◎付洪偉(貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司,貴陽(yáng)550081)
PPP項(xiàng)目落地難原因分析及對(duì)策
◎付洪偉(貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司,貴陽(yáng)550081)
2014年11月29日,國(guó)家財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》,各部委也配套下發(fā)了幾十個(gè)涉及PPP的相關(guān)文件,旨在推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施,近兩年來(lái),各級(jí)各部門(mén)都在積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地,但PPP項(xiàng)目簽約率低、周期長(zhǎng)、落地難,是普遍的共識(shí)。
1.1 客觀方面:
一是各地?cái)M采用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目多為新建項(xiàng)目,根據(jù)項(xiàng)目基本建設(shè)程序,從項(xiàng)目建議書(shū)開(kāi)始到項(xiàng)目到項(xiàng)目執(zhí)行,中間有項(xiàng)目立項(xiàng)審批、項(xiàng)目可研方案編制、可研方案專家論證、可研批復(fù),環(huán)評(píng)報(bào)告編制、環(huán)評(píng)報(bào)告專家論證、環(huán)評(píng)批復(fù),土地取得,壓覆批復(fù),設(shè)計(jì)、地勘,社會(huì)資本采購(gòu),監(jiān)理單位招標(biāo)、辦理施工許可證等幾十項(xiàng)前期手續(xù)辦理,需要周期長(zhǎng),特別是垃圾焚燒等項(xiàng)目涉及環(huán)境污染,對(duì)環(huán)評(píng)方案要求高,審批嚴(yán)格,時(shí)間更長(zhǎng)。
二是PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、要求高、程序復(fù)雜。由于PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)全生命周期,強(qiáng)調(diào)融資投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化,為防范風(fēng)險(xiǎn),前期工作必須扎實(shí),因此在項(xiàng)目識(shí)別階段就需要制定初步實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等方面工作,在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段,需要制定項(xiàng)目實(shí)施方案,物有所值評(píng)價(jià)等工作,在項(xiàng)目采購(gòu)階段,必須有資格預(yù)審環(huán)節(jié)。因此,PPP項(xiàng)目為在項(xiàng)目落地前需要更多時(shí)間完成項(xiàng)目前期工作。
三是政府和社會(huì)資本對(duì)PPP認(rèn)識(shí)和操作有一個(gè)能力建設(shè)的過(guò)程。2014年財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))、《PPP項(xiàng)目合同指南》(2014〔財(cái)金〕156號(hào))、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)),2015年4月7日,財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào)),2015年12月18日財(cái)政部下發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金〔2015〕167號(hào)),以上五個(gè)文件對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性,各地各部門(mén)和咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)以上五個(gè)文件要求完成PPP項(xiàng)目全生命周期各項(xiàng)工作。以上五個(gè)文件出臺(tái)至今最長(zhǎng)不到兩年,最短一年多,各地各部門(mén)和咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)都在學(xué)習(xí)貫徹實(shí)踐完善過(guò)程中,對(duì)文件理解和應(yīng)用有一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程。特別是地方各級(jí)各部門(mén),沒(méi)有專人去研究落實(shí)PPP工作,很多都在咨詢機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下被動(dòng)推動(dòng)工作。且PPP項(xiàng)目類型多,運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、不可預(yù)計(jì)因素多、風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、付費(fèi)機(jī)制各有不同、運(yùn)營(yíng)成本組成復(fù)雜,對(duì)財(cái)務(wù)測(cè)算要求高,對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)能力有較高的要求。
四是PPP合同復(fù)雜。一般來(lái)說(shuō)PPP合同體系包含PPP主合同,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議、股東協(xié)議、保險(xiǎn)合同等,由于PPP生命周期長(zhǎng),PPP項(xiàng)目需要設(shè)定中期評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)、價(jià)格調(diào)整機(jī)制等。項(xiàng)目如何實(shí)施、政府對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系如何制定,也需要在項(xiàng)目開(kāi)始之前詳細(xì)確定。不能僅憑幾張紙就草率開(kāi)工,事后若項(xiàng)目進(jìn)程中的所作所為無(wú)憑無(wú)據(jù),也給政府違背最初約定意志的可能。且在PPP合同中對(duì)社會(huì)資本方退出機(jī)制安排也是多樣,各界也在討論完善中,沒(méi)有現(xiàn)成模式可供參照,需要在實(shí)踐中不斷完善。至今國(guó)家層面推出3批742個(gè)示范項(xiàng)目,目的就是要通過(guò)示范項(xiàng)目的實(shí)施,為PPP項(xiàng)目推廣積累經(jīng)驗(yàn)。
五是融資難、融資貴的問(wèn)題難以解決。由于PPP項(xiàng)目融資責(zé)任在社會(huì)資本方,一般來(lái)說(shuō),社會(huì)資本方不論是國(guó)企還是民企,融資都比較難,而且融資成本較政府平臺(tái)公司高,特別是一些使用者付費(fèi)項(xiàng)目,由于沒(méi)有政府兜底,金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn),在PPP項(xiàng)目介入更加謹(jǐn)慎。當(dāng)前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方融資成本大多在6% ~ 7.5%之間,有的還更高,需要施工利潤(rùn)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼,而政府平臺(tái)公司融資成本在5% ~ 6%之間,甚至更低。
1.2 主觀方面:
一是政績(jī)觀錯(cuò)位。由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng),項(xiàng)目程序復(fù)雜,很多政府主官更喜歡用傳統(tǒng)模式推項(xiàng)目,因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),項(xiàng)目建設(shè)快,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快,官員升遷快。當(dāng)前,各地大量運(yùn)用所謂的融建模式,其實(shí)質(zhì)就是BT模式,這種模式前期工作時(shí)間短、見(jiàn)效快,并堂而皇之冠上政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的帽子。筆者不敢否定該模式是否合適,但從付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)來(lái)看,將對(duì)今后政府財(cái)政支付能力帶來(lái)極大的考驗(yàn)。
二是法律法規(guī)不健全。目前,國(guó)務(wù)院及中央部委針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式,相繼頒發(fā)了數(shù)十個(gè)文件,但文件主要限于規(guī)范性文件及部門(mén)規(guī)章,至今尚未出臺(tái)任何PPP基本法,對(duì)PPP各方的權(quán)利、義務(wù)還沒(méi)有明確,并且現(xiàn)有調(diào)整PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件之間及與上位法之間存在不銜接或沖突的問(wèn)題,如財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》在采購(gòu)方式、行業(yè)分類等方面都有所不同?,F(xiàn)有PPP法律框架對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障作用有限。由于PPP模式本身的全生命周期較長(zhǎng),投資資金量大,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測(cè)性大,僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見(jiàn)等規(guī)章和規(guī)范性文件,保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,難以有效樹(shù)立社會(huì)資本的投資信心。
三是政府履約意識(shí)風(fēng)險(xiǎn),讓社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)不愿輕易進(jìn)入。PPP模式是政府和社會(huì)資本就PPP項(xiàng)目簽署PPP項(xiàng)目合同而建立的一種“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的合作機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平等合作,以彼此間的信賴為合作基礎(chǔ),需要合作雙方都具備契約精神,特別是涉及付費(fèi)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目,更需要政府具有契約精神。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,由于存在項(xiàng)目周期長(zhǎng),政府主要領(lǐng)導(dǎo)更換、新官不理舊事等風(fēng)險(xiǎn),因此,政府方能否踐行市場(chǎng)契約精神、兌現(xiàn)己方承諾對(duì)項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。
四是財(cái)政支付能力差。PPP項(xiàng)目主體在縣級(jí)層面,而我國(guó)縣級(jí)政府特別是西部落后地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)力有限,有的縣一年財(cái)政收入才幾億元人民幣甚至更低,按照財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求,各地方政府每一年度PPP項(xiàng)目需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般預(yù)算公共支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%,因此能安排做PPP項(xiàng)目的資金相當(dāng)有限,財(cái)力限制,致使很多縣級(jí)PPP項(xiàng)目難以通過(guò)財(cái)政承受能力論證,對(duì)政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目財(cái)政難以承擔(dān)政府付費(fèi)責(zé)任。
五是政府各部門(mén)職責(zé)不清,主動(dòng)意識(shí)差。PPP項(xiàng)目各地大多為財(cái)政部門(mén)牽頭,其它部門(mén)配合。這樣,其他部門(mén)不積極,不配合,有的主管部門(mén)作為實(shí)施機(jī)構(gòu),只是戴個(gè)帽子,做個(gè)樣子,不參與到項(xiàng)目具體工作中,大多數(shù)工作都由平臺(tái)公司出面組織協(xié)調(diào),實(shí)施機(jī)構(gòu)只是政府授權(quán)主體而已,沒(méi)有發(fā)揮實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。
2.1 加強(qiáng)能力建設(shè)是基礎(chǔ)
PPP項(xiàng)目涉及專業(yè)知識(shí)強(qiáng),涉及知識(shí)面廣,項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜,項(xiàng)目付費(fèi)方式多樣,項(xiàng)目生命周期長(zhǎng),前期實(shí)施方案、物有所值、財(cái)力論證、政府采購(gòu)都有規(guī)范的流程,因此,要熟練掌握和應(yīng)用PPP項(xiàng)目全部流程需要加強(qiáng)政府各有關(guān)部門(mén)的能力建設(shè),要增強(qiáng)政府各職能部門(mén)、事業(yè)單位和融資平臺(tái)公司等對(duì)推廣PPP模式重要性、必要性的充分認(rèn)識(shí),對(duì)PPP政策理論、工作流程和操作實(shí)務(wù)的深入了解,培養(yǎng)專業(yè)人員,培養(yǎng)PPP項(xiàng)目明白人。
2.2 關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)重視
當(dāng)前在中國(guó)處于法制建設(shè)進(jìn)程中,還需要法制與人治相結(jié)合,才能推動(dòng)項(xiàng)目落地。地方領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,確定項(xiàng)目建設(shè)模式,對(duì)適用PPP模式項(xiàng)目,要嚴(yán)格按照PPP模式程序?qū)嵤?,不能搞成偽PPP或假PPP,不能為PPP而PPP,而是要真刀真槍,要理解PPP的真諦,把PPP做實(shí),達(dá)到推廣PPP目的。
2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)示范推動(dòng)
2016年10月11日,財(cái)政部攜教育部等20個(gè)部委公布第三批國(guó)家級(jí)PPP示范項(xiàng)目,本次示范項(xiàng)目共516個(gè),總投資11708萬(wàn)元,通知明確要求第一批示范項(xiàng)目今年底必須完成社會(huì)資本采購(gòu),第二批示范項(xiàng)目于2017年6月完成社會(huì)資本采購(gòu),第三批示范項(xiàng)目2017年9月完成社會(huì)資本的采購(gòu)。要加強(qiáng)示范項(xiàng)目的推進(jìn),盡快形成可推廣、可復(fù)制的示范效應(yīng),帶動(dòng)PPP項(xiàng)目落地。
2.4 加強(qiáng)宣傳推廣
充分利用各種媒體,大力宣傳PPP理念、政策,營(yíng)造良好的輿論氛圍,增強(qiáng)社會(huì)和公眾對(duì)PPP的理解和共識(shí),引導(dǎo)各地進(jìn)一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,形成推進(jìn)PPP項(xiàng)目的良好氛圍。
2.5 大力發(fā)揮科研院所作用
當(dāng)前,很多研究PPP的科研機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生,要充分發(fā)揮PPP科研機(jī)構(gòu)的作用,把科研和解決實(shí)際問(wèn)題結(jié)合起來(lái),特別是要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù),在通過(guò)大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上,獲取各類項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)概率、項(xiàng)目收益、折現(xiàn)率等取值更加趨于合理,在項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算中才能更加客觀科學(xué),使得項(xiàng)目市場(chǎng)化和社會(huì)資本利潤(rùn)更加合理。
2.6 借助中介機(jī)構(gòu)力量,推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地
PPP是一個(gè)熱點(diǎn),是一個(gè)新生事物,更是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。有些行業(yè)的PPP項(xiàng)目涉及的知識(shí)面廣、專業(yè)性強(qiáng),僅僅依靠兼職的政府工作人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,需要聘請(qǐng)中介咨詢機(jī)構(gòu),為PPP項(xiàng)目提供政策、法律及專業(yè)方面的咨詢,在項(xiàng)目實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、財(cái)務(wù)測(cè)算、社會(huì)資本采購(gòu)、合同體系設(shè)計(jì)等方面全面參與PPP項(xiàng)目中來(lái),為PPP項(xiàng)目落地保駕護(hù)航,推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。