郭會民

加強(qiáng)地方立法工作保障防震減災(zāi)事業(yè)健康發(fā)展

郭會民

郭會民，高級工程師，原山東省地震局法規(guī)處處長。1976年從事地震工作，先后擔(dān)任山東省地震局人事教育處副處長、計劃財務(wù)處處長、震害防御處處長和法規(guī)處處長。近年來，主要從事防震減災(zāi)地方立法研究與管理工作，先后參與《山東省防震減災(zāi)條例》《山東省地震監(jiān)測設(shè)施與地震觀測環(huán)境保護(hù)條例》等多部地方性法規(guī)和規(guī)章的立法工作，對地方立法、行政執(zhí)法具有豐富的實踐經(jīng)驗；曾被中央宣傳部、司法部授予全國普法先進(jìn)工作者稱號。

防震減災(zāi)地方立法工作是防震減災(zāi)法治建設(shè)的重要組成部分。做好防震減災(zāi)地方立法工作對于全面推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展具有十分重要的基礎(chǔ)作用。筆者結(jié)合多年的防震減災(zāi)地方立法工作實踐，談一點(diǎn)認(rèn)識和體會。

全面建設(shè)社會主義法治國家對立法工作提出了新的要求

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，十八屆四中全會開啟了我國法治建設(shè)的新時代。黨的十八大確定了全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)；黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設(shè)計，確定了改革的總目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；黨的十八屆四中全會規(guī)劃了全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的美好藍(lán)圖，確定了法治建設(shè)的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。

全面建成小康社會，全面深化改革，全面推進(jìn)依法治國是一個有機(jī)的整體，黨的十八屆三中全會確定的改革總目標(biāo)與十八屆四中全會確定的法治建設(shè)的總目標(biāo)是一致的，改革與法治互為目標(biāo)又互為手段，改革為法治開山破障，法治為改革提供規(guī)范和保障。法治不僅是推動改革的手段，也是改革的目的。十八屆四中全會正是在“深刻總結(jié)了我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)”的基礎(chǔ)上做出的重大戰(zhàn)略抉擇，它是我國法治建設(shè)史上的里程碑，開啟了我國法治建設(shè)的新時代。

黨的十八屆四中全會提出的全面建設(shè)社會主義法治國家，強(qiáng)調(diào)綜合性、體系性和協(xié)調(diào)性。明確提出抓好五個體系建設(shè)，即完備的法律法規(guī)體系、高效法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。要求立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。明確提出抓好四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)，即科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法，科學(xué)立法是首要環(huán)節(jié)，是前提。明確提出搞好三位一體建設(shè)，即建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會。學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會精神，可以深切感受到，在新的歷史起點(diǎn)上，全面推進(jìn)依法治國對防震減災(zāi)法治建設(shè)和防震減災(zāi)立法工作提出了新的要求，我們應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會，主動適應(yīng)，不斷創(chuàng)新新形勢下的防震減災(zāi)立法工作。

立法工作應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想和基本原則

立法，又稱法的創(chuàng)制、法的創(chuàng)立或法的制定，是指一定的國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件的活動，是將一定階級意志上升為國家意志的活動。

立法是一項國家職能活動，是有權(quán)力的國家機(jī)關(guān)以國家的名義進(jìn)行的活動。立法的主體只能是國家機(jī)關(guān)，任何社會組織、社會團(tuán)體和公民個人都沒有立法權(quán)。立法是一種意志的表達(dá)、反映和集中的過程，要為人們提供具有國家強(qiáng)制性的、明確的、肯定的、普遍的行為規(guī)范，必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行。

立法權(quán)是一定的國家機(jī)關(guān)依法享有的制定、修改、廢止規(guī)范性文件的權(quán)力，是國家權(quán)力體系中最重要、最核心的權(quán)力。享有立法權(quán)是法的制定的前提，法的制定是行使立法權(quán)的過程和表現(xiàn)。因此，立法者在法的創(chuàng)制過程中必須遵循正確的思想、理論和觀念來進(jìn)行立法活動。

立法的指導(dǎo)思想是由一個國家的國情即政治發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)等決定的，在不同的發(fā)展階段，立法指導(dǎo)思想應(yīng)該有所不同，立法的指導(dǎo)思想應(yīng)該與這個階段的根本任務(wù)和中心工作相適應(yīng)，為國家一定時期的根本任務(wù)和工作重心服務(wù)，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

開展立法工作應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

第一，立法必須以憲法為依據(jù)。憲法是國家的根本大法，規(guī)定了國家的基本制度和根本任務(wù)，是維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是黨的總方針、總政策的法律化、規(guī)范化，代表人民的根本利益，是國家、社會團(tuán)體和公民的根本活動準(zhǔn)則。憲法具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力，一切法律、法規(guī)和規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人都不得有超越憲法的特權(quán)。

立法以憲法為依據(jù)，與憲法相一致，符合憲法的規(guī)定，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是立法主體必須具有憲法賦予的立法權(quán)，其創(chuàng)制內(nèi)容必須屬于該職權(quán)范圍；二是經(jīng)過法的創(chuàng)制產(chǎn)生出來的法的內(nèi)容要符合憲法原則、憲法精神和憲法規(guī)范。

第二，立法必須以維護(hù)人民根本利益為前提，充分兼顧各集體和個人的正當(dāng)利益。立法就是通過規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的形式來確認(rèn)和調(diào)整人們之間的利益關(guān)系。因此，在法的創(chuàng)制中，要充分重視利益因素。我國社會主義法的本質(zhì)決定了立法必須以維護(hù)人民利益為前提，以充分兼顧各集體和個人的正當(dāng)利益為立法的總的指導(dǎo)思想。

《山東省農(nóng)村住房抗震設(shè)防要求管理辦法》宣貫會議

第三，立法必須實事求是，從實際出發(fā)。這是由法律本身的社會屬性所決定的，立法必須以社會的客觀需求為依據(jù)，所立法律的內(nèi)容要反映社會生活的實際需要，法律的發(fā)展要根植于社會需求之上。既要充分認(rèn)識加強(qiáng)立法的重要性、必要性和迫切性，又要認(rèn)識完備法制的漸進(jìn)性和可能性，把握立法需求和立法條件的成熟時機(jī)，積極推進(jìn)立法。

第四，保持法的穩(wěn)定性、連續(xù)性與適時廢、改、立相結(jié)合。法的穩(wěn)定性是指法一經(jīng)頒布生效，就應(yīng)當(dāng)在一定時期內(nèi)持續(xù)有效，不能任意廢棄和更改。法的連續(xù)性包括兩層意思：一是指規(guī)范性文件法律效力的連續(xù)性，非依法律規(guī)定不得隨意中斷、失效或廢止，不應(yīng)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變；二是指新頒布的法律與原有的同類法律之間在內(nèi)容上的連續(xù)性，保持相應(yīng)的承繼、銜接關(guān)系。法的穩(wěn)定性和連續(xù)性是相對的，適時進(jìn)行廢、改、立，就是要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系不斷變化的需要，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的需要，保持法律的動態(tài)平衡。

第五，法制統(tǒng)一，原則性與靈活性相結(jié)合。法制統(tǒng)一的立法原則要求：1.一切法律、法規(guī)都必須以憲法為基礎(chǔ)，不得與之相抵觸。2.應(yīng)當(dāng)避免不同類別的規(guī)范性文件之間的矛盾，如行政法規(guī)與法律、地方性法規(guī)與法律和行政法規(guī)相抵觸 ；避免同一類別內(nèi)各種規(guī)范性文件之間的矛盾，如行政法規(guī)或地方性法規(guī)內(nèi)部各個規(guī)范性文件之間不能互相抵觸；避免同一法律文件內(nèi)各規(guī)范之間的矛盾等。3.應(yīng)當(dāng)注意各法律部門之間的協(xié)調(diào)配合，避免矛盾和重復(fù)。4.必須正確把握原則性與靈活性的關(guān)系。原則性與靈活性是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，原則性是根本，是前提；靈活性是實現(xiàn)原則性的必要手段和保證，靈活性必須服從原則性。不堅持原則性，立法就會失去方向，沒有必要的靈活性，不顧地域之間在發(fā)展上的不平衡，不考慮復(fù)雜的省情、國情，什么都搞“一刀切”，這樣的立法就容易脫離社會實際。

第六，總結(jié)實踐經(jīng)驗與科學(xué)預(yù)見相結(jié)合。立法是對已取得的成果的肯定，是社會實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是對現(xiàn)存的、有利于掌握政權(quán)階級的社會關(guān)系和社會秩序的確認(rèn)和保障。立法主要是保護(hù)現(xiàn)實中合理的事物，以總結(jié)經(jīng)驗，肯定成果為主。

但是，立法不應(yīng)該僅僅限于對既得成果的肯定，還應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，科學(xué)地預(yù)見未來，對未來發(fā)展作出必要的規(guī)定，即立法的超前性、預(yù)見性。這種超前不是主觀想象和猜測，而是經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究和科學(xué)論證，根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢進(jìn)行深入分析，建立在科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)上的超前，這樣超前的法律才能在實際中發(fā)揮積極作用。式，只有結(jié)合各地實際,對防震減災(zāi)法確定的基本法律精神和基本法律制度進(jìn)行細(xì)化實化，才能使防震減災(zāi)法得到更好的貫徹實施。

地方立法需重視把握和處理好的幾個問題

樹立正確的防震減災(zāi)立法觀

防震減災(zāi)立法觀是指導(dǎo)防震減災(zāi)立法實踐的思想基礎(chǔ)。只有樹立正確的立法觀，才能創(chuàng)制出適應(yīng)當(dāng)?shù)胤勒饻p災(zāi)事業(yè)發(fā)展需要，具有鮮明地方特色的地方法規(guī)和規(guī)章。正確的防震減災(zāi)立法觀主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是防震減災(zāi)立法的根本目的是規(guī)范和調(diào)整防震減災(zāi)各項活動和行為，依法保障防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展。實現(xiàn)這個目的，就要對在防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新事物進(jìn)行研究，并且及時上升到法律層面予以規(guī)范。

二是加強(qiáng)防震減災(zāi)立法是防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求。防震減災(zāi)是社會公益事業(yè)，是公共安全的重要組成部分，這一性質(zhì)決定了防震減災(zāi)事業(yè)尤其要依靠法制保障。

三是防震減災(zāi)立法是防震減災(zāi)法制建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，為防震減災(zāi)依法行政提供法律依據(jù)。

四是防震減災(zāi)地方立法是貫徹實施防震減災(zāi)法的重要方

一是不抵觸。不抵觸是指不與上位法的立法精神和禁止性規(guī)范相違背。下位法服從于上位法，與上位法保持一致，既要和上位法的規(guī)定不沖突，又要在上位法的原則指導(dǎo)下結(jié)合實際有所創(chuàng)新，進(jìn)行細(xì)化、實化，不能有抵觸、有異議、有矛盾、有出入。而不是指上位法沒有規(guī)定的，下位法就不得涉及。同時，還要克服“沒有依據(jù)不能寫，有了依據(jù)不必寫”的消極思想。在與同位法的關(guān)系上,要保持銜接，不能互相沖突，避免在執(zhí)行中“依法打架”、造成無所適從。地方立法必須嚴(yán)格遵守上位法的授權(quán)，不能沒有得到授權(quán)或者超出授權(quán)范圍擅自確定有關(guān)事項。

二是不重復(fù)。所謂不重復(fù)，就是不能簡單地移植上位法的條款。有些條款必須與上位法保持一致，如宗旨、方針條款；有些條款可以結(jié)合各地的實際情況進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，提高可操作性。如《山東省防震減災(zāi)條例》在立法時，就結(jié)合《防震減災(zāi)法》第四條的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了防震減災(zāi)事業(yè)性質(zhì)和公共安全定位，強(qiáng)化了政府管理防震減災(zāi)的職能，并且對建立健全防震減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制進(jìn)行了補(bǔ)充，既明確了政府管理防震減災(zāi)工作的依據(jù)和職能定位，又完善了政府加強(qiáng)對防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)條件，更加有利于依法推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展。

三是不照搬。地方立法的使命就是通過創(chuàng)制法規(guī)解決應(yīng)該由地方自己解決的問題。因此，有針對性和能解決實際問題就是地方特色，突出地方特色是地方立法的靈魂、質(zhì)量和價值所在。正如我國社會主義法制事業(yè)的奠基人彭真所說：“實際是母親，法律是兒子，實際產(chǎn)生法律”。 各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、政府重視程度、歷史文化傳統(tǒng)等存在顯著差異，兄弟?。▍^(qū)）的立法結(jié)構(gòu)和條款設(shè)置只能借鑒，不能照搬，只有立足本地實際，綜合考慮需要通過立法解決的突出問題，才能突出地方特色，提高立法的針對性。

四是適當(dāng)超前。強(qiáng)調(diào)適當(dāng)超前，就是用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的理念，適度超前的思維來思考問題，把握趨勢，確保法規(guī)、規(guī)章出臺后有一定的實施空間，避免在較短時間內(nèi)出現(xiàn)不適應(yīng)和不完善的問題。立法適當(dāng)超前，才能發(fā)揮引領(lǐng)指導(dǎo)作用，在深入分析和全面把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢和防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的新趨勢基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)立法的創(chuàng)新點(diǎn)，通過立法創(chuàng)新引領(lǐng)和推動事業(yè)發(fā)展。

五是敢于堅持。所謂敢于堅持就是在依據(jù)充分、職責(zé)明確的重點(diǎn)條款和原則問題上要敢于堅持，一個字也不能讓；對涉及保障和推動事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，要敢于突破，勇于創(chuàng)新，同時對無礙大局的問題也要善于放棄，求同存異。防震減災(zāi)涉及多個部門和行業(yè)，應(yīng)當(dāng)注重搞好部門協(xié)調(diào)溝通，充分吸取部門意見和建議，集思廣益，促進(jìn)提高立法質(zhì)量。要主動爭取政府法制部門和人大的支持，把需要解決的問題轉(zhuǎn)化為政府行為和立法機(jī)關(guān)的共識。

厘清基本思路與主要做法

防震減災(zāi)地方立法首先要厘清工作思路，明確需要通過立法解決的重點(diǎn)問題以及如何解決這些問題，具體來講，主要是做好以下幾個環(huán)節(jié)的工作：

一是認(rèn)真研究分析影響和制約防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的突出問題，梳理確定能夠上升到法律層面解決的主要問題，明確立法的工作重點(diǎn)。

二是針對重點(diǎn)問題，研究設(shè)計相應(yīng)的法律制度，落實制度設(shè)計的法律、政策依據(jù)；研究分析擬設(shè)置的法律制度與上位法的一致性、與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性和合法性、與相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性以及處罰條款的可行性、可操作性和適用性。

三是明確法定主體，界定法定職責(zé)，分解主要任務(wù)，建立協(xié)調(diào)合作、檢查監(jiān)督機(jī)制。

四是研究設(shè)計與其相配套的具體政策、制度和法律文書。

五是編寫出臺釋義，逐條逐款做出說明，為學(xué)習(xí)、宣傳、培訓(xùn)和貫徹提供依據(jù)。

六是跟蹤貫徹實施后的動態(tài)反應(yīng)，做好立法后評估工作。

注重把握好四個方面的關(guān)系

一是立法與服務(wù)大局、保障發(fā)展的關(guān)系。主要是解決好立法的思想認(rèn)識問題。立法的目的，是為防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展提供更加有力的法制保障，為防震減災(zāi)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局提供更多的法律依據(jù)，更好地規(guī)范防震減災(zāi)各項活動。因此，防震減災(zāi)立法要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，適應(yīng)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展需要，適應(yīng)建設(shè)法制政府需要，適應(yīng)依法管理社會、服務(wù)社會的需要。

二是立法與踐行宗旨、科學(xué)發(fā)展的關(guān)系。立法的目的必須與防震減災(zāi)根本宗旨保持一致，防震減災(zāi)立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，減輕地震災(zāi)害損失。因此，防震減災(zāi)立法尤其要堅持以人為本，把人民生命財產(chǎn)安全放在第一位，這是最大的政治，也是最大的利益，是防震減災(zāi)的本質(zhì)要求。

三是正確把握防震減災(zāi)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用，把防震減災(zāi)法制提高到科學(xué)發(fā)展的高度來認(rèn)識。必須強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展是全面發(fā)展，既要加正，也要減負(fù)，減負(fù)等于加正，只加正不減負(fù)是不科學(xué)也是不全面的。防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展水平是衡量我國社會文明程度的重要標(biāo)志，依法推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，立法是基礎(chǔ)。

四是注重把握工作方法：其一是把握分歧和矛盾，從部門的職責(zé)交叉、權(quán)力劃分和利益邊界等方面做深入分析，做到心中有數(shù)，不打無把握之仗；其二是把握主動和時機(jī)，對部門意見要積極應(yīng)對，主動協(xié)調(diào)，多接觸、多溝通、增加理解、減少矛盾、回避分歧；其三是把握政策和依據(jù)，對不予接受或者不能全部接受的意見，要拿出確鑿的有說服力的法律、政策依據(jù)，進(jìn)行解釋或者說明，要敢于堅持；其四是把握重點(diǎn)和全局，要突出抓好重點(diǎn)問題和影響全局的問題，不能在一些無礙大局的問題上影響與相關(guān)部門的關(guān)系，該放棄的要善于放棄，全力以赴保重點(diǎn)；其五是正確看待立法是謀取部門權(quán)利和利益的問題，部門權(quán)利是政府職責(zé)的具體體現(xiàn)，政府管理社會的職能必須通過法律賦予部門的權(quán)利來實現(xiàn)。人民利益至上，立法只能謀取部門為經(jīng)濟(jì)社會安全發(fā)展服務(wù)的權(quán)利，只能謀取保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全的利益；其六是學(xué)會多個角度認(rèn)識問題，既要站在政府的角度把握問題，站在部門的角度協(xié)調(diào)問題，也要站在基層的角度理解問題，站在發(fā)展的角度處理問題。

總之，防震減災(zāi)地方立法工作是一項政治性、政策性和科學(xué)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求我們具有較強(qiáng)的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和把握分析問題的能力，需要我們不斷積累經(jīng)驗，摸索防震減災(zāi)地方立法工作規(guī)律。當(dāng)前，我們要把思想統(tǒng)一到黨的十八屆四中全會精神上來，努力適應(yīng)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的新形勢，增強(qiáng)法治意識，加強(qiáng)地方立法，不斷創(chuàng)新防震減災(zāi)法制建設(shè)新局面。