郭會(huì)民
加強(qiáng)地方立法工作保障防震減災(zāi)事業(yè)健康發(fā)展
郭會(huì)民
郭會(huì)民,高級(jí)工程師,原山東省地震局法規(guī)處處長。1976年從事地震工作,先后擔(dān)任山東省地震局人事教育處副處長、計(jì)劃財(cái)務(wù)處處長、震害防御處處長和法規(guī)處處長。近年來,主要從事防震減災(zāi)地方立法研究與管理工作,先后參與《山東省防震減災(zāi)條例》《山東省地震監(jiān)測設(shè)施與地震觀測環(huán)境保護(hù)條例》等多部地方性法規(guī)和規(guī)章的立法工作,對(duì)地方立法、行政執(zhí)法具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);曾被中央宣傳部、司法部授予全國普法先進(jìn)工作者稱號(hào)。
防震減災(zāi)地方立法工作是防震減災(zāi)法治建設(shè)的重要組成部分。做好防震減災(zāi)地方立法工作對(duì)于全面推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展具有十分重要的基礎(chǔ)作用。筆者結(jié)合多年的防震減災(zāi)地方立法工作實(shí)踐,談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。
黨的十八大以來,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期,十八屆四中全會(huì)開啟了我國法治建設(shè)的新時(shí)代。黨的十八大確定了全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo);黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了頂層設(shè)計(jì),確定了改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;黨的十八屆四中全會(huì)規(guī)劃了全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的美好藍(lán)圖,確定了法治建設(shè)的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國家。
全面建成小康社會(huì),全面深化改革,全面推進(jìn)依法治國是一個(gè)有機(jī)的整體,黨的十八屆三中全會(huì)確定的改革總目標(biāo)與十八屆四中全會(huì)確定的法治建設(shè)的總目標(biāo)是一致的,改革與法治互為目標(biāo)又互為手段,改革為法治開山破障,法治為改革提供規(guī)范和保障。法治不僅是推動(dòng)改革的手段,也是改革的目的。十八屆四中全會(huì)正是在“深刻總結(jié)了我國社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)”的基礎(chǔ)上做出的重大戰(zhàn)略抉擇,它是我國法治建設(shè)史上的里程碑,開啟了我國法治建設(shè)的新時(shí)代。
黨的十八屆四中全會(huì)提出的全面建設(shè)社會(huì)主義法治國家,強(qiáng)調(diào)綜合性、體系性和協(xié)調(diào)性。明確提出抓好五個(gè)體系建設(shè),即完備的法律法規(guī)體系、高效法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。要求立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。明確提出抓好四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié),即科學(xué)立法,嚴(yán)格執(zhí)法,公正司法,全民守法,科學(xué)立法是首要環(huán)節(jié),是前提。明確提出搞好三位一體建設(shè),即建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會(huì)。學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會(huì)精神,可以深切感受到,在新的歷史起點(diǎn)上,全面推進(jìn)依法治國對(duì)防震減災(zāi)法治建設(shè)和防震減災(zāi)立法工作提出了新的要求,我們應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會(huì),主動(dòng)適應(yīng),不斷創(chuàng)新新形勢下的防震減災(zāi)立法工作。
立法,又稱法的創(chuàng)制、法的創(chuàng)立或法的制定,是指一定的國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序,制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件的活動(dòng),是將一定階級(jí)意志上升為國家意志的活動(dòng)。
立法是一項(xiàng)國家職能活動(dòng),是有權(quán)力的國家機(jī)關(guān)以國家的名義進(jìn)行的活動(dòng)。立法的主體只能是國家機(jī)關(guān),任何社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人都沒有立法權(quán)。立法是一種意志的表達(dá)、反映和集中的過程,要為人們提供具有國家強(qiáng)制性的、明確的、肯定的、普遍的行為規(guī)范,必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行。
立法權(quán)是一定的國家機(jī)關(guān)依法享有的制定、修改、廢止規(guī)范性文件的權(quán)力,是國家權(quán)力體系中最重要、最核心的權(quán)力。享有立法權(quán)是法的制定的前提,法的制定是行使立法權(quán)的過程和表現(xiàn)。因此,立法者在法的創(chuàng)制過程中必須遵循正確的思想、理論和觀念來進(jìn)行立法活動(dòng)。
立法的指導(dǎo)思想是由一個(gè)國家的國情即政治發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等決定的,在不同的發(fā)展階段,立法指導(dǎo)思想應(yīng)該有所不同,立法的指導(dǎo)思想應(yīng)該與這個(gè)階段的根本任務(wù)和中心工作相適應(yīng),為國家一定時(shí)期的根本任務(wù)和工作重心服務(wù),促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
開展立法工作應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則:
第一,立法必須以憲法為依據(jù)。憲法是國家的根本大法,規(guī)定了國家的基本制度和根本任務(wù),是維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ),是黨的總方針、總政策的法律化、規(guī)范化,代表人民的根本利益,是國家、社會(huì)團(tuán)體和公民的根本活動(dòng)準(zhǔn)則。憲法具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力,一切法律、法規(guī)和規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸,任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都不得有超越憲法的特權(quán)。
立法以憲法為依據(jù),與憲法相一致,符合憲法的規(guī)定,具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是立法主體必須具有憲法賦予的立法權(quán),其創(chuàng)制內(nèi)容必須屬于該職權(quán)范圍;二是經(jīng)過法的創(chuàng)制產(chǎn)生出來的法的內(nèi)容要符合憲法原則、憲法精神和憲法規(guī)范。
第二,立法必須以維護(hù)人民根本利益為前提,充分兼顧各集體和個(gè)人的正當(dāng)利益。立法就是通過規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的形式來確認(rèn)和調(diào)整人們之間的利益關(guān)系。因此,在法的創(chuàng)制中,要充分重視利益因素。我國社會(huì)主義法的本質(zhì)決定了立法必須以維護(hù)人民利益為前提,以充分兼顧各集體和個(gè)人的正當(dāng)利益為立法的總的指導(dǎo)思想。
《山東省農(nóng)村住房抗震設(shè)防要求管理辦法》宣貫會(huì)議
第三,立法必須實(shí)事求是,從實(shí)際出發(fā)。這是由法律本身的社會(huì)屬性所決定的,立法必須以社會(huì)的客觀需求為依據(jù),所立法律的內(nèi)容要反映社會(huì)生活的實(shí)際需要,法律的發(fā)展要根植于社會(huì)需求之上。既要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)立法的重要性、必要性和迫切性,又要認(rèn)識(shí)完備法制的漸進(jìn)性和可能性,把握立法需求和立法條件的成熟時(shí)機(jī),積極推進(jìn)立法。
第四,保持法的穩(wěn)定性、連續(xù)性與適時(shí)廢、改、立相結(jié)合。法的穩(wěn)定性是指法一經(jīng)頒布生效,就應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)有效,不能任意廢棄和更改。法的連續(xù)性包括兩層意思:一是指規(guī)范性文件法律效力的連續(xù)性,非依法律規(guī)定不得隨意中斷、失效或廢止,不應(yīng)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變;二是指新頒布的法律與原有的同類法律之間在內(nèi)容上的連續(xù)性,保持相應(yīng)的承繼、銜接關(guān)系。法的穩(wěn)定性和連續(xù)性是相對(duì)的,適時(shí)進(jìn)行廢、改、立,就是要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系不斷變化的需要,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的需要,保持法律的動(dòng)態(tài)平衡。
第五,法制統(tǒng)一,原則性與靈活性相結(jié)合。法制統(tǒng)一的立法原則要求:1.一切法律、法規(guī)都必須以憲法為基礎(chǔ),不得與之相抵觸。2.應(yīng)當(dāng)避免不同類別的規(guī)范性文件之間的矛盾,如行政法規(guī)與法律、地方性法規(guī)與法律和行政法規(guī)相抵觸 ;避免同一類別內(nèi)各種規(guī)范性文件之間的矛盾,如行政法規(guī)或地方性法規(guī)內(nèi)部各個(gè)規(guī)范性文件之間不能互相抵觸;避免同一法律文件內(nèi)各規(guī)范之間的矛盾等。3.應(yīng)當(dāng)注意各法律部門之間的協(xié)調(diào)配合,避免矛盾和重復(fù)。4.必須正確把握原則性與靈活性的關(guān)系。原則性與靈活性是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,原則性是根本,是前提;靈活性是實(shí)現(xiàn)原則性的必要手段和保證,靈活性必須服從原則性。不堅(jiān)持原則性,立法就會(huì)失去方向,沒有必要的靈活性,不顧地域之間在發(fā)展上的不平衡,不考慮復(fù)雜的省情、國情,什么都搞“一刀切”,這樣的立法就容易脫離社會(huì)實(shí)際。
第六,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)預(yù)見相結(jié)合。立法是對(duì)已取得的成果的肯定,是社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),是對(duì)現(xiàn)存的、有利于掌握政權(quán)階級(jí)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的確認(rèn)和保障。立法主要是保護(hù)現(xiàn)實(shí)中合理的事物,以總結(jié)經(jīng)驗(yàn),肯定成果為主。
但是,立法不應(yīng)該僅僅限于對(duì)既得成果的肯定,還應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,科學(xué)地預(yù)見未來,對(duì)未來發(fā)展作出必要的規(guī)定,即立法的超前性、預(yù)見性。這種超前不是主觀想象和猜測,而是經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究和科學(xué)論證,根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢進(jìn)行深入分析,建立在科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)上的超前,這樣超前的法律才能在實(shí)際中發(fā)揮積極作用。式,只有結(jié)合各地實(shí)際,對(duì)防震減災(zāi)法確定的基本法律精神和基本法律制度進(jìn)行細(xì)化實(shí)化,才能使防震減災(zāi)法得到更好的貫徹實(shí)施。
防震減災(zāi)立法觀是指導(dǎo)防震減災(zāi)立法實(shí)踐的思想基礎(chǔ)。只有樹立正確的立法觀,才能創(chuàng)制出適應(yīng)當(dāng)?shù)胤勒饻p災(zāi)事業(yè)發(fā)展需要,具有鮮明地方特色的地方法規(guī)和規(guī)章。正確的防震減災(zāi)立法觀主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是防震減災(zāi)立法的根本目的是規(guī)范和調(diào)整防震減災(zāi)各項(xiàng)活動(dòng)和行為,依法保障防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的,就要對(duì)在防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新事物進(jìn)行研究,并且及時(shí)上升到法律層面予以規(guī)范。
二是加強(qiáng)防震減災(zāi)立法是防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求。防震減災(zāi)是社會(huì)公益事業(yè),是公共安全的重要組成部分,這一性質(zhì)決定了防震減災(zāi)事業(yè)尤其要依靠法制保障。
三是防震減災(zāi)立法是防震減災(zāi)法制建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ),為防震減災(zāi)依法行政提供法律依據(jù)。
四是防震減災(zāi)地方立法是貫徹實(shí)施防震減災(zāi)法的重要方
一是不抵觸。不抵觸是指不與上位法的立法精神和禁止性規(guī)范相違背。下位法服從于上位法,與上位法保持一致,既要和上位法的規(guī)定不沖突,又要在上位法的原則指導(dǎo)下結(jié)合實(shí)際有所創(chuàng)新,進(jìn)行細(xì)化、實(shí)化,不能有抵觸、有異議、有矛盾、有出入。而不是指上位法沒有規(guī)定的,下位法就不得涉及。同時(shí),還要克服“沒有依據(jù)不能寫,有了依據(jù)不必寫”的消極思想。在與同位法的關(guān)系上,要保持銜接,不能互相沖突,避免在執(zhí)行中“依法打架”、造成無所適從。地方立法必須嚴(yán)格遵守上位法的授權(quán),不能沒有得到授權(quán)或者超出授權(quán)范圍擅自確定有關(guān)事項(xiàng)。
二是不重復(fù)。所謂不重復(fù),就是不能簡單地移植上位法的條款。有些條款必須與上位法保持一致,如宗旨、方針條款;有些條款可以結(jié)合各地的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充,提高可操作性。如《山東省防震減災(zāi)條例》在立法時(shí),就結(jié)合《防震減災(zāi)法》第四條的規(guī)定,強(qiáng)調(diào)了防震減災(zāi)事業(yè)性質(zhì)和公共安全定位,強(qiáng)化了政府管理防震減災(zāi)的職能,并且對(duì)建立健全防震減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制進(jìn)行了補(bǔ)充,既明確了政府管理防震減災(zāi)工作的依據(jù)和職能定位,又完善了政府加強(qiáng)對(duì)防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)條件,更加有利于依法推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展。
三是不照搬。地方立法的使命就是通過創(chuàng)制法規(guī)解決應(yīng)該由地方自己解決的問題。因此,有針對(duì)性和能解決實(shí)際問題就是地方特色,突出地方特色是地方立法的靈魂、質(zhì)量和價(jià)值所在。正如我國社會(huì)主義法制事業(yè)的奠基人彭真所說:“實(shí)際是母親,法律是兒子,實(shí)際產(chǎn)生法律”。 各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府重視程度、歷史文化傳統(tǒng)等存在顯著差異,兄弟?。▍^(qū))的立法結(jié)構(gòu)和條款設(shè)置只能借鑒,不能照搬,只有立足本地實(shí)際,綜合考慮需要通過立法解決的突出問題,才能突出地方特色,提高立法的針對(duì)性。
四是適當(dāng)超前。強(qiáng)調(diào)適當(dāng)超前,就是用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的理念,適度超前的思維來思考問題,把握趨勢,確保法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)后有一定的實(shí)施空間,避免在較短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)不適應(yīng)和不完善的問題。立法適當(dāng)超前,才能發(fā)揮引領(lǐng)指導(dǎo)作用,在深入分析和全面把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢和防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的新趨勢基礎(chǔ)上,找準(zhǔn)立法的創(chuàng)新點(diǎn),通過立法創(chuàng)新引領(lǐng)和推動(dòng)事業(yè)發(fā)展。
五是敢于堅(jiān)持。所謂敢于堅(jiān)持就是在依據(jù)充分、職責(zé)明確的重點(diǎn)條款和原則問題上要敢于堅(jiān)持,一個(gè)字也不能讓;對(duì)涉及保障和推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題,要敢于突破,勇于創(chuàng)新,同時(shí)對(duì)無礙大局的問題也要善于放棄,求同存異。防震減災(zāi)涉及多個(gè)部門和行業(yè),應(yīng)當(dāng)注重搞好部門協(xié)調(diào)溝通,充分吸取部門意見和建議,集思廣益,促進(jìn)提高立法質(zhì)量。要主動(dòng)爭取政府法制部門和人大的支持,把需要解決的問題轉(zhuǎn)化為政府行為和立法機(jī)關(guān)的共識(shí)。
防震減災(zāi)地方立法首先要厘清工作思路,明確需要通過立法解決的重點(diǎn)問題以及如何解決這些問題,具體來講,主要是做好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作:
一是認(rèn)真研究分析影響和制約防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的突出問題,梳理確定能夠上升到法律層面解決的主要問題,明確立法的工作重點(diǎn)。
二是針對(duì)重點(diǎn)問題,研究設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律制度,落實(shí)制度設(shè)計(jì)的法律、政策依據(jù);研究分析擬設(shè)置的法律制度與上位法的一致性、與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性和合法性、與相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性以及處罰條款的可行性、可操作性和適用性。
三是明確法定主體,界定法定職責(zé),分解主要任務(wù),建立協(xié)調(diào)合作、檢查監(jiān)督機(jī)制。
四是研究設(shè)計(jì)與其相配套的具體政策、制度和法律文書。
五是編寫出臺(tái)釋義,逐條逐款做出說明,為學(xué)習(xí)、宣傳、培訓(xùn)和貫徹提供依據(jù)。
六是跟蹤貫徹實(shí)施后的動(dòng)態(tài)反應(yīng),做好立法后評(píng)估工作。
一是立法與服務(wù)大局、保障發(fā)展的關(guān)系。主要是解決好立法的思想認(rèn)識(shí)問題。立法的目的,是為防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展提供更加有力的法制保障,為防震減災(zāi)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提供更多的法律依據(jù),更好地規(guī)范防震減災(zāi)各項(xiàng)活動(dòng)。因此,防震減災(zāi)立法要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,適應(yīng)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展需要,適應(yīng)建設(shè)法制政府需要,適應(yīng)依法管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的需要。
二是立法與踐行宗旨、科學(xué)發(fā)展的關(guān)系。立法的目的必須與防震減災(zāi)根本宗旨保持一致,防震減災(zāi)立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全,減輕地震災(zāi)害損失。因此,防震減災(zāi)立法尤其要堅(jiān)持以人為本,把人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位,這是最大的政治,也是最大的利益,是防震減災(zāi)的本質(zhì)要求。
三是正確把握防震減災(zāi)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用,把防震減災(zāi)法制提高到科學(xué)發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)。必須強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展是全面發(fā)展,既要加正,也要減負(fù),減負(fù)等于加正,只加正不減負(fù)是不科學(xué)也是不全面的。防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展水平是衡量我國社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志,依法推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展,立法是基礎(chǔ)。
四是注重把握工作方法:其一是把握分歧和矛盾,從部門的職責(zé)交叉、權(quán)力劃分和利益邊界等方面做深入分析,做到心中有數(shù),不打無把握之仗;其二是把握主動(dòng)和時(shí)機(jī),對(duì)部門意見要積極應(yīng)對(duì),主動(dòng)協(xié)調(diào),多接觸、多溝通、增加理解、減少矛盾、回避分歧;其三是把握政策和依據(jù),對(duì)不予接受或者不能全部接受的意見,要拿出確鑿的有說服力的法律、政策依據(jù),進(jìn)行解釋或者說明,要敢于堅(jiān)持;其四是把握重點(diǎn)和全局,要突出抓好重點(diǎn)問題和影響全局的問題,不能在一些無礙大局的問題上影響與相關(guān)部門的關(guān)系,該放棄的要善于放棄,全力以赴保重點(diǎn);其五是正確看待立法是謀取部門權(quán)利和利益的問題,部門權(quán)利是政府職責(zé)的具體體現(xiàn),政府管理社會(huì)的職能必須通過法律賦予部門的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)。人民利益至上,立法只能謀取部門為經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展服務(wù)的權(quán)利,只能謀取保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的利益;其六是學(xué)會(huì)多個(gè)角度認(rèn)識(shí)問題,既要站在政府的角度把握問題,站在部門的角度協(xié)調(diào)問題,也要站在基層的角度理解問題,站在發(fā)展的角度處理問題。
總之,防震減災(zāi)地方立法工作是一項(xiàng)政治性、政策性和科學(xué)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作,要求我們具有較強(qiáng)的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和把握分析問題的能力,需要我們不斷積累經(jīng)驗(yàn),摸索防震減災(zāi)地方立法工作規(guī)律。當(dāng)前,我們要把思想統(tǒng)一到黨的十八屆四中全會(huì)精神上來,努力適應(yīng)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的新形勢,增強(qiáng)法治意識(shí),加強(qiáng)地方立法,不斷創(chuàng)新防震減災(zāi)法制建設(shè)新局面。