從行政法視角看“證明我媽是我媽”
——行政證明的法定化

胡建淼國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授

20 15年，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上主持討論確定進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、取消非行政許可審批類(lèi)別時(shí)，痛斥某些政府辦事機(jī)構(gòu)讓百姓“辦事難”的現(xiàn)象，其中批評(píng)了要求公民“證明我媽是我媽”的荒唐事例。

中國(guó)人已習(xí)慣于在“證明”中生活。據(jù)北京市政府審改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，他們對(duì)21個(gè)社區(qū)居委會(huì)做過(guò)摸底調(diào)查，了解到由居委會(huì)日常開(kāi)具的各類(lèi)證明高達(dá)240余個(gè)，社保、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、上學(xué)，甚至養(yǎng)狗，都離不開(kāi)居委會(huì)的一紙“證明”。 不少證明的含金量和必要性令人懷疑，如“你還活著”“我媽是我媽”“菜刀確實(shí)已經(jīng)丟失”之類(lèi)的證明，更是讓人啼笑皆非。

國(guó)務(wù)院總理的痛斥，人民群眾的呼吁，全國(guó)媒體的批判，讓這些沒(méi)有意義的“證明”成了過(guò)街老鼠。對(duì)此，國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、北京市政府等部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列規(guī)定和措施，廢止了一批證明，讓群眾少跑腿，我為此點(diǎn)贊！抓好行政證明工作，減少公民提供證明的負(fù)擔(dān)，要從減少公民提供證明要求上，而不是減少行政機(jī)關(guān)出具證明作為突破口。

如何對(duì)待證明的問(wèn)題，與其說(shuō)是管理問(wèn)題，不如說(shuō)是法律問(wèn)題。要杜絕“證明我媽是我媽”之類(lèi)的荒唐事例發(fā)生，關(guān)鍵是要匡定行政機(jī)關(guān)要求公民提供證明的權(quán)力和公民必須向行政機(jī)關(guān)提供證明的義務(wù)。

一方面，公民參與行政程序，辦理有關(guān)手續(xù)時(shí)，有時(shí)必須向行政機(jī)關(guān)提供證明，如收入證明、無(wú)房證明、婚姻證明等。公民不提供證明便會(huì)引起不利后果，這意味著公民負(fù)有行政法上的“證明義務(wù)”。當(dāng)公民有提供證明的義務(wù)時(shí)，就意味著行政機(jī)關(guān)有要求公民提供證明的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力，是以公民負(fù)有的義務(wù)為基礎(chǔ)的。沒(méi)有后者的義務(wù)就不會(huì)有前者的權(quán)力。

另一方面，行政機(jī)關(guān)為公民提供一種具有公定力的信息載體（許可證、執(zhí)照和其他證明文件），以國(guó)家公權(quán)力的身份證明某一法律事實(shí)和法律關(guān)系的存在，這叫“行政證明”。行政證明雖不能直接處分公民的權(quán)利與義務(wù)，但它可以間接影響公民的權(quán)利與義務(wù)。如當(dāng)公民身份證丟失，公安機(jī)關(guān)拒絕為他提供臨時(shí)身份證明時(shí)，他就無(wú)法登機(jī)。所以，行政證明是一種行政機(jī)關(guān)的義務(wù)性行為，也是一種可訴的行政行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)有義務(wù)為公民提供證明而拒絕提供時(shí)，公民有權(quán)對(duì)這一不作為提起行政訴訟。

根據(jù)行政主體職權(quán)法定原則和相對(duì)人義務(wù)法定原則，行政機(jī)關(guān)在工作中要求公民提供證明的，必須具有法律法規(guī)依據(jù)，根據(jù)立法法第80條第2款和第82條第6款規(guī)定，規(guī)章不得設(shè)定公民的“證明義務(wù)”。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，要求公民提供證明的，公民有權(quán)拒絕。公民必須提供證明的義務(wù)同樣必須由法律法規(guī)來(lái)設(shè)定，行政機(jī)關(guān)不得在法律法規(guī)以外要求公民提供證明。當(dāng)公民依法負(fù)有證明義務(wù)時(shí)，公民必須提供證明，否則由公民承擔(dān)不利的法律后果。公民依法獲得許可證、執(zhí)照、房產(chǎn)證等證明文書(shū)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)可為有效的證明文件。除非遺失，行政機(jī)關(guān)不得要求公民在這些有效證件之外，另行提供證明。

當(dāng)公民應(yīng)當(dāng)提交的證明恰恰是有賴(lài)于有證明權(quán)的行政機(jī)關(guān)提供時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得拒絕為公民提供證明。否則，公民有權(quán)主張權(quán)利救濟(jì)。

我們?cè)谕ㄟ^(guò)行政機(jī)關(guān)的“自愿”或國(guó)務(wù)院的“命令”讓有關(guān)主管部門(mén)放棄某些證明要求時(shí)，可能更應(yīng)當(dāng)按照行政法的原理來(lái)規(guī)制和清理行政證明項(xiàng)目，最終通過(guò)制定行政程序法或行政證明法來(lái)解決問(wèn)題。