◎尚啟君（國(guó)務(wù)院國(guó)資委信息中心，北京100011）

平等保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)夯實(shí)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的制度根基

◎尚啟君（國(guó)務(wù)院國(guó)資委信息中心，北京100011）

在我國(guó)積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力和挑戰(zhàn)的背景下，2016年11月公布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，有著極強(qiáng)的針對(duì)性和重大的現(xiàn)實(shí)意義。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，關(guān)鍵在于平等保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)，夯實(shí)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的制度基礎(chǔ)，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中高速增長(zhǎng)和邁向中高端水平。

1 平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，合理的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提條件。產(chǎn)權(quán)制度同契約自由和公平競(jìng)爭(zhēng)一道，催生了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。英國(guó)能率先發(fā)動(dòng)工業(yè)革命，根本原因在于其確立的產(chǎn)權(quán)制度提供了更有效的利用生產(chǎn)要素的刺激，使資源流向發(fā)明和創(chuàng)新的活動(dòng)，提高發(fā)明和創(chuàng)新的私人收益率。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)史學(xué)家道格拉斯·C.諾斯認(rèn)為，國(guó)家規(guī)定著產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)，國(guó)家最終對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯或經(jīng)濟(jì)衰退。

國(guó)家所要實(shí)現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)直接決定著對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的安排。新中國(guó)成立后，為了盡快建立強(qiáng)大國(guó)防和集中資源發(fā)展重工業(yè)，確立了以國(guó)有制為主導(dǎo)的公有產(chǎn)權(quán)制度安排。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家將發(fā)展目標(biāo)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)換到改善人民生活。與此相適應(yīng)，國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)制度安排作出調(diào)整，即逐步放開(kāi)并鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，允許非公有產(chǎn)權(quán)制度的存在。在此意義上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革始于產(chǎn)權(quán)制度變革。經(jīng)濟(jì)改革史，就是一部產(chǎn)權(quán)制度變遷史。1997年，黨的十五大首次提出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。2002年，黨的十六大進(jìn)一步提出，必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2007年，黨的十七大明確要求，堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局。黨的十八大提出，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。

總之，基本經(jīng)濟(jì)制度提出以來(lái)，經(jīng)過(guò)10余年的不斷完善，逐步形成了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)、同等保護(hù)的核心內(nèi)涵，要求在政策和法律層面不能有偏向性，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)提供了制度保障。堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，必然要求以公平為核心原則，對(duì)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)。

2 平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)必須客觀認(rèn)識(shí)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的作用及其相互關(guān)系

歷史表明，任何國(guó)家的發(fā)展都面臨著特殊的國(guó)際環(huán)境、歷史背景、政治體制以及由此決定的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家發(fā)展綜合了多種因素，絕不是西方經(jīng)濟(jì)理論抽象的自由競(jìng)爭(zhēng)那么簡(jiǎn)單。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展道路兼顧了改善人民生活、保障國(guó)家安全、美化生態(tài)環(huán)境等多元化目標(biāo)，而這必然要求發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式。僅靠公有制經(jīng)濟(jì)或僅靠非公有制經(jīng)濟(jì)，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家多元化發(fā)展目標(biāo)。

基本經(jīng)濟(jì)制度與國(guó)家多元化發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng),并服務(wù)于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家多元化發(fā)展目標(biāo)是統(tǒng)一的、一體的，沒(méi)有主次、輕重之分，這就決定了基本經(jīng)濟(jì)制度的兩個(gè)核心支撐點(diǎn)——公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都所具有的重要性和重要地位。黨的十八屆三中全會(huì)鮮明地指出，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，不能把公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，否則，無(wú)法解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近40年的發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都發(fā)揮著不可替代的作用。無(wú)論“國(guó)進(jìn)民退”，還是“民進(jìn)國(guó)退”，都是企業(yè)自身發(fā)展的需要，不能作出意識(shí)形態(tài)式的解讀。

正是基于對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的重要性及其依存關(guān)系的認(rèn)識(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)公有資本和非公有資本以混合所有制經(jīng)濟(jì)為載體，進(jìn)行融合發(fā)展。黨的十七大提出，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)可以淡化企業(yè)的所有制屬性，奠定平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的微觀組織基礎(chǔ)。平等保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)，能夠促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，使之成為經(jīng)濟(jì)組織的主要形式。

作為公有制經(jīng)濟(jì)主要載體的國(guó)有企業(yè)，經(jīng)過(guò)60余年發(fā)展的積淀，在軍工、高端裝備、電力、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域具備了顯著的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，打造了高鐵、核電、特高壓等具有國(guó)際影響力的“中國(guó)名片”，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了電力、交通、通信等基礎(chǔ)條件，有力地支撐了國(guó)家發(fā)展。

強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)，尤其要認(rèn)識(shí)和重視非公有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)力、地位和作用。近幾年來(lái)，非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，已成為穩(wěn)定我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。非公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了60%左右的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、80%左右的社會(huì)就業(yè)，民間投資已占到全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的60%以上。2013年末，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額中，非國(guó)有控股企業(yè)占59.7%。其中，浙江、江蘇、廣東、福建、海南、山東、河南、江西等8個(gè)省超過(guò)全國(guó)平均水平，最高的浙江占85.1%，超過(guò)50%的省份達(dá)到17個(gè)。

單個(gè)民營(yíng)企業(yè)的規(guī)模同樣不可小覷，有的可與國(guó)有企業(yè)比肩，甚至不亞于國(guó)外大型跨國(guó)公司。2013年中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中，民營(yíng)企業(yè)有190家，占38%。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)發(fā)布的2016年中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)，華為公司以3950億元的營(yíng)業(yè)收入位居榜首，最后一名的營(yíng)業(yè)收入也有101.7億元。2015年，民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)營(yíng)業(yè)收入總額16.2萬(wàn)億元，戶均323.3億元；資產(chǎn)總額17.3萬(wàn)億元，戶均346億元。此外，華為公司在2016年中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中，位居第27位；在2016年世界500強(qiáng)企業(yè)中，位居第129位，高于許多國(guó)有企業(yè)的排名。尤為重要的是，一些民營(yíng)企業(yè)的成長(zhǎng)壯大，依靠的是重視研發(fā)投入，立足自主創(chuàng)新。非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，壯大了國(guó)家稅收規(guī)模，使中央政府有財(cái)力支持國(guó)有企業(yè)發(fā)展關(guān)乎國(guó)家安全且投資巨大的戰(zhàn)略性項(xiàng)目。

3 平等保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)面臨的主要問(wèn)題

歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度包含著保護(hù)產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵。我國(guó)在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面確實(shí)取得有目共睹的成效，以華為公司為代表的一大批民營(yíng)企業(yè)的迅速崛起就是最好的例證。但也不應(yīng)否認(rèn)在產(chǎn)權(quán)同等保護(hù)方面所存在的問(wèn)題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)弱于對(duì)公有產(chǎn)權(quán)特別是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，或者說(shuō)，對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度不及公有產(chǎn)權(quán)。這就很難解釋國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。既然對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度大，那國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象又為什么屢禁不止。事實(shí)上，很難客觀、全面地對(duì)公有產(chǎn)權(quán)和對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度進(jìn)行衡量。從絕對(duì)量看，難以統(tǒng)計(jì)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)流失數(shù)量和非公有資產(chǎn)受侵害數(shù)量；從相對(duì)量看，也難以統(tǒng)計(jì)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)流失數(shù)量占國(guó)有資資產(chǎn)的比重、非公有資產(chǎn)受侵害數(shù)量占非公有資產(chǎn)的比重。沒(méi)有數(shù)據(jù)作支撐，貌似正確的判斷往往經(jīng)不起推敲。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，兩類(lèi)產(chǎn)權(quán)因其具有的特殊性，都易受到侵害，只是方式不同而已。

由于歷史上的政企不分，致使一些人把國(guó)有企業(yè)和政府混為一體，向國(guó)有企業(yè)提出過(guò)多的訴求。企業(yè)中哪怕有再少的國(guó)有股份，也被一些人當(dāng)做最后的“救命稻草”，提出不該由國(guó)有股東承擔(dān)或讓國(guó)有股東承擔(dān)過(guò)多的要求。此外，內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易、利益輸送等導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題仍然存在。國(guó)有企業(yè)也難以做到像民營(yíng)企業(yè)那樣讓職工下崗和為職工繳納社會(huì)保障金，致使在同樣情況下，國(guó)有企業(yè)人工成本明顯高于民營(yíng)企業(yè)，嚴(yán)重影響到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

由于歷史上非公有制經(jīng)濟(jì)被列為禁止或限制發(fā)展的對(duì)象：

其一，盡管?chē)?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的相關(guān)文件，已明確對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體實(shí)施公平準(zhǔn)入等原則和一系列政策措施，但民營(yíng)企業(yè)普遍反映，在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、資源要素配置、政府管理服務(wù)等方面，仍難以享受與國(guó)有企業(yè)同等的“國(guó)民待遇”。

其二，有的公共部門(mén)在執(zhí)法時(shí)把民營(yíng)企業(yè)當(dāng)做“二等公民”，沒(méi)有被平等對(duì)待，致使利用公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、違法查封扣押凍結(jié)民營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

其三，對(duì)非公有財(cái)產(chǎn)的刑法保護(hù)力度不夠。《刑法》中規(guī)定的關(guān)于受賄罪、職務(wù)侵占罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪等罪名，存在因所有制主體身份不同而同罪異罰或異罪異罰的現(xiàn)象，對(duì)侵占非公有制企業(yè)財(cái)產(chǎn)行為的懲罰輕于對(duì)侵占國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)行為的懲罰。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，關(guān)鍵在于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，以自主技術(shù)創(chuàng)新，有效應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)。全球范圍內(nèi)，以信息技術(shù)為主導(dǎo)的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，繼續(xù)向縱深發(fā)展。對(duì)我國(guó)來(lái)講，這就是機(jī)遇。抓住機(jī)遇，必須依靠各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的參與，尤其要增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展信心，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的“雙創(chuàng)”局面，使社會(huì)資本更加注重研發(fā)類(lèi)長(zhǎng)期投資，減少短期投機(jī)行為，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。為此，必須盡快完善平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度措施。

4 不加偏頗地保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的基本思路

平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)有廣義和狹義之分。在廣義上，指各類(lèi)產(chǎn)權(quán)受到公平對(duì)待；在狹義上，指各類(lèi)產(chǎn)權(quán)都不受到非法侵害。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中指出，全面深化改革，關(guān)鍵是要進(jìn)一步形成公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。創(chuàng)造一視同仁的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境就是對(duì)公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的最大平等保護(hù)。

按照為各類(lèi)市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的要求，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，將平等保護(hù)作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本原則，健全以企業(yè)組織形式和出資人承擔(dān)責(zé)任方式為主而不是以產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為主的市場(chǎng)主體法律制度，清理和廢止按照所有制不同類(lèi)型制定的市場(chǎng)主體法律和行政法規(guī)，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，平等保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體。抓緊建立市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，參照實(shí)行針對(duì)外商投資的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式”。

對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)特別是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失發(fā)生在經(jīng)營(yíng)過(guò)程和轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下方面：

（1）深化公司制改革，賦予國(guó)有企業(yè)真正的公司屬性，即有限責(zé)任，法人治理，追求經(jīng)濟(jì)效益。嚴(yán)格按照股權(quán)關(guān)系確定責(zé)任主體，防止責(zé)任上移。

（2）加強(qiáng)內(nèi)部管控，核心是財(cái)務(wù)管控，將財(cái)務(wù)監(jiān)管融入財(cái)務(wù)服務(wù)。公司業(yè)務(wù)種類(lèi)多種多樣，但資金流動(dòng)是共同特征。在信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，利用信息技術(shù)管控財(cái)務(wù)狀況應(yīng)該不是難題。在此方面，一些大型民營(yíng)企業(yè)的做法值得借鑒。例如，華為公司作為一家名副其實(shí)的跨國(guó)企業(yè)（2015年的境外營(yíng)業(yè)收入占57.5%），建立了與公司業(yè)務(wù)基本適應(yīng)的財(cái)務(wù)服務(wù)與監(jiān)控體系，實(shí)施統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度、流程、編碼，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)公司全球化的財(cái)務(wù)監(jiān)控和管理。

（3）加強(qiáng)信息公開(kāi)。完善國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度，依法依規(guī)、及時(shí)準(zhǔn)確披露國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息。

（4）加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管，推進(jìn)進(jìn)場(chǎng)交易，確保國(guó)有資產(chǎn)交易陽(yáng)光透明。

對(duì)于非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，針對(duì)受到公權(quán)力侵害的情況時(shí)有發(fā)生，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下方面：

①各級(jí)政府必須正視民營(yíng)企業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，不重視民營(yíng)企業(yè)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)不是權(quán)宜之計(jì)，而是中國(guó)特色社會(huì)主義所內(nèi)在要求的長(zhǎng)久之策。

②加快法治政府建設(shè)，促使政府依法行政。保護(hù)產(chǎn)權(quán)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好發(fā)揮政府作用的重要內(nèi)容，是政府的重要職能之一，政府要做平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的表率。

③加大對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的刑法保護(hù)力度，提高對(duì)侵害非公有產(chǎn)權(quán)的震懾力。