文 劉建珍

王月：基于但超越保護來建設(shè)國家公園

文 劉建珍

今年政府工作報告提出，深化生態(tài)文明體制改革，將開展健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點，出臺國家公園體制總體方案，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力制度保障。什么是國家公園體制？如何進行國家公園體制建設(shè)？記者就此專訪了常年參與國家公園項目建設(shè)的大自然保護協(xié)會保護規(guī)劃總監(jiān)王月。

基礎(chǔ)認識：國家公園建設(shè)政府主導

《中華環(huán)境》：請您介紹一下，何為國家公園體制，為什么要建立這種體制？

王月：國家公園體制在國家層面被提出來，是在2013年的十八屆三中全會上，作為一項生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容被提出。當時通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在第十四部分第52條“劃定生態(tài)保護紅線”的具體內(nèi)容中提出要“建立國家公園體制”。但地方上，早于2013年，很多地方就開始了國家公園試點工作。比如云南，在2004年就開始這方面的探索，2006年建立了云南省自主掛牌的普達措國家公園。

為什么要建立這種體制？首先，這是我國生態(tài)文明建設(shè)的需求。其次，我國的保護地以各種形式廣泛存在，比如保護地、風景名勝區(qū)、森林公園……這些保區(qū)全部加起來，大約占國土面積的18%，但在一定程度上卻缺少協(xié)調(diào)性的管理，存在部門管理的交叉，導致一些問題。此外，在相當程度上來講，我們的生態(tài)文明建設(shè)，沒有一套特別突出可以代表國家形象和保護水平的東西。所以，我們提出來要在全國層面做國家公園體制建設(shè)。

國家公園體制的內(nèi)容非常廣泛。其體制建設(shè)包括頂層制度設(shè)計，包括國家公園本身法律地位的確定、相關(guān)法律法規(guī)的制定以及國家公園以什么標準如何在全國布局、國家及地方機構(gòu)如何設(shè)置、出臺管理執(zhí)行辦法等。

《中華環(huán)境》：國家公園建設(shè)有哪些參與者，應分別發(fā)揮什么作用？

王月：從國際經(jīng)驗和我國的地方試點經(jīng)驗來看，首先可以肯定的是國家公園建設(shè)是政府主導的，政府是最主要的管理者。其他的輔助角色也會有，比如說科研機構(gòu)，要提供相應的科學研究，為科學決策提供支撐；還有非政府組織，這些NGO可以為國家公園的保護，甚至資金的籌措做部分工作；還有社會的參與者、志愿者，我們國家現(xiàn)在做的不是特別多，但在國際上，公眾作為志愿者參與國家公園的解說、維護公園的秩序，甚至做一些管理工作，是非常普遍和成熟的。

在我國還有一個比較特殊的參與者，就是社區(qū)。我們國家人口比較密集，大部分保護地、風景名勝區(qū)，包括未來的國家公園，周邊都有社區(qū)，甚至保護區(qū)里面住著很多人，他們是國家公園決策、建設(shè)和保護的重要參與者，我們將來要把社區(qū)融入到國家公園管理及相應的受益上去。

運營模式：倡導特許經(jīng)營

《中華環(huán)境》：我國目前共有9個國家公園體制試點，試點效果如何？

梅里雪山國家公園-潔凈家園（TNC李純）

王月：做試點的目的，在于突破創(chuàng)新，從而推動國家公園在全國建立。目前我國最好的自然及文化資源基本已經(jīng)被劃定到保護區(qū)、風景名勝區(qū)中，他們分別面臨著各自的問題，這9個試點的意義，就是讓各個試點發(fā)揮自己的主觀能動性，以最高的保護和管理水平去做國家公園，讓地方先行先試，嘗試突破體制或部門分割的障礙，看試點是否能夠做出好的模式。

目前，這9個試點各有特色，不分伯仲。當前國家支持力度最大的是三江源國家公園，三江源的特點是面積廣，人口稀少，在中央政府強力支持下，他們目前逐步做管理協(xié)調(diào)，成立了三江源國家公園管理局，統(tǒng)一管理，他們是行動快速，往前邁進比較快的。

《中華環(huán)境》：您認為國家公園管理應采用政府管理企業(yè)運營的模式嗎？

王月：目前來看，這是大多數(shù)景區(qū)的管理模式?，F(xiàn)在我國的景區(qū)基本是壟斷營運。比如說一個企業(yè)跟政府簽50年的協(xié)議，這個地方就歸企業(yè)管了，企業(yè)投資建設(shè)，再運營賣票。但事實上，我們認為比較恰當?shù)淖龇ㄊ?，采用特許經(jīng)營方式。

所謂的特許經(jīng)營就是不做整體的經(jīng)營委托，特別是對資源有較大影響的基礎(chǔ)設(shè)施項目，而是多個經(jīng)營項目分別委托。國外很多國家公園采用這種方式，可能是特許經(jīng)營一個公司來開一個旅館，另一個公司來開旅游車，切割成小的部分，分別委托，并且有相當嚴格的經(jīng)營要求，精細化管理，而不像我們采取一攬子統(tǒng)一經(jīng)營的模式。

《中華環(huán)境》：目前我國9個試點國家公園采用的什么模式？

王月：各種模式都有。我們大自然保護協(xié)會2006年參與了普達措國家公園的總體規(guī)劃，但運營階段沒有過多參與。他們的運營模式跟景區(qū)類似，政府在一定程度上進行監(jiān)管，由公司負責整體的景區(qū)運營。三江源國家公園，因為區(qū)域廣闊，旅游形式更多是旅游團體帶游客去，而沒有一個統(tǒng)一的景區(qū)經(jīng)營公司，除了部分景點收門票外，大部分地區(qū)是可以開放進入的。

大山包國家公園中的黑頸鶴（TNC李純）

試點疑問：保護與開發(fā)界限

《中華環(huán)境》：有人擔憂國家公園建設(shè)因過度追求旅游經(jīng)濟，削弱了其全民公益性。也有人認為國家公園應該有一定的景觀價值，保護與利用兼顧。您認為國家公園體制建設(shè)應堅持哪些基本原則？

王月：我們對國家公園的基本定位是保護地的一種類型，保護優(yōu)先，這是首先要確定的方向。另外，可能現(xiàn)在部分專家和部門已經(jīng)認識到但沒多提，但我們認為非常重要的一點是，將國家公園單獨作為一種新的體制去建設(shè)，是基于保護，但在建設(shè)中要超越保護去考慮，把國家公園作為一種國家形象和驕傲，甚至有些政治高度的體制去看，這樣解決各地的土地的問題、權(quán)屬問題、資金的分配問題，才會有答案。如果國家公園跟其他保護地是平行的地位，可能很多事情，無法厘清。

在這之上，國家公園體制建設(shè)，我們認為其他要堅持的原則包括：政企分開，管理者和經(jīng)營者的角色要完全分開；社區(qū)的利益一定要得到保護，不能簡單地把周邊或里邊的社區(qū)排斥在外，這樣的國家公園也建不好 。

《中華環(huán)境》：網(wǎng)上有人質(zhì)疑，如果普達措國家公園一味像普通景點那樣開發(fā)，會破壞其自然屬性。未來，這是不是足以令我們擔憂的問題？

王月：我覺得這個說法不一定準確。普達措目前還沒有進行一定的成效檢測和評估，但未建公園前，是無序的情況，濕地里到處是散戶，牽馬帶游客游玩，踩得一塌糊涂，而統(tǒng)一管理后，這種情況沒有了，原來保護地的面積擴大了將近六倍。從這個層面上來講，是加強了保護的。

但遺憾的是，在運營期間，哪怕是企業(yè)做了些保護工作，事實上我們看到的是一些現(xiàn)象，其組織形式還是像景區(qū)，企業(yè)背后的保護成效是否有提升，是否達到了保護要求，還沒有做深入的評估和研究。另一方面，客觀地講，普達措的旅游體驗還沒有超出現(xiàn)在風景名勝區(qū)的旅游策劃及體驗，給我們的感覺像是去了一個普通景區(qū)。未來，國家公園在旅游體驗上還有一定的提升空間，比如旅游解說、標識及游線的設(shè)計。

普達措公園需要做幾件事情：一是旅游體驗上要有所提升；二是要真正系統(tǒng)化地去做保護。對國家公園來說，從保護規(guī)劃制定、實施行動到效果的監(jiān)測，需要一整套完整的體系，現(xiàn)在這方面他們做得不是特別夠。

管理方式：取決于定位高度

《中華環(huán)境》：您認為推進國家公園體制建設(shè)，還需要破解哪些難題？

王月：事實上，我并不認為在規(guī)劃、管理、技術(shù)上有太多的難題。我覺得現(xiàn)在首先要厘清對國家公園的認識。我們到底把國家公園作為一種保護地類型，跟其他保護地是一種平行關(guān)系，還是真正將其提升到一定高度，用我們國家最大的行政力量來實現(xiàn)？公園土地的權(quán)屬問題、收費標準等，都取決于將國家公園放到怎樣的戰(zhàn)略高度。如果不放到國家戰(zhàn)略層面，舉全國之力來做，很多問題說不清楚，比如國家公園放到一個部門去管理，還是要單獨成立一個部門？

《中華環(huán)境》：單獨管理和集中管理，您更傾向于哪一種？

王月：我比較傾向于單獨管理，管理部門是單獨機構(gòu)或整合機構(gòu)。原來的林業(yè)、建設(shè)、國土、水利等各個部門，各管一塊，現(xiàn)在把這些人整合進來，成為一個單獨的國家公園管理機構(gòu)，進行綜合授權(quán)管理。

《中華環(huán)境》：除了管理協(xié)調(diào)，政府還能做哪些工作？

王月：可以做的工作非常多，比如說國家公園的全國布局，在頂層設(shè)計方面，到底以什么樣的標準設(shè)立我們的國家公園；相關(guān)法律法規(guī)的制定；如何正確引導公眾認識國家公園。

滇金絲猴國家公園——家園（TNC李純）

他山之石：不建議單獨拿出來做標桿

《中華環(huán)境》：國外有哪些成熟的國家公園建設(shè)經(jīng)驗可以借鑒？比如很多人熱衷的美國黃石公園。

王月：美國的國家公園經(jīng)歷了比較長的事情，黃石公園從1872年建立到現(xiàn)在也140多年了，這個過程也并不是一帆風順的。首先美國做國家公園，保留這種原生態(tài)的地區(qū)，是非常有遠見的。但在后來具體建設(shè)過程中也經(jīng)歷了很多反復和錯誤，所以我并不想把一個公園專門拿出來作為一個標桿，因為每個公園可能都存在它的錯誤，都有一些做得好做得不好的地方。比如說黃石，建了一個大馬路，雙向四車道，環(huán)繞整個公園，這其實對保護公園的原生態(tài)，可能還有一些問題。

從借鑒上來說，不建議拿一個公園做成標桿，但國外經(jīng)驗確實有一定的可取之處。

一是國外的國家公園與國內(nèi)的公園，旅游體驗有很大的不同。他們不是特別人工化，我們很多景區(qū)是特別人工化的，修樓梯，創(chuàng)造人為景觀等。二是大部分國外的國家公園，游客首先去的是訪客中心，這是一個非常好的教育平臺，每個游客在此會接納很多公園的信息，而我們的訪客中心、講解導游、旅游體驗方面，還存在一些提升的空間。三是志愿者體系。在國外，很多70歲的老人給游客做講解或是維護秩序，你能看到很多這樣的身影，但在我們國家，這種志愿者體系在目前的景區(qū)和保護區(qū)沒有得到很好地建立和運用，而且如果跟國外的志愿者聊天，你會發(fā)現(xiàn)他們有豐富的公園知識，對于動植物、地質(zhì)景觀，能跟你聊很久，層次很高，是一種發(fā)自內(nèi)心的喜愛，為大家提供一種志愿服務(wù)。我們國家在這方面，做得不是特別完善。

資金來源：國家統(tǒng)籌+地方自籌

《中華環(huán)境》：目前國家公園建設(shè)有哪些資金來源？

王月：目前通過發(fā)改委審批的試點，是中央政府提供資金，但這個資金不是特別多，幾千萬的水平，三江源幾個億，比較大。但目前這些資金并不是建設(shè)資金，是做軟實力，做體制改革的投入資金。

《中華環(huán)境》：建設(shè)資金以后從哪出？

王月：據(jù)我們對我國自然資源的評估，我國可建立國家公園的數(shù)量，約有50～70個，每一個投資約3 ～ 5億，總共約幾百億，就我們國家的經(jīng)濟發(fā)展情況來講，是可以承受的，所以我們希望資金最好國家能夠統(tǒng)籌，但目前還沒有明確的政策。

《中華環(huán)境》：您對國家公園體制總體方案出臺有沒有其他補充建議？

王月：還是希望把國家公園的建設(shè)提升到更高的高度。操作層面上，我們希望國家能盡快出臺國家公園的規(guī)劃布局及相關(guān)標準，到底什么樣的地方、什么樣的條件，符合建設(shè)國家公園，在這個基礎(chǔ)上進行篩選，依據(jù)標準和我國的資源現(xiàn)狀，把這50～70個國家公園的布局確定下來。