文 劉建珍
王月:基于但超越保護來建設國家公園
文 劉建珍
今年政府工作報告提出,深化生態(tài)文明體制改革,將開展健全國家自然資源資產管理體制試點,出臺國家公園體制總體方案,為生態(tài)文明建設提供有力制度保障。什么是國家公園體制?如何進行國家公園體制建設?記者就此專訪了常年參與國家公園項目建設的大自然保護協(xié)會保護規(guī)劃總監(jiān)王月。
《中華環(huán)境》:請您介紹一下,何為國家公園體制,為什么要建立這種體制?
王月:國家公園體制在國家層面被提出來,是在2013年的十八屆三中全會上,作為一項生態(tài)文明建設的內容被提出。當時通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,在第十四部分第52條“劃定生態(tài)保護紅線”的具體內容中提出要“建立國家公園體制”。但地方上,早于2013年,很多地方就開始了國家公園試點工作。比如云南,在2004年就開始這方面的探索,2006年建立了云南省自主掛牌的普達措國家公園。
為什么要建立這種體制?首先,這是我國生態(tài)文明建設的需求。其次,我國的保護地以各種形式廣泛存在,比如保護地、風景名勝區(qū)、森林公園……這些保區(qū)全部加起來,大約占國土面積的18%,但在一定程度上卻缺少協(xié)調性的管理,存在部門管理的交叉,導致一些問題。此外,在相當程度上來講,我們的生態(tài)文明建設,沒有一套特別突出可以代表國家形象和保護水平的東西。所以,我們提出來要在全國層面做國家公園體制建設。
國家公園體制的內容非常廣泛。其體制建設包括頂層制度設計,包括國家公園本身法律地位的確定、相關法律法規(guī)的制定以及國家公園以什么標準如何在全國布局、國家及地方機構如何設置、出臺管理執(zhí)行辦法等。
《中華環(huán)境》:國家公園建設有哪些參與者,應分別發(fā)揮什么作用?
王月:從國際經驗和我國的地方試點經驗來看,首先可以肯定的是國家公園建設是政府主導的,政府是最主要的管理者。其他的輔助角色也會有,比如說科研機構,要提供相應的科學研究,為科學決策提供支撐;還有非政府組織,這些NGO可以為國家公園的保護,甚至資金的籌措做部分工作;還有社會的參與者、志愿者,我們國家現(xiàn)在做的不是特別多,但在國際上,公眾作為志愿者參與國家公園的解說、維護公園的秩序,甚至做一些管理工作,是非常普遍和成熟的。
在我國還有一個比較特殊的參與者,就是社區(qū)。我們國家人口比較密集,大部分保護地、風景名勝區(qū),包括未來的國家公園,周邊都有社區(qū),甚至保護區(qū)里面住著很多人,他們是國家公園決策、建設和保護的重要參與者,我們將來要把社區(qū)融入到國家公園管理及相應的受益上去。
《中華環(huán)境》:我國目前共有9個國家公園體制試點,試點效果如何?
梅里雪山國家公園-潔凈家園(TNC李純)
王月:做試點的目的,在于突破創(chuàng)新,從而推動國家公園在全國建立。目前我國最好的自然及文化資源基本已經被劃定到保護區(qū)、風景名勝區(qū)中,他們分別面臨著各自的問題,這9個試點的意義,就是讓各個試點發(fā)揮自己的主觀能動性,以最高的保護和管理水平去做國家公園,讓地方先行先試,嘗試突破體制或部門分割的障礙,看試點是否能夠做出好的模式。
目前,這9個試點各有特色,不分伯仲。當前國家支持力度最大的是三江源國家公園,三江源的特點是面積廣,人口稀少,在中央政府強力支持下,他們目前逐步做管理協(xié)調,成立了三江源國家公園管理局,統(tǒng)一管理,他們是行動快速,往前邁進比較快的。
《中華環(huán)境》:您認為國家公園管理應采用政府管理企業(yè)運營的模式嗎?
王月:目前來看,這是大多數(shù)景區(qū)的管理模式?,F(xiàn)在我國的景區(qū)基本是壟斷營運。比如說一個企業(yè)跟政府簽50年的協(xié)議,這個地方就歸企業(yè)管了,企業(yè)投資建設,再運營賣票。但事實上,我們認為比較恰當?shù)淖龇ㄊ?,采用特許經營方式。
所謂的特許經營就是不做整體的經營委托,特別是對資源有較大影響的基礎設施項目,而是多個經營項目分別委托。國外很多國家公園采用這種方式,可能是特許經營一個公司來開一個旅館,另一個公司來開旅游車,切割成小的部分,分別委托,并且有相當嚴格的經營要求,精細化管理,而不像我們采取一攬子統(tǒng)一經營的模式。
《中華環(huán)境》:目前我國9個試點國家公園采用的什么模式?
王月:各種模式都有。我們大自然保護協(xié)會2006年參與了普達措國家公園的總體規(guī)劃,但運營階段沒有過多參與。他們的運營模式跟景區(qū)類似,政府在一定程度上進行監(jiān)管,由公司負責整體的景區(qū)運營。三江源國家公園,因為區(qū)域廣闊,旅游形式更多是旅游團體帶游客去,而沒有一個統(tǒng)一的景區(qū)經營公司,除了部分景點收門票外,大部分地區(qū)是可以開放進入的。
大山包國家公園中的黑頸鶴(TNC李純)
《中華環(huán)境》:有人擔憂國家公園建設因過度追求旅游經濟,削弱了其全民公益性。也有人認為國家公園應該有一定的景觀價值,保護與利用兼顧。您認為國家公園體制建設應堅持哪些基本原則?
王月:我們對國家公園的基本定位是保護地的一種類型,保護優(yōu)先,這是首先要確定的方向。另外,可能現(xiàn)在部分專家和部門已經認識到但沒多提,但我們認為非常重要的一點是,將國家公園單獨作為一種新的體制去建設,是基于保護,但在建設中要超越保護去考慮,把國家公園作為一種國家形象和驕傲,甚至有些政治高度的體制去看,這樣解決各地的土地的問題、權屬問題、資金的分配問題,才會有答案。如果國家公園跟其他保護地是平行的地位,可能很多事情,無法厘清。
在這之上,國家公園體制建設,我們認為其他要堅持的原則包括:政企分開,管理者和經營者的角色要完全分開;社區(qū)的利益一定要得到保護,不能簡單地把周邊或里邊的社區(qū)排斥在外,這樣的國家公園也建不好 。
《中華環(huán)境》:網上有人質疑,如果普達措國家公園一味像普通景點那樣開發(fā),會破壞其自然屬性。未來,這是不是足以令我們擔憂的問題?
王月:我覺得這個說法不一定準確。普達措目前還沒有進行一定的成效檢測和評估,但未建公園前,是無序的情況,濕地里到處是散戶,牽馬帶游客游玩,踩得一塌糊涂,而統(tǒng)一管理后,這種情況沒有了,原來保護地的面積擴大了將近六倍。從這個層面上來講,是加強了保護的。
但遺憾的是,在運營期間,哪怕是企業(yè)做了些保護工作,事實上我們看到的是一些現(xiàn)象,其組織形式還是像景區(qū),企業(yè)背后的保護成效是否有提升,是否達到了保護要求,還沒有做深入的評估和研究。另一方面,客觀地講,普達措的旅游體驗還沒有超出現(xiàn)在風景名勝區(qū)的旅游策劃及體驗,給我們的感覺像是去了一個普通景區(qū)。未來,國家公園在旅游體驗上還有一定的提升空間,比如旅游解說、標識及游線的設計。
普達措公園需要做幾件事情:一是旅游體驗上要有所提升;二是要真正系統(tǒng)化地去做保護。對國家公園來說,從保護規(guī)劃制定、實施行動到效果的監(jiān)測,需要一整套完整的體系,現(xiàn)在這方面他們做得不是特別夠。
《中華環(huán)境》:您認為推進國家公園體制建設,還需要破解哪些難題?
王月:事實上,我并不認為在規(guī)劃、管理、技術上有太多的難題。我覺得現(xiàn)在首先要厘清對國家公園的認識。我們到底把國家公園作為一種保護地類型,跟其他保護地是一種平行關系,還是真正將其提升到一定高度,用我們國家最大的行政力量來實現(xiàn)?公園土地的權屬問題、收費標準等,都取決于將國家公園放到怎樣的戰(zhàn)略高度。如果不放到國家戰(zhàn)略層面,舉全國之力來做,很多問題說不清楚,比如國家公園放到一個部門去管理,還是要單獨成立一個部門?
《中華環(huán)境》:單獨管理和集中管理,您更傾向于哪一種?
王月:我比較傾向于單獨管理,管理部門是單獨機構或整合機構。原來的林業(yè)、建設、國土、水利等各個部門,各管一塊,現(xiàn)在把這些人整合進來,成為一個單獨的國家公園管理機構,進行綜合授權管理。
《中華環(huán)境》:除了管理協(xié)調,政府還能做哪些工作?
王月:可以做的工作非常多,比如說國家公園的全國布局,在頂層設計方面,到底以什么樣的標準設立我們的國家公園;相關法律法規(guī)的制定;如何正確引導公眾認識國家公園。
滇金絲猴國家公園——家園(TNC李純)
《中華環(huán)境》:國外有哪些成熟的國家公園建設經驗可以借鑒?比如很多人熱衷的美國黃石公園。
王月:美國的國家公園經歷了比較長的事情,黃石公園從1872年建立到現(xiàn)在也140多年了,這個過程也并不是一帆風順的。首先美國做國家公園,保留這種原生態(tài)的地區(qū),是非常有遠見的。但在后來具體建設過程中也經歷了很多反復和錯誤,所以我并不想把一個公園專門拿出來作為一個標桿,因為每個公園可能都存在它的錯誤,都有一些做得好做得不好的地方。比如說黃石,建了一個大馬路,雙向四車道,環(huán)繞整個公園,這其實對保護公園的原生態(tài),可能還有一些問題。
從借鑒上來說,不建議拿一個公園做成標桿,但國外經驗確實有一定的可取之處。
一是國外的國家公園與國內的公園,旅游體驗有很大的不同。他們不是特別人工化,我們很多景區(qū)是特別人工化的,修樓梯,創(chuàng)造人為景觀等。二是大部分國外的國家公園,游客首先去的是訪客中心,這是一個非常好的教育平臺,每個游客在此會接納很多公園的信息,而我們的訪客中心、講解導游、旅游體驗方面,還存在一些提升的空間。三是志愿者體系。在國外,很多70歲的老人給游客做講解或是維護秩序,你能看到很多這樣的身影,但在我們國家,這種志愿者體系在目前的景區(qū)和保護區(qū)沒有得到很好地建立和運用,而且如果跟國外的志愿者聊天,你會發(fā)現(xiàn)他們有豐富的公園知識,對于動植物、地質景觀,能跟你聊很久,層次很高,是一種發(fā)自內心的喜愛,為大家提供一種志愿服務。我們國家在這方面,做得不是特別完善。
《中華環(huán)境》:目前國家公園建設有哪些資金來源?
王月:目前通過發(fā)改委審批的試點,是中央政府提供資金,但這個資金不是特別多,幾千萬的水平,三江源幾個億,比較大。但目前這些資金并不是建設資金,是做軟實力,做體制改革的投入資金。
《中華環(huán)境》:建設資金以后從哪出?
王月:據(jù)我們對我國自然資源的評估,我國可建立國家公園的數(shù)量,約有50~70個,每一個投資約3 ~ 5億,總共約幾百億,就我們國家的經濟發(fā)展情況來講,是可以承受的,所以我們希望資金最好國家能夠統(tǒng)籌,但目前還沒有明確的政策。
《中華環(huán)境》:您對國家公園體制總體方案出臺有沒有其他補充建議?
王月:還是希望把國家公園的建設提升到更高的高度。操作層面上,我們希望國家能盡快出臺國家公園的規(guī)劃布局及相關標準,到底什么樣的地方、什么樣的條件,符合建設國家公園,在這個基礎上進行篩選,依據(jù)標準和我國的資源現(xiàn)狀,把這50~70個國家公園的布局確定下來。