文 劉建珍

王月：基于但超越保護(hù)來(lái)建設(shè)國(guó)家公園

文 劉建珍

今年政府工作報(bào)告提出，深化生態(tài)文明體制改革，將開(kāi)展健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)，出臺(tái)國(guó)家公園體制總體方案，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力制度保障。什么是國(guó)家公園體制？如何進(jìn)行國(guó)家公園體制建設(shè)？記者就此專訪了常年參與國(guó)家公園項(xiàng)目建設(shè)的大自然保護(hù)協(xié)會(huì)保護(hù)規(guī)劃總監(jiān)王月。

基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)：國(guó)家公園建設(shè)政府主導(dǎo)

《中華環(huán)境》：請(qǐng)您介紹一下，何為國(guó)家公園體制，為什么要建立這種體制？

王月：國(guó)家公園體制在國(guó)家層面被提出來(lái)，是在2013年的十八屆三中全會(huì)上，作為一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容被提出。當(dāng)時(shí)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在第十四部分第52條“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”的具體內(nèi)容中提出要“建立國(guó)家公園體制”。但地方上，早于2013年，很多地方就開(kāi)始了國(guó)家公園試點(diǎn)工作。比如云南，在2004年就開(kāi)始這方面的探索，2006年建立了云南省自主掛牌的普達(dá)措國(guó)家公園。

為什么要建立這種體制？首先，這是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的需求。其次，我國(guó)的保護(hù)地以各種形式廣泛存在，比如保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園……這些保區(qū)全部加起來(lái)，大約占國(guó)土面積的18%，但在一定程度上卻缺少協(xié)調(diào)性的管理，存在部門管理的交叉，導(dǎo)致一些問(wèn)題。此外，在相當(dāng)程度上來(lái)講，我們的生態(tài)文明建設(shè)，沒(méi)有一套特別突出可以代表國(guó)家形象和保護(hù)水平的東西。所以，我們提出來(lái)要在全國(guó)層面做國(guó)家公園體制建設(shè)。

國(guó)家公園體制的內(nèi)容非常廣泛。其體制建設(shè)包括頂層制度設(shè)計(jì)，包括國(guó)家公園本身法律地位的確定、相關(guān)法律法規(guī)的制定以及國(guó)家公園以什么標(biāo)準(zhǔn)如何在全國(guó)布局、國(guó)家及地方機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、出臺(tái)管理執(zhí)行辦法等。

《中華環(huán)境》：國(guó)家公園建設(shè)有哪些參與者，應(yīng)分別發(fā)揮什么作用？

王月：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，首先可以肯定的是國(guó)家公園建設(shè)是政府主導(dǎo)的，政府是最主要的管理者。其他的輔助角色也會(huì)有，比如說(shuō)科研機(jī)構(gòu)，要提供相應(yīng)的科學(xué)研究，為科學(xué)決策提供支撐；還有非政府組織，這些NGO可以為國(guó)家公園的保護(hù)，甚至資金的籌措做部分工作；還有社會(huì)的參與者、志愿者，我們國(guó)家現(xiàn)在做的不是特別多，但在國(guó)際上，公眾作為志愿者參與國(guó)家公園的解說(shuō)、維護(hù)公園的秩序，甚至做一些管理工作，是非常普遍和成熟的。

在我國(guó)還有一個(gè)比較特殊的參與者，就是社區(qū)。我們國(guó)家人口比較密集，大部分保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)，包括未來(lái)的國(guó)家公園，周邊都有社區(qū)，甚至保護(hù)區(qū)里面住著很多人，他們是國(guó)家公園決策、建設(shè)和保護(hù)的重要參與者，我們將來(lái)要把社區(qū)融入到國(guó)家公園管理及相應(yīng)的受益上去。

運(yùn)營(yíng)模式：倡導(dǎo)特許經(jīng)營(yíng)

《中華環(huán)境》：我國(guó)目前共有9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)效果如何？

梅里雪山國(guó)家公園-潔凈家園（TNC李純）

王月：做試點(diǎn)的目的，在于突破創(chuàng)新，從而推動(dòng)國(guó)家公園在全國(guó)建立。目前我國(guó)最好的自然及文化資源基本已經(jīng)被劃定到保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)中，他們分別面臨著各自的問(wèn)題，這9個(gè)試點(diǎn)的意義，就是讓各個(gè)試點(diǎn)發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，以最高的保護(hù)和管理水平去做國(guó)家公園，讓地方先行先試，嘗試突破體制或部門分割的障礙，看試點(diǎn)是否能夠做出好的模式。

目前，這9個(gè)試點(diǎn)各有特色，不分伯仲。當(dāng)前國(guó)家支持力度最大的是三江源國(guó)家公園，三江源的特點(diǎn)是面積廣，人口稀少，在中央政府強(qiáng)力支持下，他們目前逐步做管理協(xié)調(diào)，成立了三江源國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一管理，他們是行動(dòng)快速，往前邁進(jìn)比較快的。

《中華環(huán)境》：您認(rèn)為國(guó)家公園管理應(yīng)采用政府管理企業(yè)運(yùn)營(yíng)的模式嗎？

王月：目前來(lái)看，這是大多數(shù)景區(qū)的管理模式?，F(xiàn)在我國(guó)的景區(qū)基本是壟斷營(yíng)運(yùn)。比如說(shuō)一個(gè)企業(yè)跟政府簽50年的協(xié)議，這個(gè)地方就歸企業(yè)管了，企業(yè)投資建設(shè)，再運(yùn)營(yíng)賣票。但事實(shí)上，我們認(rèn)為比較恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ?，采用特許經(jīng)營(yíng)方式。

所謂的特許經(jīng)營(yíng)就是不做整體的經(jīng)營(yíng)委托，特別是對(duì)資源有較大影響的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而是多個(gè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分別委托。國(guó)外很多國(guó)家公園采用這種方式，可能是特許經(jīng)營(yíng)一個(gè)公司來(lái)開(kāi)一個(gè)旅館，另一個(gè)公司來(lái)開(kāi)旅游車，切割成小的部分，分別委托，并且有相當(dāng)嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)要求，精細(xì)化管理，而不像我們采取一攬子統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的模式。

《中華環(huán)境》：目前我國(guó)9個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園采用的什么模式？

王月：各種模式都有。我們大自然保護(hù)協(xié)會(huì)2006年參與了普達(dá)措國(guó)家公園的總體規(guī)劃，但運(yùn)營(yíng)階段沒(méi)有過(guò)多參與。他們的運(yùn)營(yíng)模式跟景區(qū)類似，政府在一定程度上進(jìn)行監(jiān)管，由公司負(fù)責(zé)整體的景區(qū)運(yùn)營(yíng)。三江源國(guó)家公園，因?yàn)閰^(qū)域廣闊，旅游形式更多是旅游團(tuán)體帶游客去，而沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的景區(qū)經(jīng)營(yíng)公司，除了部分景點(diǎn)收門票外，大部分地區(qū)是可以開(kāi)放進(jìn)入的。

大山包國(guó)家公園中的黑頸鶴（TNC李純）

試點(diǎn)疑問(wèn)：保護(hù)與開(kāi)發(fā)界限

《中華環(huán)境》：有人擔(dān)憂國(guó)家公園建設(shè)因過(guò)度追求旅游經(jīng)濟(jì)，削弱了其全民公益性。也有人認(rèn)為國(guó)家公園應(yīng)該有一定的景觀價(jià)值，保護(hù)與利用兼顧。您認(rèn)為國(guó)家公園體制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持哪些基本原則？

王月：我們對(duì)國(guó)家公園的基本定位是保護(hù)地的一種類型，保護(hù)優(yōu)先，這是首先要確定的方向。另外，可能現(xiàn)在部分專家和部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到但沒(méi)多提，但我們認(rèn)為非常重要的一點(diǎn)是，將國(guó)家公園單獨(dú)作為一種新的體制去建設(shè)，是基于保護(hù)，但在建設(shè)中要超越保護(hù)去考慮，把國(guó)家公園作為一種國(guó)家形象和驕傲，甚至有些政治高度的體制去看，這樣解決各地的土地的問(wèn)題、權(quán)屬問(wèn)題、資金的分配問(wèn)題，才會(huì)有答案。如果國(guó)家公園跟其他保護(hù)地是平行的地位，可能很多事情，無(wú)法厘清。

在這之上，國(guó)家公園體制建設(shè)，我們認(rèn)為其他要堅(jiān)持的原則包括：政企分開(kāi)，管理者和經(jīng)營(yíng)者的角色要完全分開(kāi)；社區(qū)的利益一定要得到保護(hù)，不能簡(jiǎn)單地把周邊或里邊的社區(qū)排斥在外，這樣的國(guó)家公園也建不好 。

《中華環(huán)境》：網(wǎng)上有人質(zhì)疑，如果普達(dá)措國(guó)家公園一味像普通景點(diǎn)那樣開(kāi)發(fā)，會(huì)破壞其自然屬性。未來(lái)，這是不是足以令我們擔(dān)憂的問(wèn)題？

王月：我覺(jué)得這個(gè)說(shuō)法不一定準(zhǔn)確。普達(dá)措目前還沒(méi)有進(jìn)行一定的成效檢測(cè)和評(píng)估，但未建公園前，是無(wú)序的情況，濕地里到處是散戶，牽馬帶游客游玩，踩得一塌糊涂，而統(tǒng)一管理后，這種情況沒(méi)有了，原來(lái)保護(hù)地的面積擴(kuò)大了將近六倍。從這個(gè)層面上來(lái)講，是加強(qiáng)了保護(hù)的。

但遺憾的是，在運(yùn)營(yíng)期間，哪怕是企業(yè)做了些保護(hù)工作，事實(shí)上我們看到的是一些現(xiàn)象，其組織形式還是像景區(qū)，企業(yè)背后的保護(hù)成效是否有提升，是否達(dá)到了保護(hù)要求，還沒(méi)有做深入的評(píng)估和研究。另一方面，客觀地講，普達(dá)措的旅游體驗(yàn)還沒(méi)有超出現(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)的旅游策劃及體驗(yàn)，給我們的感覺(jué)像是去了一個(gè)普通景區(qū)。未來(lái)，國(guó)家公園在旅游體驗(yàn)上還有一定的提升空間，比如旅游解說(shuō)、標(biāo)識(shí)及游線的設(shè)計(jì)。

普達(dá)措公園需要做幾件事情：一是旅游體驗(yàn)上要有所提升；二是要真正系統(tǒng)化地去做保護(hù)。對(duì)國(guó)家公園來(lái)說(shuō)，從保護(hù)規(guī)劃制定、實(shí)施行動(dòng)到效果的監(jiān)測(cè)，需要一整套完整的體系，現(xiàn)在這方面他們做得不是特別夠。

管理方式：取決于定位高度

《中華環(huán)境》：您認(rèn)為推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，還需要破解哪些難題？

王月：事實(shí)上，我并不認(rèn)為在規(guī)劃、管理、技術(shù)上有太多的難題。我覺(jué)得現(xiàn)在首先要厘清對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)。我們到底把國(guó)家公園作為一種保護(hù)地類型，跟其他保護(hù)地是一種平行關(guān)系，還是真正將其提升到一定高度，用我們國(guó)家最大的行政力量來(lái)實(shí)現(xiàn)？公園土地的權(quán)屬問(wèn)題、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，都取決于將國(guó)家公園放到怎樣的戰(zhàn)略高度。如果不放到國(guó)家戰(zhàn)略層面，舉全國(guó)之力來(lái)做，很多問(wèn)題說(shuō)不清楚，比如國(guó)家公園放到一個(gè)部門去管理，還是要單獨(dú)成立一個(gè)部門？

《中華環(huán)境》：?jiǎn)为?dú)管理和集中管理，您更傾向于哪一種？

王月：我比較傾向于單獨(dú)管理，管理部門是單獨(dú)機(jī)構(gòu)或整合機(jī)構(gòu)。原來(lái)的林業(yè)、建設(shè)、國(guó)土、水利等各個(gè)部門，各管一塊，現(xiàn)在把這些人整合進(jìn)來(lái)，成為一個(gè)單獨(dú)的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行綜合授權(quán)管理。

《中華環(huán)境》：除了管理協(xié)調(diào)，政府還能做哪些工作？

王月：可以做的工作非常多，比如說(shuō)國(guó)家公園的全國(guó)布局，在頂層設(shè)計(jì)方面，到底以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立我們的國(guó)家公園；相關(guān)法律法規(guī)的制定；如何正確引導(dǎo)公眾認(rèn)識(shí)國(guó)家公園。

滇金絲猴國(guó)家公園——家園（TNC李純）

他山之石：不建議單獨(dú)拿出來(lái)做標(biāo)桿

《中華環(huán)境》：國(guó)外有哪些成熟的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？比如很多人熱衷的美國(guó)黃石公園。

王月：美國(guó)的國(guó)家公園經(jīng)歷了比較長(zhǎng)的事情，黃石公園從1872年建立到現(xiàn)在也140多年了，這個(gè)過(guò)程也并不是一帆風(fēng)順的。首先美國(guó)做國(guó)家公園，保留這種原生態(tài)的地區(qū)，是非常有遠(yuǎn)見(jiàn)的。但在后來(lái)具體建設(shè)過(guò)程中也經(jīng)歷了很多反復(fù)和錯(cuò)誤，所以我并不想把一個(gè)公園專門拿出來(lái)作為一個(gè)標(biāo)桿，因?yàn)槊總€(gè)公園可能都存在它的錯(cuò)誤，都有一些做得好做得不好的地方。比如說(shuō)黃石，建了一個(gè)大馬路，雙向四車道，環(huán)繞整個(gè)公園，這其實(shí)對(duì)保護(hù)公園的原生態(tài)，可能還有一些問(wèn)題。

從借鑒上來(lái)說(shuō)，不建議拿一個(gè)公園做成標(biāo)桿，但國(guó)外經(jīng)驗(yàn)確實(shí)有一定的可取之處。

一是國(guó)外的國(guó)家公園與國(guó)內(nèi)的公園，旅游體驗(yàn)有很大的不同。他們不是特別人工化，我們很多景區(qū)是特別人工化的，修樓梯，創(chuàng)造人為景觀等。二是大部分國(guó)外的國(guó)家公園，游客首先去的是訪客中心，這是一個(gè)非常好的教育平臺(tái)，每個(gè)游客在此會(huì)接納很多公園的信息，而我們的訪客中心、講解導(dǎo)游、旅游體驗(yàn)方面，還存在一些提升的空間。三是志愿者體系。在國(guó)外，很多70歲的老人給游客做講解或是維護(hù)秩序，你能看到很多這樣的身影，但在我們國(guó)家，這種志愿者體系在目前的景區(qū)和保護(hù)區(qū)沒(méi)有得到很好地建立和運(yùn)用，而且如果跟國(guó)外的志愿者聊天，你會(huì)發(fā)現(xiàn)他們有豐富的公園知識(shí)，對(duì)于動(dòng)植物、地質(zhì)景觀，能跟你聊很久，層次很高，是一種發(fā)自內(nèi)心的喜愛(ài)，為大家提供一種志愿服務(wù)。我們國(guó)家在這方面，做得不是特別完善。

資金來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)籌+地方自籌

《中華環(huán)境》：目前國(guó)家公園建設(shè)有哪些資金來(lái)源？

王月：目前通過(guò)發(fā)改委審批的試點(diǎn)，是中央政府提供資金，但這個(gè)資金不是特別多，幾千萬(wàn)的水平，三江源幾個(gè)億，比較大。但目前這些資金并不是建設(shè)資金，是做軟實(shí)力，做體制改革的投入資金。

《中華環(huán)境》：建設(shè)資金以后從哪出？

王月：據(jù)我們對(duì)我國(guó)自然資源的評(píng)估，我國(guó)可建立國(guó)家公園的數(shù)量，約有50～70個(gè)，每一個(gè)投資約3 ～ 5億，總共約幾百億，就我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)講，是可以承受的，所以我們希望資金最好國(guó)家能夠統(tǒng)籌，但目前還沒(méi)有明確的政策。

《中華環(huán)境》：您對(duì)國(guó)家公園體制總體方案出臺(tái)有沒(méi)有其他補(bǔ)充建議？

王月：還是希望把國(guó)家公園的建設(shè)提升到更高的高度。操作層面上，我們希望國(guó)家能盡快出臺(tái)國(guó)家公園的規(guī)劃布局及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，到底什么樣的地方、什么樣的條件，符合建設(shè)國(guó)家公園，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)的資源現(xiàn)狀，把這50～70個(gè)國(guó)家公園的布局確定下來(lái)。