以及行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件，均明確規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人”應(yīng)當(dāng)依法參加社會保險，用人單位應(yīng)當(dāng)依法申報并代扣代繳社會保險費，否則將面臨責(zé)令補(bǔ)繳、征收滯納金、罰款等法律責(zé)任。對于雇傭勞動者強(qiáng)制參保，是我國社會保險制度的基本特征，也是我國社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。只有確保法定范圍的勞動者“應(yīng)保盡保”“應(yīng)參盡參”，才能籌措足夠的社會保險基金，以保障制度的良性發(fā)展。法定范圍的勞動者，以其工薪收入為基數(shù)繳納社會保險費，不僅是一項法定義務(wù)，也是一項社會義務(wù)，是實現(xiàn)社會保險在全社會橫向互助共濟(jì)、縱向代際轉(zhuǎn)移保障的基本前提。因此無論基于我國法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，還是社會保險制度的基本特征，在華就業(yè)的外國人應(yīng)當(dāng)依法參加我國社會保險，是毋庸置疑的。
外國人由于在其本國通常已享有社會保障，在中國再參加社會保險，確實存在雙重負(fù)擔(dān)的問題，但這涉及國與國之間的問題，對國籍國法律應(yīng)予遵守，對居住國、就業(yè)國法律同樣應(yīng)予遵守。在不同國家之間產(chǎn)生的社會保障雙重負(fù)擔(dān)問題，應(yīng)當(dāng)通過雙邊或多邊社會保障協(xié)定予以解決。
公平競爭與國際互免
社會保險/社會保障雙邊/多邊協(xié)定是兩個國家或多個國家之間就避免社會保障雙重繳費以及社會保障權(quán)益跨國轉(zhuǎn)移所進(jìn)行的協(xié)定，是化解勞動者和用人單位在不同國家的社會保障重復(fù)繳費、消解企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)的基本路徑。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，不僅外國人在中國就業(yè)持續(xù)增加，中國人在國外就業(yè)也在持續(xù)增加。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國外派勞務(wù)人員數(shù)量已經(jīng)超過持有我國就業(yè)證的外國人數(shù)量。在沒有社?；ッ鈪f(xié)定的情形下，不僅外國企業(yè)可能承擔(dān)雙重繳費責(zé)任，我國“走出去”的企業(yè)也同樣可能承擔(dān)雙重繳費，從而對企業(yè)的公平競爭產(chǎn)生不利影響。例如國內(nèi)某通信技術(shù)巨頭，外派員工有1萬多人，分布于全球150多個國家，隨著海外業(yè)務(wù)拓展，外派人員呈逐年上升趨勢。該公司人力資源部負(fù)責(zé)人介紹，所有跨國長期外派員工，在外派期間均正常在國內(nèi)參加社會保險，否則無法享受養(yǎng)老、醫(yī)療等國內(nèi)社保待遇。同時，根據(jù)派駐國法律要求，相當(dāng)部分外派員工需在派駐國當(dāng)?shù)乩U納法定社保費/稅，且全部費用（包括單位和個人承擔(dān)部分）都由公司承擔(dān)。由于各國公立醫(yī)院醫(yī)療資源、醫(yī)療水平等條件存在差異，加上語言溝通障礙，外派員工在海外就醫(yī)不便捷；外派員工在海外當(dāng)?shù)乩U納社保的年限有限（外派期限一般3年左右），難以達(dá)到享受當(dāng)?shù)厣绫４鲆蟮睦U費年限，導(dǎo)致不能享受到當(dāng)?shù)厣绫４?，即使能夠退費，手續(xù)也很繁雜，因此在海外的繳費很難兌現(xiàn)為職工的社保權(quán)益?！斑@種重復(fù)繳費，既沒有實際價值，對企業(yè)的負(fù)擔(dān)又較重，已經(jīng)成為制約我國企業(yè)拓展海外市場的重要因素”。
根據(jù)對等原則，通過社保雙邊/多邊協(xié)定對本國社會保險法律法規(guī)的適用予以限制，可以既保障公民跨國就業(yè)時的社會保障權(quán)益，又避免企業(yè)不合理的負(fù)擔(dān)和損失。包括中資和外資企業(yè)在內(nèi)的多家公司表示，在我國已經(jīng)實行雙邊社保協(xié)定的國家，相對于尚未實行雙邊社保協(xié)定的國家，企業(yè)人工成本差異非常明顯，“實行雙邊社保協(xié)定的益處不言而明”。
人社部社保中心副主任徐延君指出，進(jìn)一步加大外國人參保工作推進(jìn)力度，不僅是完善我國社會保障制度的客觀要求，是履行國際義務(wù)的重要標(biāo)志，也是改善我國對外投資環(huán)境、促進(jìn)我國企業(yè)平等參與國際競爭的重要條件，有助于推進(jìn)雙邊社保協(xié)定的談判。雙邊/多邊協(xié)定涉及多個國家，僅僅中國“剃頭挑子一頭熱”，推進(jìn)難度較大，談判也比較被動。如果在華外資企業(yè)或在華就業(yè)的外國人將社保重復(fù)繳費的壓力傳導(dǎo)至其政府，則外國政府就會積極響應(yīng)我國的社保協(xié)定談判，可以發(fā)揮事半功倍的效果?！?/p>
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