摘要：建國以來我國實施的社會救助主要是傳統(tǒng)型救助，改革開放后國家放松了對人口流動的限制，流動人口數量增加，城市流動人口的貧困問題也隨之出現?，F行的社會救助政策在解決城市流動人口貧困問題方面并未很好地發(fā)揮出應有的作用。文章通過分析，引入積極救助理念，試圖構建起解決城市流動人口貧困問題的積極型救助政策，并為其他群體救助政策的建構提供參考。

關鍵詞：積極型救助；政策構建；城市流動人口；貧困

中圖分類號：C922 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-000-03

隨著改革開放的深入，我國社會經濟發(fā)生巨大變化，人口流動成為新時期的新特征。根據國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，2015年末，我國流動人口規(guī)模已達2.47億人。然而，隨著流動人口數量增多，城市中的部分流動人口卻因受身份、不穩(wěn)定的職業(yè)、社會關系的薄弱、戶籍制度的限制等客觀因素的制約深陷貧困的泥淖。[1]傳統(tǒng)型社會救助政策在理念、主體、方式等方面表現出的弊端使城市貧困流動人口無法通過救助從根本上實現脫貧。當前，在“全面建成小康社會”的政策要求下，需對現有社會救助政策進行調整，本文引入積極型社會救助理念，構建起一個新型的積極救助政策體系以實現“國家第一個百年奮斗目標”。

一、現行城市流動人口社會救助政策的發(fā)展困境

我國的流動人口社會救助政策的發(fā)展可以說與流動人口政策的發(fā)展存在一定關聯。我國在改革開放前，由于國家對人口流動進行嚴格管控，當時并沒有針對流動人口建立相關社會救助政策。20世紀80年代起隨著國家放松對于人口流動的相關限制，城市流動人口的社會救助政策開始出現。進入21世紀以來，流動人口救助政策快速發(fā)展，在廣度和深度上得到提升。但這些救助政策在實施中存在較為明顯的、傳統(tǒng)型救助所固有的缺陷，在解決城市流動人口貧困問題上表現出多方面不足。

（一）救助理念傾向于事后補救，消極彌補產生社會隱患

現行社會救助政策具有明顯的事后補救屬性，補救性是指對已發(fā)生的問題采取一定的措施進行補救。因為社會問題的發(fā)生是不確定的，政策制定者和修訂者們因為自身對于前景的樂觀判斷而忽視潛在危機的發(fā)生?？v觀我國救助政策頒布或措施出臺的過程，其中很多帶有明顯的事后補救屬性。2003年“孫志剛事件”的發(fā)生推動了立法機構對原有城市流浪者救助政策中不合理的內容進行修改，并頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。事故發(fā)生后意識到政策存在的問題是以付出一定的代價為前提的，這些代價有些較輕有些卻非常重。小問題可以通過及時的修正彌補損失，不會對社會產生很大危害；然而大問題不僅會對問題相關者造成不可逆的傷害，其所產生的負面社會效益可能危及到政府的公信力。

（二）救助主體局限于政府機構，內部管理重疊致使效率低下

首先，現行社會救助政策存在著救助主體單一的問題。社會救助的主體是救助服務的提供者。長期以來國家履行其基本職能為生活困難的社會成員提供援助，作為社會救助的主要提供者承擔著社會救助的大部分責任。隨著社會各方面事業(yè)的迅速發(fā)展，政府由于承攬項目過多、責任過重使其負擔增加、效率降低。政府固然是社會救助的第一責任主體，但僅僅依靠政府這一主體來構建社會救助的安全網是遠遠不夠的，需引入其他機構分擔社會救助。然而，多年以政府為主的社會救助體系在一定程度上制約了具有救助功能的非政府機構的發(fā)展，這些機構普遍存在著發(fā)展較慢、服務內容較少、資金來源不足、群眾基礎薄弱等問題，若現在直接過渡，恐怕并不能承受社會救助的重擔。其次，社會救助管理機構職能重疊。由于社會救助涉及的不是單一領域的問題，如流動人口醫(yī)療救助不僅涉及救助還涉及醫(yī)療問題，民政部門主要針對救助、人力資源與社會保障部門主要針對醫(yī)療保險、衛(wèi)生部門主要針對醫(yī)院負有責任，這種多部門共同負責的領域容易因缺少協(xié)調溝通產生職責不清、管理混亂，一部分救助管理職能重疊，還有一部分領域的“真空”即無人負責。我國各項公共服務的分管制可能會使某一領域因被忽略或因管理部門不愿承擔責任互踢皮球拒絕負責的可能，從而致使社會救助“兜底”功能失效。

（三）救助方式集中于物質給付，難以從根本上實現脫貧解困

現行的社會救助往往是以單一的實物給付或資金給付方式對受助者開展救助。由于缺乏必要的激勵機制還有其他救助方式的幫扶，難使貧困者從根本上擺脫貧困。首先，由于缺乏就業(yè)激勵機制，現行的救助政策限制了貧困戶的就業(yè)意愿。以物質補給方式為主的救助方式，對受助者能力的提升沒有直接作用，正是因為我國救助制度存在的這一缺陷，使有勞動能力的受助者沒有積極性和緊迫性提高能力，實現就業(yè)，造成社會救助在長期以來只進不出的怪狀。[2]其次，受助者的困難并不是僅通過實物救助就能解決的，還需要通過醫(yī)療、教育、住房等多方面相互配合使困難者脫貧，而我國在其他方面的救助無論從政策出臺還是從執(zhí)行角度看都略顯不足，缺少其他項目的配合不僅加大了低保資金給付的壓力還不利于貧困者從根本上脫離貧困。

若不解決上述問題，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)救助理念開展社會救助，將會對社會產生巨大的危害：不僅會給財政帶來巨大負擔，還會產生較高返貧率，制度發(fā)展的持續(xù)性也愈發(fā)不足。因此改變當前傳統(tǒng)型社會救助的模式是非常必要的。

二、積極型社會救助理念的興起

針對我國現行社會救助存在的困境，尤其是社會救助制度在新時期的需求和挑戰(zhàn)，我國社會救助制度的發(fā)展必須要調整其戰(zhàn)略目標，建立和完善更加積極的社會救助制度體系。[3]

（一）積極救助政策的含義與理論依據

在西方國家，積極救助理念于20世紀后期出現，產生的背景主要是由于20世紀70年代兩次石油危機以及長期以來實施的高福利的赤字政策導致西方福利國家深陷福利危機的泥淖，社會救助的剛性令西方政治家陷入兩難境地急切地尋求新的突破口。發(fā)展型社會救助理念也是在此階段孕育而生。美國加州大學伯克利分校梅志里（James Midgley）教授在《社會發(fā)展：社會福利中發(fā)展型思路》中率先對發(fā)展型社會救助進行了論述，在此之前，社會政策長期在“剩余型”與“制度型”的福利中無法做出選擇，梅志里則提出發(fā)展主義的新思路，主張超越這一爭論，把家庭、社區(qū)、民間組織甚至市場力量、國家的努力整合起來，形成一個新的制度框架，使社會政策與經濟發(fā)展相協(xié)調。[4]

“第三條道路”的代表者吉登斯（Anthony Giddens）在發(fā)展型社會救助的基礎上提出了積極型救助。社會中間道路救助理論的興起是以社會發(fā)展所面臨兩難困境為基礎。一方面，由于西方福利國家多年來實施的多項救助制度導致政府財政負擔過重，政府渴望降低救助支出，另一方面，由于民眾對于福利的剛性需求使政治家因渴望執(zhí)政難以做出違背民眾意圖的措施，“第三條道路”是對社會民主主義和新自由主義兩派對社會救助長期爭論中另辟蹊徑的一條新路。吉登斯所倡導的積極型救助擺脫以往單一通過給付的救助方式，從“人”的角度出發(fā)，強調受助方的責任，提出“無責任即無權利”，同時還強調在對弱者進行幫助時不能忽視其作為個體的自由。

（二）積極救助理念對傳統(tǒng)型救助理念的發(fā)展

1.強調權利義務的統(tǒng)一

一直以來，社會救助被認為是國家對社會弱勢群體的“恩賜”，這一群體是由于自身內在要素的缺陷以及因缺少獲取資源的機會和途徑而陷入困境，國家有義務對其進行施救性的援助。世界上的多數國家（包括中國）認定社會成員無需對社會救助承擔責任，只是從維護人權角度出發(fā)，對其生存權利進行保障。積極型救助理念認為貧困問題不僅僅只是政府和社會的責任，個人也應當對貧困負責。只要求政府對困難者施以援助而不要求受助者做出任何反饋，于施助一方而言，不僅加重了施助者的負擔，而且單方施助行為就如同將救濟金投入無底的貧困黑洞中，無法產生必要的社會效益；于受助方而言，不需付出任何代價就能擁有生活來源容易增長對福利的依賴，不利于自救意識的喚起，社會的施助變得毫無意義。積極救助融合其他社會保障項目中權利與義務的統(tǒng)一性原則，強調社會救助受助方在享有一定權利的同時應當承擔相應的責任，如規(guī)定接受救助就必須主動尋求工作或是參加社會公共服務等，鼓勵受助者在接受救助后積極回應，使其救助的效益得以提升。

2.重視人力資本開發(fā)

美國人力資本投資理論的創(chuàng)立者舒爾茨（Thodore W.Schults）認為，解決貧困問題的關鍵在于提高對貧困者人力資本的投資，他強調人力資本對于一個國家的重要性，認為一個社會的前進方向會受到人口質量與知識投資的重要影響。人力資源作為當代社會一項重要的資源在社會發(fā)展中發(fā)揮出重要的作用，并且人力資源是一項可持續(xù)的資源，對人力資本進行投資，相比投入能夠產出更大的效益。特別是針對困難群體，比起之前“只投入無產出”的救助方式，對他們進行就業(yè)培訓、心理輔導、能力開發(fā)等使其擁有自主擺脫貧困的能力，作為一個社會人充分發(fā)揮應有的社會作用。在美國，從歷史上看，每一年學校教育平均能使人的工資增加10%，在人力資本特別稀缺的國家，受過教育的工人之間的工資差距甚至更大。[5]從社會學角度看，社會成員通過接受就業(yè)培訓發(fā)現自身在社會中所能體現的作用，自我實現的滿足感促使其更加積極地投入到自我改造中。人力資本投資形成激勵機制鼓舞受助者進行自助，不斷提升自身能力最終實現自給從而擺脫救助。

3.關注多元化發(fā)展

傳統(tǒng)救助理念無論是范圍、方式還是施助主體都較為單一，而積極救助體現了多元的特點。一是救助范圍更廣，傳統(tǒng)型救助主要針對受助者生活方面困難的救助，包括食物、生活物品、住房等項目，而積極型社會救助將救助范圍拓寬到其他領域，如對受助者能力的開發(fā)性救助，對受助者積郁情緒、不合理觀念進行心理救助等。二是救助方式更多樣，傳統(tǒng)型救助方式較為單一，主要是資金等實物的救助，而積極救助重視非實物救助，如對受助者心理的關懷等。并且由于社會工作與社會救助兩者間有密切的關系，社會工作為社會救助提供了價值觀和科學方法的指定，堅持社會工作的價值觀，運用社會工作方法，能夠更加貼近救助對象，跟準確的瞄準救助對象為其提供受助者最需要的服務，從而取得更好的救助效果。[6]三是救助主體更豐富，引入并規(guī)范非政府組織對困難者進行的援助。政府不再對社會救助承擔主要責任，而是將一部分權力轉移給更為專業(yè)的帶有救助特征的非政府組織。

三、我國城市流動人口積極型救助政策的構建

流動人口的產生是多方面因素共同作用的結果，具有特殊性。在處理流動人口各項問題方面沒有西方發(fā)達國家的經驗可供直接借鑒。表現在城市流動人口貧困問題上，并沒有西方理論對城市流動人口反貧困政策進行論述。面對當前我國的發(fā)展形勢，我國城市流動人口積極型社會救助政策構建需要根據現狀結合西方積極救助理念，探索新型城市流動人口救助模式。

（一）構建積極型救助政策的需求分析

1.全面脫貧目標需要盡快構建積極救助政策

我國已經進入打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役的最后沖刺階段，為了實現在2020年前徹底消除貧困的目標，需要將現行的不合理的社會救助政策進行轉型升級。由于貧困是影響社會發(fā)展的重要制約因素，也是影響社會穩(wěn)定的風險因素之一，解決貧困對于一個社會而言具有非常重要的現實意義。我國政府近年來為了解決貧困問題先后發(fā)布《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》、《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，對扶貧做出各項指示，體現出政府為完成脫貧的目標不遺余力、全力以赴的決心。為此，需要通過借鑒西方積極型社會救助理念使我國的脫貧目標能夠最終實現。

2.城市化發(fā)展需要以積極救助推動人口融合

近年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展，我國城市化進程不斷加快。政府對于城市化問題的相當重視，2016年在《國務院關于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）的通知》中規(guī)定了在2016—2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率平均每年需提高1%以上并且到2020年讓1億左右的農業(yè)轉移人口和其他常住人口在實現城鎮(zhèn)落戶，不僅增加城鎮(zhèn)人口數量還全面提升質量。這些目標的實現需要積極救助，使城市中的流動人口能夠真正融入城市成為“新城市人”，進而推動我國城市化的進一步發(fā)展。

3.構建和諧社會需要以積極救助維護社會穩(wěn)定

城市流動人口由于受到社會排斥長期處于城市邊緣。他們中的困難者沒有足夠的謀生的技能，從事著臟、累、苦、險的工作。這些人容易在困難處境中萌生無力感，產生極端的想法甚至反感和厭惡整個社會，消極情緒的長期積累必有宣泄的一天。構建和諧社會需要社會的和諧穩(wěn)定，需要對城市中的不穩(wěn)定因素展開積極型社會救助，使他們變成城市發(fā)展的貢獻者而不是破壞者。

4.人的可持續(xù)發(fā)展需要憑借積極救助切斷貧困代際傳遞

從代際傳遞視角出發(fā)，現在距離第一批民工潮已過去近三十年，首批民工潮主體步入中年、甚至老年，由于其所從事工種的特殊性，大多因勞動能力的喪失離開城市返回家鄉(xiāng)，他們的后代，除部分第一批農民工的后代通過接受高等教育成為從事智力勞動并且能夠通過運用自己的學識在城市扎根生存，更多表現出的、其所能接受就業(yè)的形式與其父輩表現相近似，“子承父業(yè)式”的繼承著父輩所從事的重體力勞動。傳統(tǒng)型救助在教育方面存在缺陷，城市流動人口的子代并不能獲得同擁有城市戶籍子代相同的教育資源，也未提供足夠的教育資助。若子代在學業(yè)方面不突出便會早早放棄求學，以低學歷的姿態(tài)步入社會從事與父輩相近的工作。子女在成年后重復父母的境遇，繼承父母的貧困和不利因素并將貧困和不利因素傳遞給后代這樣一種惡性遺傳鏈并不利于人的可持續(xù)性發(fā)展。[7]因此要使代際間良性延續(xù)，需要積極型社會救助政策的構建。

（二）構建積極型救助政策的路徑選擇

1.以事前預防的理念防患于未然

積極型社會救助主張社會政策致力于消除或減少那些使人們陷入困境的因素，而不是在風險成為事實后向他們提供生活保障。[8]預防性救助就是通過對城市困難流動人口生活的各方面進行分析，探索導致他們陷入貧困的原因，結合經濟學和精算學的相關知識對風險進行相應的估算。對機會成本高的潛在問題重點關注提前關注，盡早出臺必要的政策、采取必要的措施“防范于未然”。比如近年來地區(qū)間發(fā)展不平衡問題愈發(fā)凸顯，經濟基礎較好地區(qū)與發(fā)展較落后地區(qū)在發(fā)展中產生了“馬太效應”，一些發(fā)展較為滯后的地區(qū)，不僅農村居民向經濟發(fā)達城市流動，很多城市居民也為獲得更高的勞動報酬背井離鄉(xiāng)成為經濟發(fā)達城市的“進城務工者”。以前對于流動人口的救助著眼于“城-鄉(xiāng)”流動人口，也就是農民工群體，但對于 “城-城”流動人口救助政策處于缺失狀態(tài)，隨著城市間流動人口數量的增加，在問題并未嚴重化之前，應當針對這部分群體建立救助政策。構建“重事前預防，輕事后治理”的理念，在社會救助政策的構建上體現前瞻性。

2.以多方機構為主體實現共同參與

政府在一些領域，將一部分職能下放或將職能同其他非政府機構共擔有助于政府工作的順暢進行。慈善機構、扶貧機構、社會福利機構、社會救助團體等非政府組織和社會成員也是我國社會救助主體的組成部分。[9]這些政府外的其他社會救助主體相比政府更貼近人民群眾，更了解人民群眾的需求。需要政府鼓勵這些非政府的救助機構的發(fā)展，發(fā)揮非政府組織及社會團體的專業(yè)作用同時發(fā)揮它接近民情的優(yōu)勢，在國家政策的引導下開展專業(yè)化、有針對性的幫扶，對每一家、每一戶的不同困難特點提供不同的幫助。街道辦事處是城市中的最基本的行政區(qū)劃，下轄社區(qū)居民委員會是我國最基層的群眾組織，也是最貼近人民的組織，在社會救助過程中應當重視社區(qū)的基礎性作用，社會工作者對社區(qū)內城市困難流動人口加以關注，了解他們的困難并對他們進行必要的幫助。慈善機構、扶貧機構、社會福利機構是非營利的社會組織，可以借用這些機構的號召力籌集民間性質的慈善資金，提供給需要幫助的人，另外也可以舉辦慈善性質的晚會，鼓勵民眾獻出自己的愛心，力所能及地向困難者提供援助。在多元化社會救助政策的構建中，政府充當引導者角色，由其他的救助主體充當劃船者角色。

3.以能力救助為方式幫助貧困者脫貧

阿瑪蒂亞森貧困理論強調除了關注收入，窮人的能力、機會和權利也是應當予以重視的領域，能力救助著眼于受助者個人的自立和自我發(fā)展，是變“輸血”為“造血”，它的目標是使受助者能夠在接收救助后實現自主脫貧。“授人以魚不如授人以漁”，政府實施積極救助政策主要體現兩個方面的內容，一是以賦能為中心，主要是通過教育的形式對人力資源進行充分開發(fā)，包括通過文化培訓、技術培訓等各項能力培訓賦予困難群體以能力使他們能夠立足于社會競爭中。二是提供足夠的就業(yè)和再就業(yè)機會，保障困難群體的就業(yè)權，使他們能夠擁有一份能夠帶來穩(wěn)定收入的工作，擺脫生存危機，可以舉辦專門面向城市困難的流動人口招聘會等。也可以將由政府承擔的建設項目的部分崗位提供給這一群體。

可見，從理念、主體、方式三方面的積極型社會救助的政策建構，對城市流動人口的脫貧有著重要的意義，作為其中一個困難群體，城市流動人口的脫貧也是國家取得脫貧戰(zhàn)役的總勝利的重要一役。當然，積極型社會救助政策體系的構建不只限于城市貧困流動人口這一群體，其他群體貧困問題同樣能夠通過構建積極型社會救助政策加以解決，這需要進一步的研究。

參考文獻：

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作者簡介：胡家瑞（1995-），男，漢族，浙江舟山人，山西大學政治與公共管理學院本科生，主要從事社會保障研究。