◎ 彭振波（廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，南寧530022）

排污權(quán)交易將開啟南寧市環(huán)境治理新篇章

◎ 彭振波（廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，南寧530022）

實(shí)施排污權(quán)交易是在總量控制的前提下，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境治理的一種直接形式。南寧市將排污權(quán)交易列為節(jié)能減排的重要內(nèi)容之一，將全面推動(dòng)排污權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)，力爭(zhēng)從源頭上控制污染物的排放量，改善環(huán)境質(zhì)量。

2007年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)省（區(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，取得了一定進(jìn)展。在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并肩提升的政策要求導(dǎo)向下，南寧市作為國(guó)家第三批12個(gè)“節(jié)能減排財(cái)政政策示范城市”之一，以最終建設(shè)成果應(yīng)滿足國(guó)家進(jìn)行此項(xiàng)示范工作的出發(fā)點(diǎn)。實(shí)施排污權(quán)交易是節(jié)能減排的市場(chǎng)化管理方式，可促進(jìn)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，提高污染減排的主動(dòng)性和積極性，降低污染治理成本；加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)；促進(jìn)環(huán)境管理方式由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理現(xiàn)代化；有利于創(chuàng)新環(huán)境管理體制機(jī)制，完善生態(tài)文明制度建設(shè)。為此，南寧市將加速推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易平臺(tái)的建設(shè)，以保證排污權(quán)交易的有序進(jìn)行。

1 排污權(quán)交易概述

排污權(quán)交易，是指排污單位在生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督管理下，以排污指標(biāo)為標(biāo)的而進(jìn)行的交易。排污權(quán)交易起源于美國(guó)，于20世紀(jì)80年代開始引入中國(guó)。

1.1 國(guó)內(nèi)排污權(quán)交易政策導(dǎo)向

1.1.1 2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定：實(shí)行資源有償使用制度，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行排污權(quán)交易制度。

1.1.2 2014年1月9日，全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議提出“完善排污許可證制度和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，研究制定《排污許可證管理辦法》和《建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)管理辦法》，加快出臺(tái)排污權(quán)有償使用和交易點(diǎn)工作指導(dǎo)意見，研究成立國(guó)家排污權(quán)交易中心”。

1.1.3 2014年3月24日，財(cái)政部表示將在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)建立排污權(quán)有償使用和交易制度，力爭(zhēng)2-3年在全國(guó)主要?。ㄊ校╅_展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。對(duì)具備條件的省（市）均支持其開展試點(diǎn)，將更多的排污單位納入排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在減排中的作用。

1.1.4 2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求：“擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)”。

1.1.5 2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定：全面推行排污許可，依法核發(fā)排污許可證。2015年底前，完成國(guó)控重點(diǎn)污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。2017年底前，完成全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)建設(shè)。

1.1.6 2015年8月，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》發(fā)布，第21條中規(guī)定，“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排放權(quán)交易”。

1.2 國(guó)內(nèi)試點(diǎn)省市排污權(quán)現(xiàn)狀分析

目前中國(guó)在試點(diǎn)省市（江蘇、浙江、湖北、湖南、天津、內(nèi)蒙古、山西、陜西、重慶、河北、河南、青島12個(gè)省市， 另有北京等多個(gè)?。ㄊ校┳园l(fā)開展試點(diǎn)，全國(guó)已有25個(gè)省（市）開展試點(diǎn)）已建立起多個(gè)排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易市場(chǎng)，多數(shù)試點(diǎn)的排污權(quán)交易市場(chǎng)都是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，沒有形成市場(chǎng)化的排污權(quán)交易，國(guó)內(nèi)主要排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)見表1。至2013年底，11個(gè)試點(diǎn)省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計(jì)近40億元。排污權(quán)區(qū)域價(jià)格差異較大，排污權(quán)有償使用和排污費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用之間的關(guān)系混亂，尚未形成與排污權(quán)制度相配套的法律法規(guī)。排污權(quán)交易市場(chǎng)繁雜、不同地區(qū)間排污交易手續(xù)不盡相同，對(duì)交易中的違法違規(guī)行為缺乏有效的懲罰依據(jù)。

2 南寧市排污管理面臨的困境

2.1 南寧市排污收費(fèi)現(xiàn)狀

由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，南寧市的排污收費(fèi)制度很難滿足當(dāng)前國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量要求：

2.1.1 南寧市正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展期，新增企業(yè)迅速，在總量控制前提下必須進(jìn)一步完善排污費(fèi)制度，強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資，才能保證環(huán)境質(zhì)量不惡化，所以目前的穩(wěn)定收費(fèi)制度無(wú)法抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的污染水平的上升。

2.1.2 南寧市目前的排污收費(fèi)水平較全國(guó)平均水平偏低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)。若提高現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)法，則很可能使南寧市相當(dāng)部分陷入困境的國(guó)有企業(yè)陷于破產(chǎn)。

2.1.3 對(duì)已經(jīng)收取的排污費(fèi)，在使用上由于資金分配的客觀和主觀上的限制很難得到最優(yōu)的配置。排污收費(fèi)制度存在明顯不足。

2.2 監(jiān)控、管理系統(tǒng)現(xiàn)狀

作為第三批試點(diǎn)城市，目前南寧市排污權(quán)管理處于起步階段，還存在著如下問題：

2.2.1 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不全：相比于第一批、第二批試點(diǎn)城市，目前排污權(quán)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度滯后，亟需建立完善的管理制度用于支撐排污權(quán)管理。

2.2.2 信息化手段不足：沒有相應(yīng)有效的信息系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)排污權(quán)交易與總量減排等業(yè)務(wù)進(jìn)行信息化的資源整合。缺乏信息化技術(shù)手段對(duì)許多超額、偷排污行為無(wú)法監(jiān)控，難以有效解決企業(yè)實(shí)際排污量“說不清”和超標(biāo)、超量排污“管不住”的難題，并且能夠摸清企業(yè)排污狀況，并為排污權(quán)交易提供有力支撐，無(wú)法滿足對(duì)污染物排放總量監(jiān)管的綜合管控要求。

圖1 國(guó)內(nèi)主要的排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)

2.2.3 管理手段滯后：信息采集、數(shù)據(jù)監(jiān)控、數(shù)據(jù)的分析都還停留在手工式管理，無(wú)法做到實(shí)時(shí)、及時(shí)的查看、分析排放量、對(duì)排放量的掌握具有滯后性，總量核查核算都是在企業(yè)排污后進(jìn)行的，當(dāng)排放超標(biāo)后無(wú)法保證減排目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

排污權(quán)交易與排污收費(fèi)制度之間的不同點(diǎn)在于，排污收費(fèi)制度是先確定一個(gè)價(jià)格，然后讓市場(chǎng)去確定總排放水平;而排污權(quán)交易正好相反，即首先確定總排放量，然后再讓市場(chǎng)確定價(jià)格。市場(chǎng)確定價(jià)格的過程就是優(yōu)化資源配置的過程，也是優(yōu)化污染治理責(zé)任的過程。

南寧市作為節(jié)能減排示范城市之一，排污收費(fèi)制度、管理系統(tǒng)相對(duì)落后，因此，建立健全排污管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度、開展排污權(quán)交易迫在眉睫。

3 南寧市排污交易體系建設(shè)

3.1 建設(shè)規(guī)劃

在國(guó)家政策的導(dǎo)向下，南寧市排污權(quán)有償使用和交易平臺(tái)建設(shè)應(yīng)覆蓋排污許可證管理系統(tǒng)、總量核算與建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)管理系統(tǒng)、排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)刷卡排污總量控制系統(tǒng)等內(nèi)容的排污權(quán)有償使用和交易平臺(tái)。通過記錄建設(shè)項(xiàng)目名稱、編號(hào)、總量指標(biāo)、替代削減方案及“三同時(shí)”驗(yàn)收后實(shí)際排放量等信息，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。完成國(guó)控重點(diǎn)污染源及排污權(quán)有償使用和交易污染源排污許可證的核發(fā)工作，促進(jìn)環(huán)保管理業(yè)務(wù)模式的創(chuàng)新和管理方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)業(yè)務(wù)管理能力與公共服務(wù)能力的提高，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化、為環(huán)境資源保障國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供技術(shù)支撐。

3.2 建設(shè)內(nèi)容

南寧市排污權(quán)有償使用和交易平臺(tái)由排污許可證管理系統(tǒng)、建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)管理系統(tǒng)、排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)、排污權(quán)儲(chǔ)備管理系統(tǒng)、排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)系統(tǒng)、IC卡刷卡排污總量控制系統(tǒng)六個(gè)部分組成。

3.2.1 排污許可證管理系統(tǒng)。按照企業(yè)端和環(huán)保局管理端進(jìn)行設(shè)計(jì)。企業(yè)端實(shí)現(xiàn)許可證信息公開與公示、企業(yè)辦理排污許可證各類業(yè)務(wù)（申請(qǐng)、年檢、延續(xù)、變更、注銷）、許可證各類到期提醒等功能。環(huán)保局管理端實(shí)現(xiàn)排污許可證各類業(yè)務(wù)審批（申請(qǐng)審批、年檢審批、延續(xù)審批、變更審批等）、許可證生成與制證打印、全省排污許可證庫(kù)、按區(qū)域和流域統(tǒng)計(jì)許可證發(fā)證相關(guān)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)許可證各類變更相關(guān)數(shù)據(jù)、許可證抵押貸款登記、抵押貸款臺(tái)賬等功能。

3.2.2 建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)管理系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)總量報(bào)送、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤、總量核算、國(guó)家核定減排量的導(dǎo)入、總量替代指標(biāo)來(lái)源庫(kù)、建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)按照調(diào)劑和交易進(jìn)行流程化審核審定、建設(shè)項(xiàng)目總量調(diào)劑臺(tái)賬、建設(shè)項(xiàng)目總量交易臺(tái)賬、建設(shè)項(xiàng)目總量管理季報(bào)、總量考核等功能。

3.2.3 排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)。按照企業(yè)端和環(huán)保局管理端進(jìn)行設(shè)計(jì)。企業(yè)端實(shí)現(xiàn)新改擴(kuò)建項(xiàng)目和現(xiàn)有排污企業(yè)的有償使用申請(qǐng)、查看業(yè)界動(dòng)態(tài)、政策文件、通知公告、指導(dǎo)價(jià)格等相關(guān)信息。環(huán)保局管理端實(shí)現(xiàn)有償使用審核管理、初始排污權(quán)核定管理、交易審批與鑒證管理、交易數(shù)據(jù)分析、信息發(fā)布與維護(hù)、排污權(quán)動(dòng)態(tài)庫(kù)、宏觀統(tǒng)計(jì)分析展現(xiàn)等功能。

3.2.4 排污權(quán)儲(chǔ)備管理系統(tǒng)。對(duì)有償回購(gòu)、無(wú)償收回、其他場(chǎng)景的排污權(quán)儲(chǔ)備信息進(jìn)行綜合入庫(kù)管理。有償回購(gòu)、無(wú)償收回、其他場(chǎng)景的儲(chǔ)備指標(biāo)通過審核核定后，均進(jìn)入排污權(quán)儲(chǔ)備庫(kù)，系統(tǒng)展示排污權(quán)儲(chǔ)備庫(kù)的詳細(xì)明細(xì)信息，為交易管理部門提供所轄范圍內(nèi)排污權(quán)儲(chǔ)備的臺(tái)賬明細(xì)。儲(chǔ)備庫(kù)對(duì)收儲(chǔ)各企業(yè)的排污權(quán)展示轉(zhuǎn)讓指標(biāo)、核定可轉(zhuǎn)讓總量、已轉(zhuǎn)讓量、待轉(zhuǎn)讓量進(jìn)行匯總，同時(shí)可跟蹤與建設(shè)項(xiàng)目受讓方的交易信息。

3.2.5 排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)系統(tǒng)。排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)基于因特網(wǎng)的排污權(quán)在線競(jìng)拍。系統(tǒng)在因特網(wǎng)上提供一個(gè)虛擬的場(chǎng)所，交易中心工作人員通過對(duì)企業(yè)的出讓申請(qǐng)進(jìn)行標(biāo)的編號(hào)，將意向受讓申請(qǐng)與出讓標(biāo)的編號(hào)對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)，確定網(wǎng)上競(jìng)拍的交易方式，通過該系統(tǒng)，企業(yè)買方可以查看對(duì)應(yīng)的排污權(quán)出讓信息并進(jìn)行競(jìng)拍。排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)交易系統(tǒng)創(chuàng)新了排污權(quán)指標(biāo)的交易方式，采用了“政府聯(lián)合監(jiān)管、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、標(biāo)的公開交易、全程接受監(jiān)督”的運(yùn)作模式，具有受眾面廣、快捷高效、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)。

3.2.6 IC卡刷卡排污總量控制系統(tǒng)。在企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)安裝總量控制儀，環(huán)保局管理端實(shí)現(xiàn)排放計(jì)劃制定、IC卡制卡寫卡與充值、排放扣減、數(shù)據(jù)報(bào)警與遠(yuǎn)程反控等功能，并與排污許可證系統(tǒng)、排污權(quán)交易管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，許可證允許排放數(shù)據(jù)作為排放計(jì)劃制定的來(lái)源，年度排放扣減數(shù)據(jù)作為排污權(quán)交易數(shù)據(jù)的重要參考。系統(tǒng)建設(shè)將有效解決企業(yè)實(shí)際排污量“說不清”和超標(biāo)、超量排污“管不住”的難題，并且能夠摸清企業(yè)排污狀況，為排污權(quán)交易提供有力支撐。

4 結(jié)束語(yǔ)

建立健全環(huán)境資源權(quán)益的市場(chǎng)交易機(jī)制，是新時(shí)期生態(tài)環(huán)境治理的必然要求。排污權(quán)交易是一種充分利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源的經(jīng)濟(jì)手段。它不僅有助于總量控制政策的實(shí)施，也是對(duì)現(xiàn)有宏觀政策的必要補(bǔ)充。生態(tài)環(huán)境治理任重道遠(yuǎn)，排污權(quán)交易平臺(tái)投入運(yùn)行后，將提升環(huán)保部門管理和服務(wù)水平，更好地掌控南寧市的污染物排放總量，建立完善的排污量統(tǒng)計(jì)核算制度，改變以往管理運(yùn)作工作落后的局面，提高辦事效率和決策能力，開啟南寧市環(huán)境治理的新篇章。