文 高吉喜

劃定生態(tài)保護(hù)紅線的技術(shù)要點(diǎn)

文 高吉喜

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，不是簡(jiǎn)單地將生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等相互疊加，而是一項(xiàng)龐雜繁瑣的技術(shù)工作，更是與現(xiàn)實(shí)管理密不可分的實(shí)踐探索。

生態(tài)保護(hù)紅線邊界應(yīng)與土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類規(guī)（區(qū)）劃的空間邊界相銜接，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定開發(fā)與保護(hù)邊界。

2017年2月7日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（下稱《意見》），這是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)期新形勢(shì)下作出的又一項(xiàng)重大決策，是推進(jìn)國(guó)土空間用途管制、守住國(guó)家生態(tài)安全底線、建設(shè)生態(tài)文明的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排。

生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。作為一個(gè)新生事物，生態(tài)保護(hù)紅線是在我國(guó)生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃、管理和科學(xué)研究過(guò)程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，已逐漸上升為國(guó)家安全戰(zhàn)略和一項(xiàng)長(zhǎng)期的生態(tài)保護(hù)制度。劃定生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容，對(duì)于維護(hù)我國(guó)國(guó)土生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

《意見》進(jìn)一步明確了什么是生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)該怎么劃、怎么管，為劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線這項(xiàng)重要工作指明了方向，但具體如何做到劃得實(shí)、守得住，還需要進(jìn)行深入的探討和研究。

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，不是簡(jiǎn)單地將生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等相互疊加，而是一項(xiàng)龐雜繁瑣的技術(shù)工作，更是與現(xiàn)實(shí)管理密不可分的實(shí)踐探索。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制下，生態(tài)保護(hù)紅線劃定過(guò)程需要定性與定量相結(jié)合、自上而下與自下而上相結(jié)合，同時(shí)體現(xiàn)科學(xué)性、合理性與可行性。結(jié)合《意見》的最新要求和各?。▍^(qū)、市）已經(jīng)開展的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，筆者認(rèn)為在技術(shù)層面，生態(tài)保護(hù)紅線劃定主要包括定性分析、定量評(píng)估、確定邊界、勘界定標(biāo)等四個(gè)方面的內(nèi)容。

定性分析

所謂定性分析，就是要理清現(xiàn)有的各類保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系，明確哪些保護(hù)地要納入紅線。《意見》要求，生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍應(yīng)涵蓋國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開發(fā)區(qū)域，以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類保護(hù)地。這些區(qū)域保護(hù)的重要性都是大家公認(rèn)的，也都是通過(guò)現(xiàn)有法律法規(guī)或部門規(guī)章實(shí)施嚴(yán)格管理的，具體包括：國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)、飲用水水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)等重要區(qū)域，以及極小種群物種分布的棲息地、生態(tài)廊道、國(guó)家一級(jí)公益林、重要濕地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態(tài)保護(hù)地。一般認(rèn)為，各類保護(hù)地除核心保護(hù)區(qū)域外，要結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)事求是，因地制宜，根據(jù)生態(tài)功能重要性，將有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的保護(hù)地空間范圍納入生態(tài)保護(hù)紅線。例如，有些國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)包含城鎮(zhèn)建成區(qū)、工業(yè)企業(yè)和歷史遺存的礦山開發(fā)建設(shè)等，類似這樣的區(qū)域，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線的時(shí)候要切合實(shí)際，認(rèn)真研究是否納入生態(tài)保護(hù)紅線以及哪些范圍應(yīng)該納入。

根據(jù)《天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》，在永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域紅線內(nèi)，不允許開展旅游活動(dòng)，由于七里海濕地公園地處永久性生態(tài)保護(hù)紅線范圍，目前濕地核心區(qū)周邊正在進(jìn)行征遷工作，在流轉(zhuǎn)核心區(qū)全部土地后，將實(shí)行封閉式管理，確保市永久性生態(tài)保護(hù)紅線落到實(shí)處。 CNSphoto供圖

定量評(píng)估

定量評(píng)估的目的在于識(shí)別尚未納入保護(hù)地范疇的重要生態(tài)空間。科學(xué)評(píng)估應(yīng)在國(guó)土空間范圍內(nèi)廣泛開展，同時(shí)更加關(guān)注各類規(guī)劃、區(qū)劃涉及的重點(diǎn)區(qū)域，主要包括：《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及新增240個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣（市、區(qū)、旗）、《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》的重要生態(tài)功能區(qū)、《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》的國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)與水土流失易發(fā)區(qū)、《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》的生態(tài)脆弱區(qū)、《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》的生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)等重要區(qū)域。

評(píng)估主要包括以下幾個(gè)關(guān)鍵步驟：第一是確定基本評(píng)估單元，統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度要求，這直接影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性；第二是選擇評(píng)估類型與方法，每個(gè)地區(qū)主要的生態(tài)功能類型和生態(tài)環(huán)境敏感性特征都不同，科學(xué)評(píng)估要體現(xiàn)區(qū)域性，例如，北方的內(nèi)蒙古、新疆、甘肅等地的主要生態(tài)環(huán)境敏感性特征是土地沙化，南方省份主要是水土流失，西南地區(qū)同時(shí)還有石漠化的問題，就要因地制宜選擇合適的評(píng)估方法；第三是模型運(yùn)算與結(jié)果分級(jí)，收集好評(píng)估所需的各類數(shù)據(jù)后進(jìn)行模型計(jì)算，在空間上識(shí)別水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能極重要區(qū)域以及水土流失、土地沙化、石漠化等極敏感區(qū)域，納入生態(tài)保護(hù)紅線。

最后，校驗(yàn)評(píng)估結(jié)果。包含兩個(gè)方面：一方面是校驗(yàn)評(píng)估結(jié)果與實(shí)地的相符性，由于數(shù)據(jù)精度、參數(shù)選取、操作誤差等原因，評(píng)估結(jié)果可能與實(shí)地情況有出入，要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查進(jìn)行驗(yàn)證并調(diào)整，使評(píng)估結(jié)果更加符合實(shí)際生態(tài)狀況；另一方面是檢驗(yàn)各類重要的生態(tài)保護(hù)地是否有遺漏，確保該保護(hù)的都納入進(jìn)來(lái)。

確定邊界

將納入紅線的各類禁止開發(fā)區(qū)域和其他生態(tài)保護(hù)地與科學(xué)評(píng)估確定的生態(tài)保護(hù)核心區(qū)域進(jìn)行空間疊加，通過(guò)邊界處理、現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、上下對(duì)接等步驟，最終確定生態(tài)保護(hù)紅線邊界。

首先要以高精度遙感影像和土地利用數(shù)據(jù)為底圖，依據(jù)地形地貌、生態(tài)系統(tǒng)分布界線、已有保護(hù)地邊界等勾繪調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線邊界。將生態(tài)保護(hù)紅線邊界與土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類規(guī)（區(qū)）劃的空間邊界相銜接，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定開發(fā)與保護(hù)邊界。相鄰行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線劃定需要做到有序協(xié)調(diào)與銜接，確保區(qū)域或流域生態(tài)系統(tǒng)完整性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)。例如祁連山自然保護(hù)區(qū)在甘肅省境內(nèi)級(jí)別為國(guó)家級(jí)，而在青海省境內(nèi)級(jí)別卻是省級(jí)，而且由8個(gè)保護(hù)片區(qū)組成，這就需要區(qū)域加強(qiáng)銜接，確保生態(tài)保護(hù)紅線布局完整、空間連續(xù)。

其次，還需要多輪反復(fù)、全面論證、廣泛征求地方政府和主管部門意見，上下對(duì)接，從而最終確定既符合國(guó)家生態(tài)安全格局構(gòu)建需求又切合地方保護(hù)實(shí)際的劃定方案。

勘界定標(biāo)

首先，核定邊界，就是要將圖上的邊界落到地塊上。要充分利用地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)、土地利用調(diào)查等已有工作成果，統(tǒng)一使用目前我國(guó)全面推進(jìn)的2000國(guó)家大地坐標(biāo)系統(tǒng)，紅線分布邊界要盡可能與土地利用地塊保持一致。

其次，開展基礎(chǔ)調(diào)查，明確四至范圍、拐點(diǎn)坐標(biāo)、基礎(chǔ)地理概況、保護(hù)對(duì)象、主導(dǎo)生態(tài)功能、主要人類活動(dòng)等信息，以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，建立臺(tái)賬管理系統(tǒng)，形成生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)“一個(gè)庫(kù)”、分布“一張圖”、管理“一本賬”。

最后，實(shí)施勘界定標(biāo)。要打上樁、定好界、豎起牌，確保生態(tài)保護(hù)紅線落地準(zhǔn)確、邊界清晰。同時(shí)，向社會(huì)公開生態(tài)紅線保護(hù)信息，讓老百姓都知道生態(tài)保護(hù)紅線是什么，劃在哪，怎么管，誰(shuí)來(lái)管，保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)，增強(qiáng)公眾生態(tài)保護(hù)紅線意識(shí)，鼓勵(lì)參與監(jiān)督管理。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)行永久保護(hù)，是黨中央、國(guó)務(wù)院站在對(duì)歷史和人民負(fù)責(zé)的高度，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出的新的更高要求，是落實(shí)“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”戰(zhàn)略方針的重要舉措，體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、守住綠水青山、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)定決心。

《意見》中明確要求2017年年底前，京津冀區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省（市）劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2018年年底前，其他?。▍^(qū)、市）劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2020年年底前，全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。這是硬指標(biāo)，更是硬任務(wù)。生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作涉及面廣、工作量大，涉及環(huán)保、發(fā)改、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、測(cè)繪等多個(gè)部門，各地需要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，明確地方和部門責(zé)任，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行，確定關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因地制宜、積極探索，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與落地工作。

（作者系環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)）