本刊記者/姚炎中

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)離不開農(nóng)村集體土地制度改革
——專訪全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明

本刊記者/姚炎中

蔡繼明接受本刊記者采訪

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)離不開鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)是土地。然而我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》中有很多規(guī)定不利于當(dāng)前農(nóng)村的長遠發(fā)展。全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明在提交的議案中建議對《中華人民共和國土地管理法》進行修改。

“目前我國農(nóng)村的宅基地和自留地、自留山屬于集體所有。在經(jīng)濟發(fā)展中，集體土地受到很多限制”，蔡繼明說，“如集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)被取消，農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)，地方政府按原農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)值低價征收集體土地，強征強拆現(xiàn)象時有發(fā)生”。

蔡繼明進一步解釋道，禁止集體土地進入建設(shè)用地市場，造成集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)制度不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設(shè)，分享工業(yè)化、城市化紅利，損害農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)，土地閑置；農(nóng)民工不能市民化，影響城鎮(zhèn)化進程。地方政府按原農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)值低價征收集體土地，拿走了幾乎全部土地增值收益，據(jù)統(tǒng)計2003至2012年總計約7萬億，造成60%失地農(nóng)民貧困化。強征強拆造成了嚴(yán)重的官民矛盾和社會沖突。

我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。因此，出于非公共利益的需要而占用農(nóng)民集體土地就不能采取征收的方式，而應(yīng)該允許農(nóng)村集體土地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進入市場并依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。我國物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村集體土地應(yīng)該與城市國有土地同地同權(quán)同價。

因此，蔡繼明認為，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》已不能滿足社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，他指出了修改《中華人民共和國土地管理法》應(yīng)堅持的幾項基本原則：第一，城市國有與農(nóng)村集體所有的土地同地同權(quán)同價，對兩種土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)給予同等保護；第二，國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地并給予合理補償；第三，出于非公共利益的建設(shè)需要，可以使用農(nóng)村集體土地；第四，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)（包括農(nóng)地和宅基地）進入市場。在具體規(guī)定方面，蔡繼明認為，應(yīng)允許城市的土地保留集體所有權(quán)；明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體；增設(shè)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。

為了深化農(nóng)村改革，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，國家也在不斷探索改革。2016年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化。2016年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，在試點基礎(chǔ)上探索支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益的有效辦法。