文 孫佑海

關(guān)于制定《生態(tài)紅線保護條例》的建議

文 孫佑海

如何貫徹中央關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的政策精神，大力推進生態(tài)保護紅線的立法工作，切實把生態(tài)紅線劃定好、保護好，是我國當前一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

劃定和嚴守生態(tài)保護紅線，核心是解決管理體制問題。建立科學合理的管理體制，是實現(xiàn)生態(tài)紅線保護目標的組織保證。而管理體制不合理問題的長期存在，也是困擾生態(tài)保護工作的最大障礙。

改革開放以來，我國生態(tài)環(huán)境保護工作取得巨大成就。但是，我國生態(tài)環(huán)境總體仍然比較脆弱，生態(tài)安全形勢依然十分嚴峻。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（下稱《意見》），其中提出要“推動生態(tài)保護紅線有關(guān)立法”。如何貫徹中央關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的政策精神，大力推進生態(tài)保護紅線的立法工作，切實把生態(tài)紅線劃定好、保護好，是我國當前一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

客觀必要性

《意見》中明確提出要“推動生態(tài)保護紅線有關(guān)立法”。筆者認為，該文件對生態(tài)保護紅線立法提出了明確的要求，意義十分重大，當前制定《生態(tài)紅線保護條例》（下稱《條例》）具有強烈的客觀必要性。

“三區(qū)”破壞問題嚴重

多年來，我國生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)（下稱“三區(qū)”）保護面臨的開發(fā)壓力巨大，不少區(qū)域出現(xiàn)過度開發(fā)問題，保護區(qū)域自然和生態(tài)受到嚴重破壞。2016年首批中央環(huán)保督察就發(fā)現(xiàn)并指出存在大量破壞“三區(qū)”的違法事實。其中，中央第一環(huán)保督察組向內(nèi)蒙古反饋督察情況時指出：“一是對生態(tài)環(huán)境脆弱性、環(huán)境保護緊迫性和艱巨性的認識尚不到位。烏梁素海治理工作主要通過凌汛補水，綜合治理規(guī)劃尚未批準實施，農(nóng)業(yè)面源治理不力，保護區(qū)內(nèi)未經(jīng)環(huán)評審批擅自上馬占地達5000余畝的養(yǎng)殖及其配套工程。二是自然保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)開發(fā)問題屢見不鮮。89個國家和自治區(qū)級自然保護區(qū)中有41個存在違法違規(guī)情況，涉及企業(yè)663家，且礦山環(huán)境治理普遍尚未開展。自治區(qū)有關(guān)職能部門違規(guī)在自然保護區(qū)內(nèi)辦理采礦證，甚至到2015年5月十部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》后，相關(guān)部門仍對甘草保護區(qū)25宗采礦權(quán)審批續(xù)證。2014年和2015年，國土部門和環(huán)保部門違規(guī)審批位于蒙格罕山自然保護區(qū)的采石場項目。另外，錫林郭勒草原國家級自然保護區(qū)3家企業(yè)未按自治區(qū)環(huán)保廳要求啟動退出機制。呼倫貝爾、鄂爾多斯存在違規(guī)占用天然草地問題。遺鷗國家級自然保護區(qū)生態(tài)功能已基本喪失。”

“三區(qū)”管理混亂

“三區(qū)”問題久拖不決的一個重要原因，就是缺乏統(tǒng)一的立法，而統(tǒng)一立法無法實現(xiàn)的根本原因就在于管理體制的多頭。多頭管理體制致使“三區(qū)”管理嚴重分割，各自為政，職能混亂，效率低下。因此，迫切需要厘清各級政府部門的職責范圍，確?！叭齾^(qū)”生態(tài)環(huán)境保護工作依法有序進行。

根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論，以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標，并在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)保護紅線制度。而任何對于生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性進行肢解的理論和做法，都是不合理甚至有害的。

在2014年新修改的《環(huán)境保護法》將生態(tài)保護紅線制度作為一項重要的生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)新制度公布之后，國務(wù)院多個管理部門，紛紛劃定各自的保護紅線，掀起一股“紅線”高潮。聯(lián)想起幾十年來有關(guān)部門在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、海洋保護區(qū)等管理權(quán)限上的紛爭，筆者深深感到我國迫切需要加強對生態(tài)保護紅線的管理。

多年來，有關(guān)部門之所以在多頭管理中有恃無恐，除了利益的驅(qū)使之外，主要是強調(diào)本行業(yè)、本領(lǐng)域的重要性和歷史傳統(tǒng)上的正當性。因此，必須明確我國建立生態(tài)保護紅線制度的理論基礎(chǔ)，即一定要將綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論作為生態(tài)保護紅線制度的理論基礎(chǔ)。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論，以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標，并在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)保護紅線制度。而任何對于生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性進行肢解的理論和做法，都是不合理甚至有害的。因此，我們今天進行統(tǒng)一的《條例》起草和制定，是有科學的理論做支撐的。制定《條例》，強化對生態(tài)紅線保護的真正目的，就是要把政府的權(quán)力關(guān)進法律和制度的籠子里，這對于我國環(huán)保法的改革也有著十分重要的意義。

制定《條例》具有重大的時代意義

第一，有利于建立統(tǒng)一的標準。哪些地方應當劃進“三區(qū)”，哪些地區(qū)不應當劃進“三區(qū)”，都應當有統(tǒng)一的標準。制定《條例》，明確標準，對于統(tǒng)一思想，解決復雜爭議，科學劃定“三區(qū)”，具有十分重要的工具價值。

第二，有利于進行普法宣傳和教育。制定《條例》，指導人們應當做什么，不應當做什么，有利于弘揚社會主義生態(tài)法治文化，有利于增強全社會厲行生態(tài)法治的積極性和主動性，有利于形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。動員最廣大的公眾關(guān)心和保護“三區(qū)”，是“三區(qū)”建設(shè)和管理取得成功的最根本的社會保障。

第三，有利于嚴格執(zhí)法。法律的權(quán)威在于實施，法律的生命力也在于實施。有了好的《條例》，使“三區(qū)”的劃定和保護能夠在法治軌道上開展工作，在《條例》的基礎(chǔ)上按照程序進行，嚴格執(zhí)法責任，這是保護“三區(qū)”可靠的行政組織保證。

第四，有利于生態(tài)司法的高效統(tǒng)一。公正是法治的生命線。當“三區(qū)”保護檢查中發(fā)現(xiàn)違法和犯罪的情形后，由司法機關(guān)依法處置，對于保證生態(tài)司法的高效和統(tǒng)一，可以有效發(fā)揮生態(tài)保護中“最后一道防線”的作用。

因此，在當前的形勢下，抓緊研究制定專門的《條例》，對于積極有效推動生態(tài)保護紅線的落實，貫徹落實主體功能區(qū)制度、實施生態(tài)空間用途管制，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、構(gòu)建國家生態(tài)安全格局，健全生態(tài)文明制度體系，推動綠色發(fā)展，具有十分重要的時代意義。

實際可行性

第一，《意見》的出臺對制定《條例》具有重要的指導性。習近平總書記親自主持審定，由中辦和國辦印發(fā)的《意見》，實際上為制定統(tǒng)一的《條例》，做了充分的準備。在我國，黨的政策是立法的靈魂和指導。黨的政策一旦明確，立法的前提條件就基本具備了。《意見》中的重要內(nèi)容，有的就可以直接轉(zhuǎn)化成為《條例》的主要規(guī)定。

CNSphoto供圖

第二，《環(huán)境保護法》對“三區(qū)”的保護有明確規(guī)定。2014年修改的《環(huán)境保護法》第29條第1款規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。這是首次以國家法律的形式，肯定了生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線進入《環(huán)境保護法》，這在“三區(qū)”保護的歷史進程中具有重大意義。

第三，目前國務(wù)院和各部門高效運轉(zhuǎn)，這是制定《條例》的有利條件。過去幾十年來，我國體制方面一個很大的問題，就是政府部門之間溝通不暢，甚至相互之間掣肘，運行效率低下。這也是多年來雖然一直努力，但至今難以出臺一部統(tǒng)一的“自然保護區(qū)域法”的重要原因。如今，我國政府和有關(guān)部門，在黨中央的堅強領(lǐng)導下，體制合理，依法行政，運行順暢，為制定一部統(tǒng)一的《條例》，創(chuàng)造了極為有利的條件。

內(nèi)容構(gòu)想

指導思想和基本原則

制定《條例》，首先要明確正確的指導思想：即要認真學習習近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的一系列重要論述，全面落實黨中央、國務(wù)院決策部署，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。同時，要堅持科學劃定，切實落地；堅守底線，嚴格保護；部門協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動的基本原則。

管理體制

劃定和嚴守生態(tài)保護紅線，核心是解決管理體制問題。建立科學合理的管理體制，是實現(xiàn)生態(tài)紅線保護目標的組織保證。而管理體制不合理問題的長期存在，也是困擾生態(tài)保護工作的最大障礙。從多年來體制實際運行情況看，我國的自然保護工作分別由環(huán)保、林業(yè)、水利、國土、海洋等機構(gòu)進行分割式管理，政出多門、效率低下、管理資源嚴重浪費的問題十分突出?！兑庖姟访鞔_要求，要加強組織協(xié)調(diào)，建立由環(huán)保部、發(fā)改委牽頭的生態(tài)保護紅線管理協(xié)調(diào)機制，明確地方和部門責任。各地要加強組織協(xié)調(diào)，強化監(jiān)督執(zhí)行，形成加快劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的工作格局。文件的上述規(guī)定，在管理體制上比過去進步許多，應當給予肯定。但是，我國的“三區(qū)”管理，范圍極廣、情況極為復雜，還有歷史傳統(tǒng)、民族、資金等問題的困擾，客觀上必須要建立堅強有力的權(quán)威機構(gòu)進行組織領(lǐng)導，而不僅僅是環(huán)保部和發(fā)改委合作就能協(xié)調(diào)的。況且，兩個平行部門的合作也在現(xiàn)實中面臨諸多困難。建議國務(wù)院成立生態(tài)環(huán)境保護委員會，由該委員會協(xié)調(diào)解決“三區(qū)”劃定和保護中的重大問題。

在制定《生態(tài)紅線保護條例》時，要基本肯定《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》中規(guī)定的紅線劃定程序，并根據(jù)實際情況做微調(diào)，同時，還應規(guī)定生態(tài)保護紅線劃定后在特殊情形下的調(diào)整程序。

適用范圍

首先，要明確生態(tài)空間的范圍。根據(jù)《意見》，生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

其次，要明確生態(tài)保護紅線的范圍。所謂生態(tài)保護紅線的范圍，是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

2014年修改的《環(huán)境保護法》第29條第1款規(guī)定，“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。”在該法中，對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)這三個區(qū)域，都沒有作出明確的界定。在《意見》中，將“環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)”這兩個區(qū)域，統(tǒng)稱為“生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域”。從實質(zhì)看，上述概念的內(nèi)涵是一致的。我們應當在《意見》和《環(huán)境保護法》的框架之內(nèi)，明確《條例》適用范圍，妥善處理好《條例》的起草與有關(guān)法規(guī)之間的關(guān)系，如《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等。

劃定程序

關(guān)于紅線的劃定程序，已經(jīng)在《意見》中作出明確的規(guī)定，《條例》在規(guī)定生態(tài)保護紅線的劃定程序時，要根據(jù)該文件的精神加以具體化。

《意見》規(guī)定：第一，由環(huán)保部、發(fā)改委會同有關(guān)部門提出各省生態(tài)保護紅線空間格局和分布意見，做好跨省域的銜接與協(xié)調(diào)，指導各地劃定生態(tài)保護紅線。第二，明確生態(tài)保護紅線可保護的濕地、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)數(shù)量，并與生態(tài)安全預警監(jiān)測體系做好銜接。第三，各省要按照相關(guān)要求，建立劃定生態(tài)保護紅線責任制和協(xié)調(diào)機制，明確責任部門，組織專門力量，制定工作方案，全面論證、廣泛征求意見，有序推進劃定工作，形成生態(tài)保護紅線。第四，環(huán)保部、發(fā)改委會同有關(guān)部門組織對各省生態(tài)保護紅線進行技術(shù)審核并提出意見，報國務(wù)院批準后由各省級政府發(fā)布實施。在各省生態(tài)保護紅線基礎(chǔ)上，環(huán)保部、發(fā)改委會同有關(guān)部門進行銜接、匯總，形成全國生態(tài)保護紅線，并向社會發(fā)布。第五，考慮到海洋問題的特殊性，由國家海洋局根據(jù)《意見》制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范，組織劃定并審核海洋國土空間的生態(tài)保護紅線，納入全國生態(tài)保護紅線。

在制定《條例》時，要基本肯定這個程序，并可根據(jù)實際情況做出微調(diào)，同時，還應規(guī)定生態(tài)保護紅線劃定后在特殊情形下的調(diào)整程序。

建議首先明確《生態(tài)紅線保護條例》的地位，目前各類涉及到自然保護區(qū)管理、風景名勝區(qū)管理、地質(zhì)公園管理、森林公園管理、國家公園管理的立法工作，凡是涉及到生態(tài)保護紅線的劃定和保護規(guī)定的，應當一律停止，以解決立法中政出多門的問題。

嚴守紅線

關(guān)于如何嚴格守護生態(tài)保護紅線，總體上要落實黨政同責原則，強化生態(tài)保護的剛性約束，形成強有力的紅線管控和激勵措施。這些管控和激勵措施，都要在《條例》中規(guī)定下來，具體應當包括但不限于以下幾方面：明確屬地管理責任；明確規(guī)定實行嚴格的管控措施；建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺；開展定期評價；強化執(zhí)法監(jiān)督；建立和實施科學的考核機制；建立科學嚴格的責任追究制度。要在《條例》中明確規(guī)定，對違反生態(tài)保護紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)和文件實行責任追究。對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，實行終身追責，責任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。筆者分析，違反生態(tài)保護紅線的行為，應當承擔的主要是行政責任和刑事責任。

建議起草《條例》時還要強化以下內(nèi)容：一是，要確立生態(tài)保護紅線優(yōu)先地位，生態(tài)保護紅線劃定后，相關(guān)規(guī)劃要符合生態(tài)保護紅線空間管控要求，不符合的要及時調(diào)整?？臻g規(guī)劃編制要將生態(tài)保護紅線作為重要基礎(chǔ)，發(fā)揮生態(tài)保護紅線對于國土空間開發(fā)的底線作用。二是，要加大生態(tài)保護補償力度。財政部要會同有關(guān)部門加大對生態(tài)保護紅線的支持力度，加快健全生態(tài)保護補償制度，完善國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。推動生態(tài)保護紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護補償機制，共同分擔生態(tài)保護任務(wù)。三是，要加強生態(tài)保護與修復，作為山水林田湖生態(tài)保護和修復工程的重要內(nèi)容。要明確以縣級行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護紅線臺賬系統(tǒng)，制定實施生態(tài)系統(tǒng)保護與修復方案，并采取有效措施加以落實。

《條例》與相關(guān)立法的關(guān)系

首先，應當明確：目前各類涉及到自然保護區(qū)管理、風景名勝區(qū)管理、地質(zhì)公園管理、森林公園管理、國家公園管理的立法工作，凡是涉及到生態(tài)保護紅線的劃定和保護規(guī)定的，應當一律停止，以解決立法中政出多門的問題。

其次， 鑒于生態(tài)保護紅線的劃定與保護涉及到大量少數(shù)民族居住的區(qū)域，應當在制度的建立和實施中考慮到少數(shù)民族的生活習慣和歷史傳統(tǒng)，故建議生態(tài)保護紅線制度的制定應當以社會學為基礎(chǔ)，在少數(shù)民族聚集區(qū)劃定生態(tài)保護紅線時，應當照顧少數(shù)民族的特殊性，在立法、執(zhí)法、司法等工作中都要注意結(jié)合當?shù)氐沫h(huán)境習慣、法律制度。

最后，關(guān)于當前先制定《條例》還是直接制定法律的研判，筆者認為，鑒于制定法律的程序比較復雜，而劃定生態(tài)保護紅線又是在2020年前需要完成的緊迫任務(wù)，因此，應當盡快將制定本《條例》列入國務(wù)院的立法計劃，并抓緊實施。在條件具備時，可以著手起草相關(guān)的法律。

（作者系天津大學中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長、天津大學法學院院長、國家咨詢委員會委員）