楊國賓 董赟

應(yīng)急避難場所的運(yùn)行管理

楊國賓 董赟

楊國賓，高級工程師，北京市地震局科技處、政策法規(guī)處、信息處處長，中國地震局應(yīng)急避難場所專家，是我國第一個應(yīng)急避難場所——北京元大都應(yīng)急避難場所建設(shè)的組織者和設(shè)計者，具有豐富的應(yīng)急避難場所規(guī)劃設(shè)計、營運(yùn)管理及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等實踐經(jīng)驗。先后曾任北京市地震局震害防御處、應(yīng)急救援處處長，長期從事防災(zāi)避險研究與管理工作，主持編制了我國第一個應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)《北京市地震應(yīng)急避難場所標(biāo)志》和《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施》國家標(biāo)準(zhǔn)以及《地震應(yīng)急避難場所疏散安置預(yù)案編制指南》等。

應(yīng)急避難場所及其配套設(shè)施建設(shè)是安置災(zāi)民，避免大災(zāi)之后災(zāi)民身心受到二次傷害的一項重要工作。但要保證災(zāi)后應(yīng)急避難場所快速、有序地安置災(zāi)民、安定民心、穩(wěn)定社會，僅僅建設(shè)應(yīng)急避難場所是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還須根據(jù)我國國情，建立起一套統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的場所運(yùn)行管理制度和措施。將“硬件”建設(shè)和“軟件”管理有機(jī)結(jié)合，使災(zāi)后應(yīng)急避難場所功能不癱、管理不亂、安置高效有序，達(dá)到安定民心、穩(wěn)定社會的目的。

我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)國家，也是災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國家之一。應(yīng)急避難場所的規(guī)劃建設(shè)已成為國家應(yīng)對重大災(zāi)害事件的重要措施之一。自2003年北京市元大都地震應(yīng)急避難場所的試點建設(shè)開始，全國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)已全面開展。據(jù)統(tǒng)計，到2015年年底，全國已建地震應(yīng)急避難場所近3萬處，達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的地震應(yīng)急避難場所達(dá)1.5萬余處，且每年還在不斷增加。地震應(yīng)急避難場所已成為我國應(yīng)對重大災(zāi)害事件最為廣泛、最為科學(xué)規(guī)范、建設(shè)數(shù)量最多的應(yīng)急避難場所。

然而，我國現(xiàn)有各類應(yīng)急避難場所普遍存在重建輕管現(xiàn)象。一方面，有許多應(yīng)急避難場所運(yùn)行維護(hù)責(zé)任主體不明確，經(jīng)費(fèi)保障不足，缺乏配套的應(yīng)急物資保障，導(dǎo)致已有的應(yīng)急避難場所年久失修，功能缺失，一旦啟動應(yīng)急響應(yīng)，很難起到快速、有效安置災(zāi)民的作用。另一方面，應(yīng)急避難場所的啟用、運(yùn)行是一個社會系統(tǒng)工程，它涉及不同層級的政府部門、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和廣大社會公眾。特別是應(yīng)急避難場所平時的維護(hù)和運(yùn)行，涉及場所產(chǎn)權(quán)單位與使用單位的緊密聯(lián)系和運(yùn)行協(xié)調(diào)配合。產(chǎn)權(quán)單位與使用機(jī)構(gòu)在維護(hù)運(yùn)行方面聯(lián)系不緊密，工作脫節(jié)，相互不知曉應(yīng)急避難場所保障能力的現(xiàn)狀和服務(wù)對象的狀況和需求，將導(dǎo)致應(yīng)急安置應(yīng)對不及時，甚至造成混亂。因此，二者必須在平時就建立起緊密溝通、協(xié)調(diào)運(yùn)行的機(jī)制和制度，這已從國內(nèi)外應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理的實踐得到了證明。

應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理現(xiàn)狀

在2013年4月20日蘆山7.0級地震災(zāi)民安置工作中，當(dāng)?shù)卣偨Y(jié)汶川地震經(jīng)驗，制定實施了一套非常有效的運(yùn)行措施，有效安置了大量的災(zāi)民。如蘆山體育館、蘆山中學(xué)在安置災(zāi)民工作中，設(shè)置了由政府派駐人員、場所產(chǎn)權(quán)單位工作人員、被安置人員代表組成的場所“管委會”?！肮芪瘯庇窒略O(shè)若干工作組，對應(yīng)急避難場所實行網(wǎng)格化管理。每個篷宿區(qū)和每頂帳篷都設(shè)一名負(fù)責(zé)人。設(shè)立人員入住登記、物資調(diào)撥、領(lǐng)取發(fā)放、信息統(tǒng)計報告、宣傳報道等制度。這些制度措施的實施有力保證了應(yīng)急避難場所運(yùn)行的有序、高效，受到廣大民眾的稱贊，得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的高度稱贊。

2006年，北京市政府在北京市應(yīng)急避難場所建設(shè)中提出了“加強(qiáng)應(yīng)急避難場所的運(yùn)行管理，將應(yīng)急避難場所硬件建設(shè)和軟件管理有機(jī)結(jié)合”的指示。2011年9月，北京市地震局按照市政府應(yīng)急辦“改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案編制”的要求，在全國率先編制了《地震應(yīng)急避難場所疏散安置預(yù)案編制指南（試行）》。2013年又出臺了《北京市地震應(yīng)急避難場所運(yùn)行規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)。2013年中國地震局為加強(qiáng)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理，又立項編制國家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理指南》。

從我國已經(jīng)頒布實施的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國自然災(zāi)害救助條例》等法律法規(guī)對應(yīng)急避難場所的相關(guān)規(guī)定可以看出，我國在應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理的制度上邁入了國際先進(jìn)行列。

日本同樣是一個地震多發(fā)國家，也是應(yīng)急避難場所建設(shè)、運(yùn)行最好的國家之一。1995年日本阪神地震之后，在總結(jié)應(yīng)急避難場所運(yùn)行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各都道府縣(日本行政區(qū)劃,相當(dāng)于中國省級)政府均制訂了“應(yīng)急避難場所的運(yùn)行指南”（相當(dāng)于操作手冊或地方標(biāo)準(zhǔn)），10年之后又先后做了修訂。2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級地震并引發(fā)海嘯，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。為此，2013年日本政府根據(jù)本次和以往地震的教訓(xùn)，又一次擬定本屆國會修訂“災(zāi)害對策基本法”（日本自“3?11”大地震后第二次對“災(zāi)害基本法”進(jìn)行修訂）。其中特別明確在修訂案中增加了對避難所的規(guī)定。2013年6月17日，日本參議院通過了改正災(zāi)害對策基本法，內(nèi)容為重新考慮如何從災(zāi)難中保護(hù)居民，如何避難，根據(jù)情況的不同，地方政府應(yīng)該如何指揮群眾到屋內(nèi)進(jìn)行避難等。

應(yīng)急避難場所的運(yùn)行管理內(nèi)容

從時間上來看，應(yīng)急避難場所的運(yùn)行管理包括平時和災(zāi)后兩個時段。從工作內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)針對平時準(zhǔn)備和災(zāi)后運(yùn)行做好以下幾方面工作。

平時準(zhǔn)備：做好應(yīng)急避難場所的各項準(zhǔn)備，是安置好災(zāi)民的前提。具體包括以下內(nèi)容：制度建設(shè)、設(shè)施保障、物資儲備、宣傳演練和維護(hù)檢查。

（一）制度建設(shè)

一是應(yīng)當(dāng)從國家和各省級政府層面加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)。地震應(yīng)急避難場所建設(shè)和運(yùn)行是一個社會系統(tǒng)工程。在建設(shè)階段，涉及規(guī)劃、市政、園林、體育、教育、民防等多個部門，涉及企業(yè)、事業(yè)、部隊等單位和社會團(tuán)體；在運(yùn)行管理階段又涉及政府眾多部門、基層組織、社會團(tuán)體以及廣大社會公眾，需要一個強(qiáng)有力的法律來調(diào)節(jié)這些社會關(guān)系。而由于國家層面的法律法規(guī)制定的原則性、宏觀性，目前對應(yīng)急避難場所規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行描述得較籠統(tǒng)。在當(dāng)前國家強(qiáng)調(diào)依法治國，建立法制型社會的要求下，急需進(jìn)一步明晰法律要求，開展監(jiān)督檢查。

二是編制應(yīng)急避難場所疏散安置預(yù)案。應(yīng)急管理體制預(yù)案是針對各種突發(fā)事件類型而事先制訂的一套能迅速、有效、有序解決問題的行動計劃或方案，旨在使得政府應(yīng)急管理更為程序化、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第四十六條規(guī)定“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關(guān)部門的地震應(yīng)急預(yù)案和本行政區(qū)域的實際情況，制定本行政區(qū)的地震應(yīng)急預(yù)案”；第四十七條規(guī)定“地震應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括：組織指揮體系及其職責(zé)，預(yù)防和預(yù)警機(jī)制，處置程序，應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急保障措施等”。

因此，就一個數(shù)天、數(shù)月安置數(shù)千人、上萬人的應(yīng)急避難場所來說，預(yù)先制定一套有針對性的應(yīng)急避難場所疏散安置預(yù)案是非常必要的，且要做到所涉及的每個人都要對預(yù)案明晰。

疏散安置預(yù)案應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）應(yīng)急避難場所基本情況；（2）組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)；（3）疏散安置工作準(zhǔn)備；（4）疏散與安置。

（二）設(shè)施保障

如果沒有應(yīng)急避難場所和相關(guān)的生活設(shè)施，就無從談起災(zāi)民安置和生活保障。在國家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施》（GB 21734—2008）術(shù)語和定義中已經(jīng)明確：地震應(yīng)急避難場所是“為應(yīng)對地震等突發(fā)事件，經(jīng)規(guī)劃、建設(shè)，具有應(yīng)急避難生活服務(wù)設(shè)施，可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所”。因此應(yīng)確保應(yīng)急避難場所內(nèi)的各種生活設(shè)施安裝到位、完好無損，確保應(yīng)急避難場所疏散通道的暢通。同時，結(jié)合我國應(yīng)急避難場所實際，對應(yīng)急避難場所啟用后的新增可移動的設(shè)施設(shè)備，應(yīng)預(yù)先明確供應(yīng)保障主體。

（三）物資儲備

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第五十條第（四）款規(guī)定“啟用應(yīng)急避難場所或者設(shè)置臨時避難場所，設(shè)置救濟(jì)物資供應(yīng)點，提供救濟(jì)物品、簡易住所和臨時住所，及時轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾，確保飲用水消毒和水質(zhì)安全，積極開展衛(wèi)生防疫，妥善安排受災(zāi)群眾生活”。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第四十二條規(guī)定“地震重點監(jiān)視防御區(qū)的縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，在本級財政預(yù)算和物資儲備中安排抗震救災(zāi)資金、物資”。

應(yīng)急避難場所的物質(zhì)儲備應(yīng)采取“場所儲備、政府調(diào)撥、民間捐助”的物資保障供應(yīng)機(jī)制，應(yīng)在應(yīng)急避難場所和場所周邊，儲備一定數(shù)量的應(yīng)急避難場所基本應(yīng)急物資，包括簡單的安置用工具、生活物資和醫(yī)療衛(wèi)生用品及器械等，確保災(zāi)民有飯吃、有衣穿、有水喝、有地方住、有病能醫(yī)。特別是在已確定為危險區(qū)的地方更應(yīng)提前做好準(zhǔn)備，2013年“4?20”四川蘆山7.0級地震蘆山中學(xué)的安置工作，充分證明了物資儲備的重要性和必要性。

（四）宣傳演練

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第四十四條規(guī)定“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處等基層組織，應(yīng)當(dāng)組織開展地震應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的地震應(yīng)急救援演練，提高公民在地震災(zāi)害中自救互救的能力”。開展應(yīng)急避難場所的疏散安置演練，加強(qiáng)應(yīng)急避難場所的信息公開宣傳報道，讓居民清楚其身邊的應(yīng)急避難場所位置、設(shè)施，啟用應(yīng)急避難場所后應(yīng)該注意的事項，是做好疏散安置工作的前提。在汶川地震中，安縣桑棗中學(xué)、江油市花圃路初中，蘆山地震雅安蘆山中學(xué)等，因平時經(jīng)常性地開展疏散演練，地震中零傷亡，也充分證明了演練的重要性。

（五）維護(hù)檢查

北京市朝陽區(qū)北小河公園應(yīng)急避難場所

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第七十五條規(guī)定“縣級以上人民政府依法加強(qiáng)對防震減災(zāi)規(guī)劃和地震應(yīng)急預(yù)案的編制與實施、地震應(yīng)急避難場所的設(shè)置與管理、地震災(zāi)害緊急救援隊伍的培訓(xùn)、防震減災(zāi)知識宣傳教育和地震應(yīng)急救援演練等工作的監(jiān)督檢查”。

為確保應(yīng)急避難場所的設(shè)施設(shè)備和場所內(nèi)儲備的應(yīng)急物資安全有效，應(yīng)當(dāng)建立以下維護(hù)檢查制度：

（1）地震應(yīng)急避難場所及設(shè)施設(shè)備定期維護(hù)、檢查及使用情況登記與備案；

（2）地震應(yīng)急避難場所運(yùn)行相關(guān)部門、單位的協(xié)作聯(lián)動；

（3）基本應(yīng)急物資的儲備、維護(hù)、更新；

（4）定期向地震應(yīng)急避難場所主管部門報告地震應(yīng)急避難場所自查情況，協(xié)作聯(lián)動保障情況，地震應(yīng)急避難場所設(shè)施、設(shè)備、物資缺損的情況以及其他需要解決的問題等。

啟用運(yùn)行：按照《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第五十條第（四）款規(guī)定：“啟用應(yīng)急避難場所或者設(shè)置臨時避難場所，設(shè)置救濟(jì)物資供應(yīng)點，提供救濟(jì)物品、簡易住所和臨時住所，及時轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾，確保飲用水消毒和水質(zhì)安全，積極開展衛(wèi)生防疫，妥善安排受災(zāi)群眾生活”；第（六）款規(guī)定：“依法采取維持社會秩序、維護(hù)社會治安的必要措施”的要求，應(yīng)特別注意做好以下工作：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)立

在應(yīng)急啟動之后，應(yīng)當(dāng)立即啟動或設(shè)立應(yīng)急避難場所的疏散安置指揮部。這里所說設(shè)立，是要根據(jù)當(dāng)時的實際情況新組建?？紤]到避難人員不僅有本地民眾、還可能有大量流動災(zāi)民，人員背景復(fù)雜。指揮部成員應(yīng)由政府工作人員、應(yīng)急避難場所的所有權(quán)人或管理使用單位負(fù)責(zé)人、被安置社區(qū)（村）的代表組成，并設(shè)立指揮部辦公地點，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、管理受災(zāi)群眾疏散安置工作。選用被安置群眾代表作為安置指揮部工作人員，在于他們更熟悉、了解被安置群眾情況。

疏散安置指揮部應(yīng)下設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組、人員疏散組、醫(yī)療防疫組、治安保衛(wèi)組、后勤保障組、宣傳教育組等工作組，明確負(fù)責(zé)人和工作人員，明確各工作組的職責(zé)。

（二）人員登記

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第七十七條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府有關(guān)部門對地震應(yīng)急救援、地震災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建資金、物資的籌集、分配、撥付、使用情況登記造冊，建立健全檔案”。

在應(yīng)急避難場所啟用后，應(yīng)當(dāng)對安置人員進(jìn)行人員登記，制作發(fā)放受災(zāi)群眾“安置卡”，登記的內(nèi)容信息盡可能詳細(xì)，以便提供更好的服務(wù)。對災(zāi)民進(jìn)行編組安置，并明確每組負(fù)責(zé)人，憑“安置卡”對號提供相應(yīng)服務(wù)，確保有序不亂。

應(yīng)急避難場所篷宿區(qū)標(biāo)志

（三）信息收集和報送

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第五十二條規(guī)定：“地震災(zāi)區(qū)的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時將地震震情和災(zāi)情等信息向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，不得遲報、謊報、瞞報”。按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，地震震情、災(zāi)情和抗震救災(zāi)等信息實行歸口管理，統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布。為保證及時了解被安置民眾的動態(tài)信息，提供較好的服務(wù)，應(yīng)制定實施應(yīng)急避難場所信息收集和報送制度。每日收集應(yīng)急避難場所情況信息，如次生災(zāi)害信息、交通信息、人員救治及疫情信息、災(zāi)民失散信息、受災(zāi)群眾安置需求等，及時向應(yīng)急避難場所指揮部報告，包括人員數(shù)量及名單、需要幫助特殊人員等信息。

（四）志愿者招募

當(dāng)應(yīng)急保障工作人員不足時，可進(jìn)行志愿者招募，確定招募條件，公布招募信息?？刹捎迷谛畔趶堎N招募告示、通過應(yīng)急避難場所廣播設(shè)施發(fā)布招募信息等方式招募志愿者，或接收上級調(diào)派的志愿者，并對招募志愿者進(jìn)行篩選、登記及任務(wù)分配。應(yīng)優(yōu)先招募具有專業(yè)技能、有志愿服務(wù)經(jīng)歷的人員。此外，還應(yīng)對臨時志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，介紹工作內(nèi)容、分解工作任務(wù)、明確工作步驟等。

（五）重點服務(wù)管理

在災(zāi)民安置工作中，應(yīng)優(yōu)先為孤兒、孤老、孤殘人員及需要幫助的特殊人員提供住宿設(shè)施。對臨時設(shè)置的應(yīng)急物資儲備點，指派專人看守和管理，隨時檢查物資儲存情況，避免物資受潮、霉變等，注意防火、防盜。設(shè)置集中的洗衣間和熟熱食品加工間，應(yīng)有專人管理。

在應(yīng)急避難場所安置工作中，還應(yīng)根據(jù)實際情況開展醫(yī)療救護(hù)與衛(wèi)生防疫、心理咨詢服務(wù)、通信服務(wù)和寵物安置等便民服務(wù)。

（六）宣傳報道

通過應(yīng)急避難場所內(nèi)設(shè)置的電子顯示屏、應(yīng)急廣播和無線局域網(wǎng)、信息公告欄等，向受災(zāi)群眾及時發(fā)布疏散安置指揮部的工作部署、政策信息、生活信息和抗震救災(zāi)等知識。通過各種媒介宣傳手段告知到每一位公民，確保災(zāi)民疏散安置的快速有序、制止謠傳、安定民心。

（七）運(yùn)行結(jié)束后的善后管理

應(yīng)急避難場所內(nèi)的安置居民（受災(zāi)群眾）撤離后，疏散安置指揮部應(yīng)組織有關(guān)人員，檢查、收集、清點、歸還安置物資、設(shè)施設(shè)備及器材。應(yīng)急避難場所所有權(quán)人或管理使用單位應(yīng)編制并提出地震應(yīng)急避難場所恢復(fù)修繕方案，報所在地政府。

結(jié)束語

針對我國應(yīng)急避難場所普遍存在的重建輕管現(xiàn)象，本文提出應(yīng)急避難場所的建設(shè)和運(yùn)行是一個社會系統(tǒng)工程，應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)行制度建設(shè)，將硬件建設(shè)和軟件管理有機(jī)結(jié)合的管理理念。同時結(jié)合《中華人民共和國防震減災(zāi)法》相關(guān)條款，介紹了應(yīng)急避難場所日常管理和啟動運(yùn)行階段的主要工作內(nèi)容，重點闡述了日常管理階段的制度建設(shè)、設(shè)施保障、物資儲備、宣傳演練、維護(hù)檢查五項重點工作和啟動運(yùn)行階段設(shè)立管理機(jī)構(gòu)、管理避難人員、信息收集與報送、志愿者招募、重點服務(wù)管理、宣傳報道及運(yùn)行結(jié)束后的善后管理工作，為確保應(yīng)急避難場所在災(zāi)后功能不癱瘓、管理不亂、安置高效有序提供了具體的建議。