曹 炎 朱喜鋼 李建樹

市場導向的中小城市同城化發(fā)展路徑思考

曹 炎 朱喜鋼 李建樹

中小城市同城化是新型的城市發(fā)展思路，具有操作靈活、途徑多樣、制度創(chuàng)新等優(yōu)勢。首先以兩個國際案例作為借鑒：以政府協(xié)調(diào)為主的柏林—勃蘭登堡大都市地區(qū)和以市場調(diào)節(jié)見長的圣地亞哥—蒂華納雙子城，進而對安徽省蚌埠市與鳳陽縣目前形成的以市場為導向的同城化路徑予以關注。認為兩地在資源市場、商品與服務業(yè)市場、旅游市場同城化上已經(jīng)取得了初步成果，但缺乏權威性區(qū)域合作組織在重大項目上的協(xié)調(diào)，進一步的合作發(fā)展陷入瓶頸。最后以兩個國際案例的經(jīng)驗對蚌埠—鳳陽同城化的健康發(fā)展提供建議。

同城化 | 中小城市 | 市場 | 蚌埠 | 鳳陽

曹 炎

江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院助理規(guī)劃師

朱喜鋼

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授，博士生導師

李建樹

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院博士研究生

2005年發(fā)布的《深圳2030城市發(fā)展策略》，提出“加強與香港在高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)以及其他領域的合作，與香港形成‘同城化’發(fā)展態(tài)勢”，這是國內(nèi)首次提出的“同城化”概念。此后隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化與全球產(chǎn)業(yè)鏈分工合作的深入，同城化成為國內(nèi)城市發(fā)展戰(zhàn)略的熱點話題。廣佛、長株潭、西咸等大城市先后提出了各自同城化發(fā)展策略。普遍的認識是，對于工業(yè)化中后期的城市來說，同城化是城市經(jīng)濟向都市圈、城市群發(fā)展過程中的起步階段，也是實現(xiàn)區(qū)域合作共贏的有效途徑。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出推動市縣域城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務一體化，同城化發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域與城鄉(xiāng)一體化，實踐新型城鎮(zhèn)化的明智選擇。

1 國內(nèi)對同城化研究的理論與實踐

1.1 同城化的概念與特征

“同城化”是我國獨創(chuàng)名詞，學者冠之Cities’ synchronization，Urban integration，Urban assimilation等譯法，含義多為城市同步與聯(lián)合[1-7]。國內(nèi)研究受到西方區(qū)域經(jīng)濟學、城市地理學等學科的深刻影響。增長極理論、空間相互作用理論、區(qū)域分工合作理論、區(qū)域一體化理論、交易費用理論均成為同城化研究的理論基石[3]，以新制度經(jīng)濟學、大都市區(qū)治理、地區(qū)增長聯(lián)盟等為視角的國際研究，對國內(nèi)學術界啟發(fā)頗大[8-10]。

國內(nèi)學者對同城化的界定各有差異，較為普遍的看法是：同城化是指地域相鄰、經(jīng)濟和社會發(fā)展要素緊密聯(lián)系的城市之間為打破傳統(tǒng)城市間的行政分割和保護主義限制，以達到資源共享、統(tǒng)籌協(xié)作、提高區(qū)域經(jīng)濟整體競爭力的一種新型城市發(fā)展戰(zhàn)略[1,4,6]。

同城化城市具有幾項基本特征：地域相鄰、產(chǎn)業(yè)互補、經(jīng)濟相連、區(qū)域認同。其本質(zhì)是城市發(fā)展及其空間要素超越了原有行政管理制度的設計范圍[4]。

1.2 同城化的發(fā)展模式與機制

在發(fā)展模式上，國內(nèi)現(xiàn)行的主要有4類：跨行政區(qū)的理事會模式，地方政府首腦協(xié)商模式，上級政府派出機構(gòu)模式，聯(lián)合黨委模式[11-12]。在實施路徑上，通常形成三步走戰(zhàn)略：第一步，成立協(xié)調(diào)組織，相關主體的參與熱度決定實施進程；第二步，以產(chǎn)業(yè)共建區(qū)為空間載體，管理方式影響同城化進程；第三步，解決利益分配機制、公平合理分享城市社會效益，這是目前最難做到的[2]。

不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的同城化呈現(xiàn)不同的生成機制，按來源分為內(nèi)生型與外來型。內(nèi)生型動力源主要表現(xiàn)為城市自身的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、空間規(guī)模和文化等方面的發(fā)展需求所創(chuàng)造的同城化力量，最常見的是市場經(jīng)濟的驅(qū)動力。外來刺激的動力源可分為政策制度、技術的遷移、外來投資和外部競爭等方面的外部力量[5]?？偟膩砜?，大城市同城化進程受到外來刺激的影響更明顯，而中小城市仍以內(nèi)生型動力為主。

國內(nèi)對中小城市同城化現(xiàn)象有大量關注。楊侃、陳曉耀發(fā)現(xiàn)，同城化的中小城市往往具有相似的自然環(huán)境條件和社會文化背景，在空間上城市建成區(qū)毗鄰或相近，一般不超過20 km，以市場為內(nèi)生推動力，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與管治的優(yōu)先途徑。秋梅研究發(fā)現(xiàn)，中小城市同城化路徑具有整體性、依賴性、重塑性和創(chuàng)新性的特點。本文認為，中小城市同城化具有操作靈活、途徑多樣和制度創(chuàng)新的優(yōu)勢，能更好地實現(xiàn)正和博弈，達到提高城市競爭力和區(qū)域影響力的目的。

2 國外案例分析

本文選取柏林—勃蘭登堡大都市地區(qū)與圣地亞哥—蒂華納雙子城為兩項國外案例，提取其在跨行政單元的區(qū)域治理與經(jīng)濟合作經(jīng)驗[13-15]。

2.1 案例一： 以政府調(diào)控為特色的柏林—勃蘭登堡地區(qū)

唐燕對柏林—勃蘭登堡大都市地區(qū)進行深入研究，發(fā)現(xiàn)柏林和它的緊密聯(lián)系腹地勃蘭登堡州之間表現(xiàn)出了巨大的經(jīng)濟、地理和區(qū)域結(jié)構(gòu)差別：柏林作為城市州，人口約340萬，面積889 km2；而勃蘭登堡州人口225萬，面積達2.19萬km2。兩德統(tǒng)一后兩州合并的提案被勃蘭登堡州人民否決，但保留了“聯(lián)合區(qū)域規(guī)劃”構(gòu)想，并于1996年成立跨州規(guī)劃合作機構(gòu)——“柏林—勃蘭登堡區(qū)域規(guī)劃部”（下文簡稱GL：Gemeinsame Landsplanungsabteilung）。GL的主要任務包括制定共同的“州發(fā)展規(guī)劃”、“州發(fā)展程序”，確定次區(qū)域的發(fā)展導則，審查重要的相關開發(fā)項目。該大都市地區(qū)在不打破行政邊界的前提下，實現(xiàn)了良好的區(qū)域合作與管理。其經(jīng)驗包括：

（1）完善的機構(gòu)設置和協(xié)調(diào)機制

GL由90—100名成員構(gòu)成，其中約15%來自柏林，85%來自勃蘭登堡。實際領導分別由兩州規(guī)劃部長、部長代表擔任。由雙方州長、市長參加的“州規(guī)劃會議”是GL的最高決策方。GL存在并發(fā)揮作用的重要前提是兩州在規(guī)劃機構(gòu)中擁有完全平等的權利和地位。當出現(xiàn)意見沖突時，“分歧臺階”（Conflict Stairs）從制度上保證矛盾能夠最終解決（圖1）。

（2）融合而清晰的空間規(guī)劃體系

柏林—勃蘭登堡大都市區(qū)突破了傳統(tǒng)的“聯(lián)邦規(guī)劃—州規(guī)劃—區(qū)域規(guī)劃—城市、地方規(guī)劃”4級體系，加入了“州發(fā)展程序”（LEPro）。2005年編制了“柏林—勃蘭登堡州聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃”（LEPB-B），LEPro和LEPB-B作為強制性法定規(guī)劃，管制權限高于地方的土地利用規(guī)劃，構(gòu)建了簡潔清晰的空間規(guī)劃體系，促進地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）廣泛的非正式區(qū)域合作

非正式的規(guī)劃合作是得到民意支持的基礎，柏林和勃蘭登堡兩州接壤處建立了4處“鄰里論壇”。論壇建立了個性化的合作創(chuàng)新機制和區(qū)域文化氛圍，參與者中有官員、規(guī)劃師、行業(yè)代表和志愿者。論壇中達成的共識如實反饋到市長和城市議會中，影響城市決策。更重要的是，論壇培育了鄰里政權間的理解與信任，維持了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在秩序。

圖1 分歧臺階協(xié)調(diào)機制資料來源：參考文獻[15]。

2.2 案例二： 以市場為導向的圣地亞哥—蒂華納雙子城

圣地亞哥是美國加州第二大城市，市區(qū)人口135萬，面積829 km2，GDP總量3 365億美元（2013年）。蒂華納是墨西哥西北邊境自由市，市區(qū)人口130萬，面積637 km2，2010年人均GDP約1萬美元。蒂華納距圣地亞哥僅17 km，兩座城市的建成區(qū)相連，互動往來頻繁，被譽為雙子城[13-14]。

雙子城的合作，起源于二戰(zhàn)之后美國人涌向墨西哥的旅游潮，興起于1965年墨西哥政府為打造“世界工廠”，在美墨邊境地區(qū)實行的出口貿(mào)易廠區(qū)政策（Maquiladoras）。這一政策推動了蒂華納城市近20年的快速增長。20世紀80年代起，東南亞等地制造業(yè)興起，加上蒂華納地區(qū)勞動力價格上漲，出口貿(mào)易廠區(qū)內(nèi)的工業(yè)大量轉(zhuǎn)移或倒閉，雙子城的城市合作一度停滯。隨著1989年美墨加3國自由貿(mào)易協(xié)議的簽訂，以及1993年墨西哥政府兩項重要決定的出臺，雙子城的合作再次煥發(fā)生機。

縱觀兩地的跨區(qū)域合作建設，經(jīng)濟合作是重心。美國的旅游業(yè)需求、制造業(yè)轉(zhuǎn)移、自由貿(mào)易協(xié)議是3次經(jīng)濟合作中的推動力，兩城的合作是全球化大背景下基于市場推動的典范。其經(jīng)驗包括：

（1）深化合作內(nèi)容，完善制度創(chuàng)新，降低交易成本

圣地亞哥—蒂華納雙子城的繁榮離不開北美自由貿(mào)易協(xié)議（NAFTA），協(xié)議采取區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品流動零關稅原則，是3國區(qū)域經(jīng)濟合作的制度基礎。對于雙子城來說，貿(mào)易制度壁壘被打破，極大地促進了兩城間商品、人員、信息的流動。

（2）城市間交流以經(jīng)濟、教育、醫(yī)療合作為主，經(jīng)濟利益為驅(qū)動力

在制造業(yè)方面，美國企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈中的加工裝配工作轉(zhuǎn)移至雙子城，而在本土保留設計、研發(fā)、銷售和服務等環(huán)節(jié)，深度產(chǎn)業(yè)合作并不緊密（蒂華納市工業(yè)結(jié)構(gòu)以電子產(chǎn)品、塑料、木制品為主）。但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，兩城服務業(yè)具有高互補性。據(jù)統(tǒng)計，圣地亞哥有27%、蒂華納有54%的跨境人員每月至少出行一次，跨境出行目的以購物和旅游為主（63%），回家或訪友、就業(yè)的比重在30%以上。此外，雙子城民眾文化交流與融合頻繁，保持了該地區(qū)多元文化和旅游獨特性。

（3）NGO組織的參與構(gòu)成了雙子城和平交流的社會力量

雙子城所處的美墨邊境地區(qū)是偷渡、走私等不法活動的必經(jīng)之地，由此引發(fā)了大量社會隔閡與不信任。兩地大量NGO組織為維持雙子城的社會穩(wěn)定貢獻頗多，包括保障性住房、健康教育、艾滋病、結(jié)核等疾病預防、移民再教育、跨國界的環(huán)境防控等方面。當然，諸如移民安置問題還需要政府力量的直接參與。

圖2 柏林—勃蘭登堡同城化路徑資料來源：作者自繪。

圖3 圣地亞哥—蒂華納同城化路徑資料來源：作者自繪。

2.3 小結(jié)

柏林—勃蘭登堡大都市地區(qū)和圣地亞哥—蒂華納雙子城兩類案例，展現(xiàn)出在跨越行政邊界的同城化問題上，有兩類典型解決模式。

模式一：自上而下建立以政府主導的跨區(qū)域合作組織，如“柏林—勃蘭登堡區(qū)域規(guī)劃部”。完成地區(qū)合作與發(fā)展規(guī)劃，并以此促進市場、社會組織參與同城化進程（圖2）。這類模式的缺點在于，決策只能在各城市政府、市民議會相互同意的基礎上制定，降低了決策速度和戰(zhàn)略回應。

模式二：以市場為主要驅(qū)動力，通過自由貿(mào)易協(xié)議等形式降低市場交易成本，由市場完成城市間制造業(yè)、服務業(yè)的差異化配置（圖3）。這類驅(qū)動模式充分發(fā)揮了市場作用，但政府的長期缺位，導致難以應對后期深度產(chǎn)業(yè)合作、區(qū)域共同風險等問題。當然，本文選取的圣地亞哥—蒂華納有其邊境城市的特殊性。

以上兩種模式相比，以市場為導向的同城化路徑減少了對政府行政能力的依賴，優(yōu)化了資源配置，便于啟動和持續(xù)實施，對于行政資源弱的中小城市來說更為合適。

3 經(jīng)驗借鑒：安徽省蚌埠市與鳳陽縣的同城化路徑

3.1 蚌埠—鳳陽同城化的歷史淵源

安徽省蚌埠市和鳳陽縣位于淮河流域中游，歷史上屬于同一地理、行政與人文單元。明初建立了轄“五州十三縣”的鳳陽府建制，駐地鳳陽縣作為皖北地區(qū)的行政、文化中心持續(xù)近600年。近代津浦鐵路修建后，蚌埠坐擁水陸聯(lián)運優(yōu)勢，工商業(yè)發(fā)展迅速。皖北中心由鳳陽縣城轉(zhuǎn)移至蚌埠鎮(zhèn)。1947年劃鳳陽西部淮河南岸地塊為蚌埠市（安徽省第一個設市城市）。建國后鳳陽縣改由滁州市管轄，形成了今天蚌埠與鳳陽間市級行政邊界。

目前，蚌埠市是皖北地區(qū)最大的中心城市，轄4區(qū)3縣，中心城區(qū)建成面積112 km2，人口101萬人。而與蚌埠市區(qū)相距23 km的鳳陽縣城建成面積24.5 km2，人口20.3萬人。兩地遠離安徽省省會城市和發(fā)達的皖江地帶，是欠發(fā)達地區(qū)中小城市的典型①2014年11月國務院發(fā)布新版城市規(guī)模劃分標準：城區(qū)常住人口在50萬以下為小城市，50萬—100萬為中等城市，100萬—500萬為大城市。從目前蚌埠市101萬、鳳陽縣20.3萬人的市區(qū)戶籍人口來看，考慮戶籍城鎮(zhèn)化率與實際城鎮(zhèn)化水平的誤差，本文認為現(xiàn)階段蚌埠市區(qū)仍為中等城市，鳳陽縣城為小城市。。

3.2 蚌埠—鳳陽同城化的經(jīng)濟聯(lián)系

山水相依的兩座城市有著割舍不斷的聯(lián)系，在交通、醫(yī)療、商貿(mào)諸多方面，鳳陽縣均依賴蚌埠市；而在人文旅游與礦產(chǎn)資源方面，蚌埠市同樣需要歷史悠久、物產(chǎn)富饒的鳳陽縣支持。下面用經(jīng)濟聯(lián)系量來確定蚌埠市周邊各縣與蚌埠市之間的經(jīng)濟聯(lián)系。其具體計算公式為：

其中，Rij為絕對聯(lián)系強度；Pi、Pj為i、j城市的人口數(shù)量；Vi、Vj為i、j城市的經(jīng)濟規(guī)模，以GDP總量統(tǒng)計；Dij為i、j兩座城市的最近交通距離。

從表1可見，鳳陽、懷遠兩座縣城與蚌埠市區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系遠高于蚌埠市所轄其余兩縣。同城化符合蚌埠、鳳陽彼此間發(fā)展需要。行政區(qū)劃互不管轄，決定了市場引導成為兩地同城化的主要途徑。

3.3 市場主導的蚌埠—鳳陽同城化進展

在市場的內(nèi)在驅(qū)動下，兩地同城化在資源市場、商品與服務業(yè)市場、旅游市場上均有顯著進展。

（1）資源市場：鳳陽縣優(yōu)質(zhì)的石英砂資源（品質(zhì)與儲量均居華東地區(qū)最高）為蚌埠、鳳陽兩地規(guī)模龐大的硅工業(yè)基地提供原料。但兩地硅工業(yè)企業(yè)一直存在產(chǎn)品低端、同質(zhì)化競爭等問題。2010年前后兩地在各自規(guī)劃中，共同確定以現(xiàn)有鳳陽縣工業(yè)園和蚌埠市玻璃新材料科技產(chǎn)業(yè)園為主體，在毗鄰地帶建立蚌埠—鳳陽玻璃光伏走廊（圖4）。在技術上得到了兩地科研院所支持，并建成浮法玻璃新技術國家重點實驗室；在產(chǎn)業(yè)分工上，蚌埠市主導玻璃深加工產(chǎn)業(yè)，鳳陽縣以特種玻璃為主。雖然仍有競爭，但彼此依賴，分工更清晰。

（2）商品與服務業(yè)市場：鳳陽縣城及西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)是蚌埠市區(qū)服務業(yè)的傳統(tǒng)腹地。2012年，每天有超過2萬人次乘坐公交、出租車等公共交通往返兩地，完成商品消費、就醫(yī)、就學等活動[16]。同時一大批蚌埠本土連鎖服務業(yè)機構(gòu)進駐鳳陽，繁榮了縣城商業(yè)經(jīng)濟。正在建設的鳳陽縣新城區(qū)（位于老縣城西部）與蚌埠高鐵新區(qū)（位于蚌埠市區(qū)東部）在空間規(guī)劃中無縫貼合（圖5），兩地的房地產(chǎn)市場也隨之融為一體。對于鳳陽和蚌埠城區(qū)的80后、90后年輕人來說，私家車異地上下班成為常態(tài)。

（3）旅游市場：蚌埠市交通便捷，整體服務水平較高，但缺乏知名旅游資源支撐，吸引力不足。鳳陽縣作為“帝王之鄉(xiāng)”、“花鼓之鄉(xiāng)”、“大包干發(fā)源地”馳名中外，目前形成了小崗村紅色旅游、明文化歷史旅游和山水旅游3大板塊。但景點分散，服務水平低，難以留住游客。自2012年起，兩地旅游公司開始協(xié)商合作，目前合作停留在旅游景點線路的組合設計（如開通鳳陽一日游），對于兩地共有的文化遺產(chǎn)如鳳陽花鼓、花鼓戲和歷史名人故居遺址等資源，尚未形成清晰的一體化開發(fā)思路。

表1 蚌埠市管轄各縣城、鳳陽縣與蚌埠市區(qū)的絕對經(jīng)濟聯(lián)系量

圖4 蚌埠市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃資料來源：蚌埠市總體規(guī)劃（2012—2030年）。

3.4 市場導向的蚌埠—鳳陽同城化的發(fā)展瓶頸

從市場力推動的角度看，兩地在更高深層次的基礎設施合作建設上進展緩慢，甚至有低效率重復建設之嫌。如淮河流域最大港口——蚌埠港目前貨物年吞吐量約1 000萬t，而下游30 km處由浙商投資的鳳陽港規(guī)劃年通貨能力達到1 300萬t，存在明顯的腹地競爭。這種規(guī)劃上的“貪大求多”的根源來自基層政府對經(jīng)濟發(fā)展的狂熱追求，已非市場力能夠調(diào)節(jié)。

3.5 兩地政府層面對同城化發(fā)展的認識與訴求

可以肯定的是，兩地政府均提出要實現(xiàn)同城化協(xié)同發(fā)展，特別是通過各自的總體規(guī)劃確定了城市發(fā)展方向和相應用地（圖4，圖5），另一方面，在同城化具體實施政策上，從兩地歷年發(fā)布的政府工作報告、總結(jié)和實際調(diào)查來看，并沒有取得根本性突破。

蚌埠市方面：在總體規(guī)劃（2012—2030年）中，明確提出要成為皖北中心城市（2030年市區(qū)人口達到220萬人，居皖北第一）。因此要加強區(qū)域統(tǒng)籌，與淮南、鳳陽聯(lián)手打造安徽第三極；在其中心城區(qū)規(guī)劃中，更是將鳳陽縣城納入其發(fā)展主軸。在施政方針上，蚌埠市希望通過同城化的推進，優(yōu)化中心城區(qū)的空間和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是在定位為科技教育和交通集散功能的高鐵新區(qū)被提出以后，蚌埠市區(qū)東向發(fā)展的態(tài)勢躍然而出。

鳳陽縣方面：在總體規(guī)劃（2010—2030年）中，提出了蚌埠、淮南、鳳陽兩市一縣的都市區(qū)概念，重點落實到蚌鳳同城化建設中，需要在產(chǎn)業(yè)、交通、空間、基礎設施等方面予以合作。在施政方針中，鳳陽縣更多地希望借助蚌埠市完善的交通基礎設施，完成自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的壯大與輸出。在空間對接上，鳳陽縣近10年來舉全縣之力建設西部新城區(qū)的努力初見成效。

2011年兩地高層領導曾商討了同城化合作領導小組及日常協(xié)商機制，但目前常態(tài)化、實質(zhì)性的機構(gòu)和政策尚未提出，只好采取“具體情況，具體協(xié)商”的折衷辦法[16-17]。由于缺乏權威性的區(qū)域合作組織，一直未能編制大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

圖5 蚌埠—鳳陽中心城區(qū)空間跨界對接方案資料來源：鳳陽縣總體規(guī)劃（2010—2030年）。

4 思考與討論

4.1 國外經(jīng)驗帶來的啟示

彼此獨立、信任的地方政府，相互融合的經(jīng)濟市場以及各類專項社會組織是目前推動同城化進程的三股力量。無論是自上而下的政府推動，還是自下而上的市場推動，其實都離不開這三者的共同作用。任何一股力量在同城化進程中缺位，都會對同城化后期的健康發(fā)展帶來負面影響。本文關注的兩個國外案例選擇了兩類不同的同城化路徑，均有其合理性和現(xiàn)實性。

目前，“柏林—勃蘭登堡”式自上而下的政府組織同城化路徑在我國較為常見，這其中固然有制度優(yōu)勢，但結(jié)合中國的國情來看，仍有一些難以避免的弊端。一是在“一屆政府一屆思路”的長期影響下，同城化相關政策能否長期有效執(zhí)行尚待觀察；二是由于行政級別、地方經(jīng)濟發(fā)展水平不對等，處于強勢一方的政府能否公平對待“兄弟”政府；三是同城化政策的制定和執(zhí)行的力度往往與市場、社會需求不匹配，難以合理分配城市發(fā)展資源。

相比之下，“圣地亞哥—蒂華納”式自下而上的同城化路徑賦予了市場更自由的發(fā)展競合權利，在貿(mào)易協(xié)議助力下，企業(yè)用腳投票選擇資本和服務的去處，多樣化的社會組織協(xié)助彌補了政府和市場在公共服務上的部分缺位。這對于從管理型向服務型轉(zhuǎn)型，尋求發(fā)展新思路的中國城市政府來說，是一個值得探索的發(fā)展方向。當然，雙子城政府在深化合作過程中的過度缺位，其教訓也值得警惕。

4.2 蚌埠—鳳陽同城化的特殊意義

近年來，兩地民間對蚌鳳合并的呼聲很高，但此類跨市級行政邊界的區(qū)劃調(diào)整在短時間內(nèi)很難實現(xiàn)。這一現(xiàn)實約束明確了兩地的同城化發(fā)展將長期遵守既有邊界，平等對待彼此訴求。

與沿海發(fā)達地區(qū)相比，蚌埠—鳳陽所在的皖北地區(qū)仍處于工業(yè)化中前期，政府現(xiàn)階段面臨著經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等任務，公共事務繁多而財稅能力有限，選擇以市場為導向的同城化，減少政府投資與干預，可謂現(xiàn)實之舉。

與大城市相比，中小城市經(jīng)濟體量小、制度成本低，具有“船小好調(diào)頭”的實踐創(chuàng)新優(yōu)勢。在地方政府、市場、社會三者共同推動的同城化建設中，支持中小城市跳出傳統(tǒng)思維，結(jié)合地方現(xiàn)狀進行有益的探索，無疑將會給我國新型城鎮(zhèn)化提供新思路。

5 結(jié)論與建議

本文通過柏林—勃蘭登堡、圣地亞哥—蒂華納的國外案例，展示了政府主導和市場主導的兩類同城化路徑的差異和各自優(yōu)劣，在重點關注的蚌埠—鳳陽同城化實施路徑上，發(fā)現(xiàn)此類中小城市以市場為導向，通過交通物流、資源與產(chǎn)業(yè)布局、新城空間建設等方式，城市自發(fā)選擇了最優(yōu)路徑進行同城化空間重構(gòu)。但是完全依賴市場調(diào)節(jié)也有難以克服的弊端，如重大基礎設施重復建設、工業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化競爭等。本文以蚌埠—鳳陽為例，在兩地現(xiàn)有的市場導向的同城化路徑基礎上，提出3點改進建議：

（1）降低制度成本，制定有執(zhí)行力的同城化協(xié)商機制，做強政府推力。具體措施包括：從省級層面給予鳳陽縣特殊的行政地位，改為省直管縣，降低由于級別不對等、決策不對等帶來的政府交流制度成本；兩地定期舉辦首腦會議并互設常駐聯(lián)絡辦公室，解決信息交流不暢、互信力低的問題；在兩地現(xiàn)有總規(guī)的基礎上，共同編制蚌—鳳區(qū)域規(guī)劃，重點解決兩地重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、公共服務配套等內(nèi)容。

（2）依托市場，優(yōu)化資源配置，做大市場推力。對于兩地優(yōu)越的交通、礦產(chǎn)、工業(yè)資源，建議成立各行業(yè)協(xié)會、商會，政府引導、商會出面調(diào)節(jié)目前已經(jīng)存在低端競爭的行業(yè)；發(fā)揮兩地科研院所優(yōu)勢，扶持重點企業(yè)和支柱行業(yè)做大做強，提升整體品牌價值；對于蚌—鳳兩地旅游資源，應當由兩地政府旅游部門和主要企業(yè)牽頭細化合作，打響明文化、淮河文化等特色品牌，優(yōu)化服務業(yè)水平。

（3）鼓勵兩地民間社會力量為同城化建言獻策，監(jiān)督政府和市場行為，做實社會推力。在教育、文化、體育、醫(yī)療等各領域，兩地目前的社會合作仍有待強化；而在歷史遺產(chǎn)保護、非物質(zhì)文化傳承等方面，社會組織更是能夠發(fā)揮積極作用。

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Thoughts of the Market-orientated Urban Integration Development of Small and Medium Sized Cities

Market-oriented urban integration is a new type of development for small and medium sized cities, with advantages of flexible operation, various methods and institutional innovation. This paper gets government coordination mechanism in metropolitan region of Berlin-Brandenburg and market regulation mechanism in San Diego-Tijuana twin-cities for reference, and then pays attention to the market-orientated urban integration in Bengbu and Fengyang in Anhui Province. It has already been proved that the two regions have achieved initial results in resource markets, good and services, and tourism. But with a lack of authority of regional cooperation organization on major projects, further cooperation is falling into bottleneck. Experience from the two international cases is given to the healthy development of Bengbu-Fengyang urban integration as suggestions in the last.

Urban integration | Small and medium sized cities | Market | Bengbu | Fengyang

1673-8985（2017）01-0134-06

TU981

A