張小軍

摘要：甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡明顯，應通過完善高職教育法規(guī)政策，促進高職教育權利公平；制定高職教育發(fā)展規(guī)劃，促進高職教育機會均等；加大高職教育管理保障，促進高職教育制度均衡，從宏觀上充分實現(xiàn)甘肅省高職教育的區(qū)域均衡發(fā)展。

關鍵詞：甘肅??；高職教育；區(qū)域均衡發(fā)展；宏觀失衡；對策

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2017）05-0017-05

一、宏觀層次的高職教育區(qū)域均衡發(fā)展

教育均衡發(fā)展是一種追求教育資源均衡配置，實現(xiàn)教育需求與教育供給相對均衡的全新教育發(fā)展觀，其核心思想是教育民主化和教育公平化。高職教育均衡發(fā)展是教育均衡發(fā)展的一個重要方面，是教育公平理念在高職教育發(fā)展領域的體現(xiàn)和延伸，也是實現(xiàn)高等教育公平的重要組成部分。高職教育區(qū)域均衡發(fā)展是指通過高職教育資源在區(qū)域內(nèi)的均衡配置，使受教育者在教育權利、教育機會、教育過程和教育結果等方面得到平等對待，從而實現(xiàn)高職教育區(qū)域需求與高職教育區(qū)域供給的相對均衡，促進區(qū)域高職教育與區(qū)域經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展[1]。高職教育區(qū)域均衡發(fā)展涉及宏觀、中觀和微觀三個層次。宏觀層次的高職教育區(qū)域均衡發(fā)展主要包括教育權利公平、教育機會均等、教育制度均衡。首先，教育權利公平和教育機會均等。主要體現(xiàn)為國家制定的各種涉及高職教育的法律、法規(guī)、規(guī)定和政策都充分體現(xiàn)教育權利公平和教育機會均等；地方制定的各種涉及高職教育的法規(guī)、規(guī)定和政策都充分體現(xiàn)教育權利公平和教育機會均等；各級政府和教育部門把教育權利公平和教育機會均等作為高職教育發(fā)展的長期指導思想。其次，教育制度均衡。主要體現(xiàn)為高職教育各個層面的政策制度在制定前、制定中和制定后都充分體現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的基本理念和基本思想。宏觀層次的高職教育區(qū)域均衡發(fā)展反映的是高職教育的權利均衡和制度均衡。

二、甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡現(xiàn)狀

甘肅省高職教育經(jīng)過十幾年的跨越式發(fā)展，已經(jīng)培養(yǎng)出了一大批面向生產(chǎn)、建設、管理和服務第一線的高素質(zhì)技能型人才，推動了全省高等教育大眾化，取得了巨大成績。但是，甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡明顯，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）高職教育區(qū)域均衡發(fā)展政策規(guī)定不足

目前，甘肅省高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的政策規(guī)定不足。首先，政策規(guī)定較多的體現(xiàn)為區(qū)域“非均衡發(fā)展”傾向。主要表現(xiàn)為：對高職教育較為發(fā)達地區(qū)在院校設立、資金投入、人才引進、招生指標等方面給予政策“傾斜”，從而形成目前蘭州市高職教育過度集中的現(xiàn)象。

在以政府為主配置高職教育資源的情況下，容易忽視高職教育發(fā)展規(guī)律， 忽視地區(qū)人口規(guī)模，忽視教育機會公平，長期的政策“傾斜”導致全省高職教育資源配置嚴重失衡。高職教育區(qū)域非均衡發(fā)展是造成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的一個重要因素，而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)進一步加劇了高職教育區(qū)域非均衡發(fā)展。其次，政策規(guī)定尚未對高職教育區(qū)域均衡發(fā)展做出具體規(guī)定。近年來，甘肅省委、省政府認真貫徹落實中央大力發(fā)展高職教育的戰(zhàn)略決策，采取了一系列加快發(fā)展高職教育的政策和措施，先后出臺了《關于加快職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2003年）、《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的意見》（2008年）、《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》（2009年）、《甘肅省“十二五”高等教育發(fā)展規(guī)劃》（2012年）等，為加快改革發(fā)展提供了有力的政策支持和保障，但上述政策和規(guī)定并未提及高職教育的區(qū)域均衡發(fā)展。因而，由于甘肅省尚未對高職教育區(qū)域均衡發(fā)展做出具體規(guī)定，導致近年來甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡明顯。

（二）高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模失衡

人口規(guī)模是決定高職院校在全省布局的主要因素。蘭州市是全省人口最多的城市，2012年末常住人口達到363.05萬人，占全省人口的14.09%，但蘭州市卻集中了9所高職院校，占全省高職院?？倲?shù)的40.91%，高職教育資源在省會城市集聚十分明顯。天水市是全省人口第二的城市，天水市有3所高職院校，占全省高職院?？倲?shù)的13.64%，天水市的高職院校布局基本合理，與人口規(guī)模相當。但全省大多數(shù)城市的高職院校布局與人口規(guī)模嚴重失衡。定西市和隴南市人口較多，定西市占全省人口的10.74%，隴南市占全省人口的9.97%，但定西市和隴南市分別只有1所高職院校，分別占全省高職院校總數(shù)的4.55%，因而，定西市和隴南市高職教育資源配置失衡明顯。甘肅省高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模失衡最嚴重的是慶陽市、臨夏州和甘南州三個地區(qū)。慶陽市、臨夏州和甘南州占全省人口比例分別為8.61%、7.67%和2.69%，但三個地區(qū)卻沒有設立一所高職院校，只在當?shù)乇究圃盒Ｕ惺丈倭康母呗毚髮W生，高職院校布局失衡非常嚴重，尤其非常不利于民族地區(qū)的高職教育發(fā)展。由此可見，甘肅省目前形成了以省會蘭州為中心的省城高職教育區(qū)，以武威為中心的河西高職教育區(qū)，以天水市為中心的隴東南高職教育區(qū)。甘肅省高職教育區(qū)與甘肅省高等教育區(qū)不完全一致，河西高職教育區(qū)以武威為中心而不是以張掖為中心。因而，甘肅省高職院校布局呈現(xiàn)中心地區(qū)高度集中， 其余地區(qū)相對分散，高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)，高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模失衡明顯。詳見表1。

（三）高職教育機會在區(qū)域間嚴重失衡

高職在校生占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標均是反映區(qū)域高職教育機會均等的重要指標。

首先，各地區(qū)占全省高職在校生數(shù)量的比例極不均衡。如下頁表2所示。蘭州市高職在校大學生數(shù)量居全省首位，達到84 544人，占全省高職在校生數(shù)量一半以上，比例達到52.32%。天水市高職在校生數(shù)量居全省第二，達21 110人，占全省高職在校生數(shù)量的比例也位居第二，達到13.06%；武威市高職在校生數(shù)量居全省第三，達15 625人，占全省高職在校生數(shù)量的比例也位居第三，達到9.67%；其余地區(qū)均非常低，酒泉市、平?jīng)鍪?、張掖市、隴南市和定西市各市的高職在校生數(shù)量占全省高職在校生數(shù)量的比例介于4.30%～3.23%之間，嘉峪關市、甘南州、白銀市、金昌市等地的高職在校生數(shù)量占全省高職在校生數(shù)量的比例介于2.10%～1.02%之間；高職在校生數(shù)量占全省高職在校生數(shù)量比例最低的是慶陽市和臨夏州，分別只有0.06%和0。慶陽市雖然沒有高職院校，但在隴東學院有少量的高職生，臨夏州則既無高職院校，也無高職學生。

其次，各地區(qū)萬人擁有高職在校生的人數(shù)也極不均衡。蘭州市萬人擁有高職在校生人數(shù)全省最高，達到232.87人，遠遠超過全省萬人擁有高職在校生人數(shù)（62.70人）的平均數(shù)。2012年達到全省萬人擁有高職在校生平均人數(shù)的地區(qū)只有五個：蘭州市、嘉峪關市、武威市、天水市和酒泉市，其余地區(qū)均低于全省平均水平。除蘭州市、嘉峪關市外，其余各市差距不太大。張掖市萬人擁有高職在校生53.98人，在低于全省平均水平的地區(qū)最高。金昌市、甘南州和平?jīng)鍪腥f人擁有高職在校生的人數(shù)介于35.39人～32.78人之間，隴南市、定西市和白銀市萬人擁有高職在校生的人數(shù)介于20.70人～11.21人之間；萬人擁有高職在校生人數(shù)最低的地區(qū)是慶陽市和臨夏州，分別只有0.41人和0人。上述數(shù)據(jù)充分說明甘肅省各地區(qū)高職院校在校學生和高職教育機會在區(qū)域間分布明顯不均衡。

三、甘肅省高職教育區(qū)域宏觀失衡的影響因素分析

（一）地理區(qū)位因素

地理區(qū)位因素是影響高職教育空間布局的客觀因素，對高職辦學條件的形成和改善以及學生的學習成長都會產(chǎn)生不同程度的影響。地理區(qū)位的區(qū)域差異是造成甘肅省高職教育區(qū)域失衡的重要客觀因素。省會蘭州市地理位置優(yōu)越，這為蘭州高職院校的集中布局和空間拓展提供了優(yōu)越條件；天水市地處陜、甘、川交界，這為隴東南高職院校的建設和發(fā)展提供了優(yōu)越條件；武威市是絲綢之路進入河西走廊的東大門，這為河西高職院校的建設和發(fā)展提供了較好條件。地形、生態(tài)、資源、氣候等地理區(qū)位因素在一定程度上影響著地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展速度、結構、質(zhì)量和規(guī)模，進而影響地區(qū)高職教育的均衡發(fā)展，從而導致條件較好的發(fā)達地區(qū)高職教育發(fā)展較快，條件較差的邊遠地區(qū)高職教育發(fā)展較慢。

（二）地區(qū)人口因素

地區(qū)人口與高職教育的區(qū)域布局有著密切關系，地區(qū)人口的數(shù)量、密度等因素都會對高職院校的數(shù)量和高職院校的生源產(chǎn)生較大的影響。一般而言，地區(qū)人口數(shù)量越多、密度越大，則高職院校的生源越充足，人力資源供需旺盛，對高職教育發(fā)展越有利；相反，地區(qū)人口數(shù)量越稀少、密度越小，則高職院校的生源越不足，人力資源供需不旺，對高職教育發(fā)展越不利[2]；甘肅省高職教育資源在全省人口最多的城市——省會城市蘭州集聚十分明顯，但大多數(shù)城市的高職院校布局與人口規(guī)模嚴重失衡。因而，甘肅省高職院校布局呈現(xiàn)中心地區(qū)高度集中、其余地區(qū)相對分散的特點，高職院校布局與區(qū)域人口規(guī)模處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)。

（三）高職在校生數(shù)量和比例因素

高職在校生數(shù)量占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標既是反映區(qū)域高職教育機會均等的重要指標，也是影響高職院校在全省布局的重要因素。一般而言，高職在校生數(shù)量占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標相對越高，則學生接受高職教育的機會越多；高職在校生數(shù)量占全省的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標相對越低，則學生接受高職教育的機會越低；兩項指標在各地區(qū)越接近，則接受高職教育的機會越均等，高職教育越公平；否則，接受高職教育的機會越不均等，高職教育越不公平。目前，甘肅省各地區(qū)高職在校生高職在校生數(shù)量占全省高職在校生總數(shù)的比例和萬人擁有高職在校生的人數(shù)兩項指標極不平衡，反映出區(qū)域高職教育機會的極不均等，應加快實現(xiàn)高職教育的公平與均衡。

四、甘肅省高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的宏觀對策思考

甘肅省高職教育應積極實施區(qū)域均衡發(fā)展的宏觀對策，通過完善下列對策措施，在宏觀上充分實現(xiàn)高職教育的區(qū)域均衡發(fā)展。

（一）完善高職教育法規(guī)政策，促進高職教育權利公平

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，積極推進高職教育區(qū)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)高職教育權利公平是現(xiàn)代政府的基本職能之一。甘肅省高職教育發(fā)展必須堅持政府主導，宏觀統(tǒng)籌，科學規(guī)劃，完善管理。同時，高職教育區(qū)域均衡發(fā)展也依賴于各地區(qū)發(fā)展高職教育的努力程度。各級人大和政府應從各地經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、文化、教育、人口等經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過地方立法、政策制定、經(jīng)費核撥、擴大高職院校辦學自主權、面向社會需求辦學等具體調(diào)控措施， 實現(xiàn)區(qū)域間以及區(qū)域內(nèi)高職教育的相對均衡發(fā)展。發(fā)達國家職業(yè)教育的發(fā)展幾乎都是建立在完善的法律法規(guī)基礎上的，依據(jù)法律法規(guī)保障職業(yè)教育發(fā)展是最有效的方法之一[3]。2009年，甘肅省第十一屆人大常委會第十次會議通過的《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》是甘肅省發(fā)展職業(yè)教育的主要地方性法規(guī)，但該條例中尚無高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的相關規(guī)定。應修訂完善《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》，具體規(guī)定全省高職教育布局和教育資源配置等方面應實現(xiàn)相對均衡，以促進高職教育權利公平，縮小地區(qū)間人力資源存量差異，實現(xiàn)高職教育入學機會相對均[4]。甘肅省新頒布的高職教育相關政策規(guī)定也應充分體現(xiàn)高職教育權利公平和區(qū)域均衡發(fā)展。

（二）制定高職教育發(fā)展規(guī)劃，促進高職教育機會均等

教育發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、前瞻性和導向性的教育公共政策，在我國各級政府教育管理中具有十分重要的引領地位。目前，甘肅省尚未制定高職教育發(fā)展規(guī)劃，應探索制定《甘肅省“十三五”高職教育發(fā)展規(guī)劃》，具體指導全省“十三五”期間的高職教育發(fā)展，調(diào)整高職院校布局和數(shù)量，促進高職教育機會均等，提高區(qū)域內(nèi)高職教育資源利用率，使區(qū)域高職教育呈現(xiàn)多元化、特色化發(fā)展。對不同地區(qū)的高職教育提出不同的發(fā)展要求，分區(qū)域進行宏觀指導，形成各具特色的區(qū)域高職教育發(fā)展格局。組織指導各地制定與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的高職教育發(fā)展戰(zhàn)略，確定各地區(qū)高職教育發(fā)展的目標、任務、速度、規(guī)模以及人才培養(yǎng)的種類、規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟社會與高職教育的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。對于蘭州地區(qū)的高職教育，應當控制高職院校數(shù)量，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，著重提高辦學質(zhì)量和效益，適當控制高職教育發(fā)展規(guī)模。對于天水地區(qū)和武威地區(qū)的高職教育，應結合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際適度發(fā)展和提高質(zhì)量， 不能盲目追求速度與規(guī)模，應更加貼近本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展實際。對于慶陽市、定西市、隴南市、臨夏州、甘南州地區(qū)的高職教育，尚未設立高職院校的地區(qū)應根據(jù)實際情況設立一所高職院校；已經(jīng)設立高職院校的地區(qū)應加快發(fā)展高職教育，省財政應適當增加教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，擴大高職院校招生規(guī)模，努力提高在校生比例，滿足這些地區(qū)人口對高職教育機會的需求，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供高職人力資源支撐。其余地區(qū)的高職教育應保持適度規(guī)模和相對均衡的發(fā)展，積極創(chuàng)建一批名牌專業(yè)和特色高職院校，通過其示范引領作用和集聚擴散效應，發(fā)揮其專業(yè)、科技、人才等資源優(yōu)勢，帶動周邊高職院校協(xié)調(diào)發(fā)展，最終提升區(qū)域整體的高職教育水平和服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

（三）加強高職教育管理保障，促進高職教育制度均衡

首先，完善經(jīng)費均衡穩(wěn)定投入機制。2014年頒布的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，各級人民政府要建立與辦學規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應的財政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實職業(yè)院校生均經(jīng)費標準或公用經(jīng)費標準，改善職業(yè)院?；巨k學條件。地方教育附加費用于職業(yè)教育的比例不低于30%。同時，根據(jù)甘肅省高職教育非均衡發(fā)展的實際，要使財政性教育撥款增長部分向高職教育欠發(fā)達地區(qū)傾斜，增加對高職教育欠發(fā)達地區(qū)的財政性投入。通過設立高職教育欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展專項經(jīng)費，加強高職教育欠發(fā)達地區(qū)高職院校的基礎能力建設，促進高職教育區(qū)域均衡發(fā)展。

其次，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展預警機制。教育部2000年頒布的《高等職業(yè)學校設置標準（暫行）》規(guī)定設置高等職業(yè)學校必須配備專、兼職結合的教師隊伍，其人數(shù)應與專業(yè)設置、在校學生人數(shù)相適應；高等職業(yè)院校建校初期，生均教學、實驗、行政用房建筑面積不得低于20平方米；校園占地面積一般應在150畝左右（此為參考標準）；教學儀器設備總值不能少于600萬元；適用圖書不能少于8萬冊。建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展預警機制，一方面要以《高等職業(yè)學校設置標準（暫行）》為基礎構建高職教育區(qū)域均衡發(fā)展指標體系，主要涵蓋師資隊伍建設、生均校舍建筑面積、儀器設備總值、高職院校數(shù)量占全省的比例、萬人擁有高職在校生的人數(shù)、每萬名城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員供養(yǎng)的高職學生數(shù)、每百億元GDP負擔的高職院校數(shù)、每億元GDP負擔的高職學生數(shù)等；另一方面，要設立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展信息監(jiān)測第三方機構，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展預警系統(tǒng)，定期收集權威的高職院校相關指標數(shù)據(jù)，定期公布高職教育區(qū)域均衡發(fā)展報告[5]。并以預警報告為基礎，建立政府對高職教育區(qū)域均衡發(fā)展的監(jiān)管、處罰和糾偏激勵機制。

再次，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展政績考核機制。由于高職教育并不具備短期內(nèi)實現(xiàn)明顯經(jīng)濟社會效益的能力，地方政府往往不重視對高職教育的投入，導致地方政府對高職院校的教育經(jīng)費和教育資助投入少，硬件設施發(fā)展不足，難以滿足實踐教學的需要，高職教育難以可持續(xù)發(fā)展。因而，建立高職教育區(qū)域均衡發(fā)展政績考核機制，將高職教育區(qū)域均衡發(fā)展作為地方政府政績考核的重要指標，必然促使地方政府加大對高職教育的經(jīng)費投入，重視高職教育區(qū)域均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)教育、經(jīng)濟和政績?nèi)A的發(fā)展目標。

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（責任編輯：楊在良）