張薇+楊晶瑩

（401120 西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 重慶）

摘 要：隨著4G時(shí)代的到來(lái)，電信業(yè)數(shù)據(jù)流量監(jiān)管成為了新的研究課題。目前，我國(guó)數(shù)據(jù)流量監(jiān)管制度仍存在缺陷。行政壟斷、監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏中立性、立法缺位，都使得電信業(yè)務(wù)難以得到有效監(jiān)管，廣大消費(fèi)者合法權(quán)益難以得到充分保障。鑒于此，本文將針對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)流量監(jiān)管存在的問(wèn)題提出自己的建議。

關(guān)鍵詞：電信業(yè)；監(jiān)管制度；缺陷；完善

2015年10月1日，中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通三大運(yùn)營(yíng)商共同推出的“流量不清零”政策，贏得了廣大消費(fèi)者的好評(píng)。然而，該政策推行不久，央廣網(wǎng)上一篇名為《流量不清零后被指消耗快網(wǎng)友：9天用完平時(shí)1月的量》的稿件便引起了軒然大波，許多網(wǎng)友紛紛表示流量使用過(guò)快。雖然各大運(yùn)營(yíng)商均表示“已對(duì)計(jì)費(fèi)系統(tǒng)進(jìn)行檢測(cè)，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”，但是依然難以取信消費(fèi)者。然而，當(dāng)消費(fèi)者對(duì)運(yùn)營(yíng)商提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)生異議時(shí)，又難以找到其他相關(guān)證據(jù)。這無(wú)疑與當(dāng)前我國(guó)電信業(yè)流量監(jiān)管存在一定問(wèn)題有關(guān)。

一、我國(guó)數(shù)據(jù)流量監(jiān)管存在的缺陷

1.電信業(yè)的行政壟斷性

改革開放之后，為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，政府一方面堅(jiān)持政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的立場(chǎng)，另一方面尊重市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)的規(guī)律，形成了雙軌制經(jīng)濟(jì)。對(duì)類似電信等國(guó)有企業(yè)政府仍然保持一定的干預(yù)。雖然上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)電信行業(yè)行政壟斷程度呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。但是直到2008 年，我國(guó)電信行業(yè)在行政壟斷程度方面仍高達(dá)79.93%，目前電信行業(yè)中行政壟斷仍然占據(jù)著較重的地位。

過(guò)多的行政干預(yù)，導(dǎo)致電信數(shù)據(jù)流量監(jiān)管形同虛設(shè)。與具有一定技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)等優(yōu)勢(shì)地位的電信業(yè)經(jīng)營(yíng)者相比，消費(fèi)者顯然處于弱勢(shì)地位。如在數(shù)據(jù)流量定價(jià)方面，即使電信行業(yè)服務(wù)定價(jià)有《價(jià)格法》可以遵循，使市場(chǎng)自主定價(jià)和政府指導(dǎo)定價(jià)得以相結(jié)合。但由于電信行業(yè)行政壟斷所造成的監(jiān)管難問(wèn)題，在定價(jià)問(wèn)題上消費(fèi)者始終是缺乏話語(yǔ)權(quán)的，加之沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，消費(fèi)者往往只能被動(dòng)地接受價(jià)格。在數(shù)據(jù)流量計(jì)量方面也是如此，消費(fèi)者也只能被動(dòng)的認(rèn)可運(yùn)營(yíng)商的計(jì)量數(shù)額，即便發(fā)現(xiàn)其可能存在計(jì)量問(wèn)題，也缺乏進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)督的能力。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏中立性

《中華人民共和國(guó)電信條例》第二十五條規(guī)定：“國(guó)家依法加強(qiáng)對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者資費(fèi)行為的監(jiān)管，建立健全監(jiān)管規(guī)則，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。政府指導(dǎo)價(jià)的電信業(yè)務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)幅度，由國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門經(jīng)征求國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門意見(jiàn)，制定并公布施行。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在標(biāo)準(zhǔn)幅度內(nèi)，自主確定資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)備案?！钡诙鶙l規(guī)定：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)的要求，提供準(zhǔn)確、完備的業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)及其他有關(guān)資料?！逼渲校瑖?guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門即工業(yè)與信息化部，作為電信業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)流量當(dāng)然由工信部監(jiān)管。

數(shù)據(jù)流量關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活穩(wěn)定，政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管有一定的合理性，但是監(jiān)管雙方緊密的利益關(guān)系無(wú)疑會(huì)影響到監(jiān)管的有效進(jìn)行。我國(guó)電信業(yè)監(jiān)管屬于政府型行政監(jiān)管，具有較濃的行政色彩、缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，極易出現(xiàn)監(jiān)管失靈的情況。工信部既負(fù)責(zé)電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展決策，又負(fù)責(zé)電信市場(chǎng)及電信行為的監(jiān)管，既是監(jiān)管政策的制定者又是政策的推行者。一旦監(jiān)管者的利益與監(jiān)管需要達(dá)到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益不一致時(shí)，電信監(jiān)管主體很可能為了監(jiān)管執(zhí)行的便利弱化某些政策的出臺(tái)，使電信業(yè)政策在擬定之初就缺乏中立性和科學(xué)性。如此一來(lái)，電信監(jiān)管者和電信經(jīng)營(yíng)者顯然難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

3.《電信法》缺位

目前，我國(guó)尚未制定一部完善的電信法，電信條例承擔(dān)了規(guī)范電信業(yè)的主要任務(wù)。電信條例難以發(fā)揮全方位規(guī)范電信業(yè)的作用。法規(guī)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，更使得行政權(quán)在電信業(yè)方面有了超越和濫用的可能。為了實(shí)現(xiàn)入世，我國(guó)電信企業(yè)進(jìn)行了幾次重大拆分重組，如今移動(dòng)、電信、聯(lián)通三大運(yùn)營(yíng)商并駕齊驅(qū)。然而這幾次的拆分重組卻沒(méi)有經(jīng)過(guò)專家論證，也沒(méi)有采取公開聽證，更沒(méi)有公開其決策的過(guò)程。這與《電信法》的缺位、無(wú)法可依的現(xiàn)狀不無(wú)關(guān)系。

二、域外電信監(jiān)管制度的啟示與借鑒

1.英國(guó)的電信監(jiān)管體制

1984年英國(guó)頒布了新的《電信法》，確立了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)、保障普遍服務(wù)等電信發(fā)展原則。此外，其還授權(quán)OFTEL作為獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)電信市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。在1984到1993年的近十年間，英國(guó)政府三次出售國(guó)有電信企業(yè)股權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)英國(guó)電信公司的私有化。

其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，也值得我們借鑒。OFTEL雖屬于政府編制，但是卻被賦予了極高的獨(dú)立裁量權(quán)。不僅其內(nèi)部工作人員不具有公務(wù)員身份，而且其機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)預(yù)算也不是政府撥款，這也決定了監(jiān)管者獨(dú)立于政府的性質(zhì)。時(shí)至今日，法律僅能為電信監(jiān)管提供法律意見(jiàn)，依靠法律來(lái)改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策是根本不可能的。若被監(jiān)管雙方產(chǎn)生矛盾，只能向英國(guó)獨(dú)占與并購(gòu)委員會(huì)尋求救濟(jì)。正基于此，英國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終處于高度獨(dú)立的監(jiān)管者地位。

2.美國(guó)的電信監(jiān)管體制

1934年美國(guó)《通信法》出臺(tái)后，1996年美國(guó)國(guó)會(huì)制定的《電信法》將其取代。美國(guó)政府將新的監(jiān)管理念融入法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)電信業(yè)務(wù)的整體競(jìng)爭(zhēng)，加大對(duì)電信企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的鼓勵(lì)。

作為電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)主要負(fù)責(zé)國(guó)家電信政策的執(zhí)行工作，并依法對(duì)數(shù)據(jù)流量在內(nèi)的電信業(yè)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)家電信業(yè)的宏觀發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，則由商務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)的國(guó)家電信與信息局專門負(fù)責(zé)。此外，分權(quán)制衡的法治理念也體現(xiàn)在電信監(jiān)管之中。一方面，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受政府的正式規(guī)范，以及經(jīng)過(guò)任命程序和司法公聽會(huì)等程序。另一方面，在公聽會(huì)上不同利益集團(tuán)也可以以提案的形式發(fā)表自己的意見(jiàn)。這使得每一項(xiàng)電信政策都能夠充分考慮各方的利益。

最后，美國(guó)司法部和法院在電信監(jiān)管旳發(fā)展過(guò)程中起到了舉足輕重的作用，美國(guó)司法體系也同聯(lián)邦通信委員會(huì)一樣對(duì)電信市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)管。如果說(shuō)聯(lián)邦通信委員會(huì)對(duì)電信市場(chǎng)是實(shí)時(shí)監(jiān)控，那么司法體系對(duì)美國(guó)電信業(yè)的發(fā)展就是事后管制，因?yàn)槠渲饕墙邮苌暾?qǐng)，對(duì)電信市場(chǎng)的壟斷行為進(jìn)行調(diào)查和裁斷，以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和消除壟斷。

與美國(guó)電信監(jiān)管的司法頻繁介入形成鮮明對(duì)比，我國(guó)的電信監(jiān)管領(lǐng)域少有司法程序的介入。即使是民事糾紛也因?yàn)樾姓?guī)章的規(guī)定而排出了司法的管轄權(quán)而被駁回起訴，就更不用說(shuō)行政訴訟了。電信行政監(jiān)管部門自成立以來(lái)，一直沒(méi)能成為被告進(jìn)入行政訴訟司法程序，這種現(xiàn)狀顯然與現(xiàn)代法治國(guó)家，代表政府公權(quán)力的部門要受到法律監(jiān)督的原則不符。法治社會(huì)的基本理念是所有的市場(chǎng)主體都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)這種集立法、司法、行政職能為一身的政府部門，因其權(quán)力范圍之廣泛，監(jiān)管對(duì)象之敏感，更應(yīng)該受到嚴(yán)格的法律監(jiān)督，況且，借助司法機(jī)制，還可以有效的提升、維護(hù)和保障電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。

3.日本的電信監(jiān)管體制

從中日電信業(yè)的發(fā)展上來(lái)看，日本的電信業(yè)和我國(guó)的電信業(yè)非常相似。二者的電信產(chǎn)業(yè)都是在國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)體制下成長(zhǎng)起來(lái)的。自1890年日本出現(xiàn)電信產(chǎn)業(yè)之后，日本政府就采取了國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的模式。二戰(zhàn)后，在美國(guó)的推動(dòng)下，日本將當(dāng)時(shí)的電信部改組，變?yōu)槿毡倦娦烹娫捁?。之后其又成立了?guó)際電信電話股份公司，專營(yíng)日本的國(guó)際通信業(yè)務(wù)。電信電話公社雖然已經(jīng)引入企業(yè)會(huì)計(jì)制度，但其預(yù)算支出都需要獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)之后才能執(zhí)行；其總裁、副總裁需要經(jīng)過(guò)政府的經(jīng)營(yíng)委員會(huì)同意，由總理內(nèi)閣任命；其人員工資也由國(guó)會(huì)控制；最后電信電話公社的資費(fèi)由《公眾電信法》規(guī)定，要調(diào)整資費(fèi)必須要修改法律。這就保障了監(jiān)管機(jī)構(gòu)資金的獨(dú)立來(lái)源，增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

日本的電信監(jiān)管是典型的政府型監(jiān)管，日本的郵政省作為法定電信監(jiān)管部門對(duì)全國(guó)的電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理。和其他政府型電信監(jiān)管相同，郵政省作為政府部門，不僅有權(quán)制定全國(guó)電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃，還有權(quán)制定具體的電信監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，不僅有權(quán)訂立電信政策和監(jiān)管規(guī)則，還負(fù)責(zé)推行這些政策和規(guī)則。這種主要依賴政府行政手段和力量而進(jìn)行的電信監(jiān)管，一方面在機(jī)構(gòu)設(shè)置的成本方面比較節(jié)約資源，另一方面其在政策的推行和實(shí)施方面也很高效，使日本政府的諸多電信規(guī)劃能夠在短短的一段時(shí)間內(nèi)貫徹落實(shí)。

三、完善建議

1.建立中立的電信監(jiān)管主體

我國(guó)電信業(yè)由三大國(guó)有企業(yè)把持。電信業(yè)監(jiān)管者既與“運(yùn)動(dòng)員”有著密切的利益關(guān)系，又擔(dān)當(dāng)“裁判員”。以致工信部很難對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行應(yīng)有的監(jiān)督和管理。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，筆者有如下建議：

（1）監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員非因法定事由，非經(jīng)法定程序不得加以任免或更換。借此以保證監(jiān)管穩(wěn)定性與獨(dú)立性；

（2）探索多渠道的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，通過(guò)法律程序授予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的收費(fèi)權(quán)，改變現(xiàn)在這種主要依賴財(cái)政撥款這種單一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方式。保證其充裕且較為獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以提高電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。應(yīng)該明確的是，不僅要保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，還要將其經(jīng)費(fèi)使用情況透明化，建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，一方面提高公眾對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信心，另一方面也防止監(jiān)管權(quán)力的濫用和異化。

（3）電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)，不受非法干預(yù)，并不表明其獨(dú)立于國(guó)家的法律法規(guī)之外，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)力，必須對(duì)國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

2.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

中國(guó)電信市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法形成的主要問(wèn)題在于電信業(yè)產(chǎn)權(quán)分布單一。國(guó)內(nèi)電信企業(yè)無(wú)論怎樣整改與重組，去股權(quán)結(jié)構(gòu)仍脫不了相對(duì)單一的情況，國(guó)有股權(quán)占據(jù)絕對(duì)控制地位，一股獨(dú)大顯然極大地限制了競(jìng)爭(zhēng)。因此，除建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還應(yīng)充分引入競(jìng)爭(zhēng)。

一方面，中國(guó)電信市場(chǎng)引入真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行多元化的產(chǎn)權(quán)主體。電信業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)便形成了基于不同利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)。那么，為了獲得公平充分的市場(chǎng)交易機(jī)會(huì)，電信業(yè)企業(yè)之間本身就形成了競(jìng)爭(zhēng)者之間的相互監(jiān)督。電信業(yè)市場(chǎng)的完全開放還會(huì)逐漸形成“電信業(yè)”行業(yè)協(xié)會(huì)，監(jiān)督各個(gè)電信企業(yè)的業(yè)務(wù)行為。另一面，不同利益主體的進(jìn)入，國(guó)有企業(yè)的逐漸退出，政府部門監(jiān)督的合理性也會(huì)得以顯現(xiàn)。

此外，實(shí)行多元化產(chǎn)權(quán)主體可以新增投資或技術(shù)，特別是可以引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)和資金，有利于技術(shù)的更新?lián)Q代，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，擴(kuò)大市場(chǎng)份額。

3.制定專門的電信行業(yè)基本法

電信業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其業(yè)務(wù)的相關(guān)監(jiān)管的重要性不言而喻。特別是近年來(lái)通信技術(shù)迅速發(fā)展，3G時(shí)代、4G時(shí)代的相繼到來(lái)數(shù)據(jù)流量的使用量逐年攀升。因此，我國(guó)有必要加快電信業(yè)立法進(jìn)程，為電信市場(chǎng)構(gòu)建完善的法律保護(hù)體系和法治文化環(huán)境。只有在有法可依的前提下，才能有效規(guī)范數(shù)據(jù)流量的監(jiān)管問(wèn)題。

在電信業(yè)數(shù)據(jù)流量的監(jiān)管過(guò)程中，最突出的就是流量計(jì)量的信息公開與技術(shù)問(wèn)題。面對(duì)擁有顯著技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及信息優(yōu)勢(shì)的被監(jiān)管方，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管具有明顯技術(shù)性的數(shù)據(jù)流量計(jì)量，其監(jiān)管能力依然需要打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。因此，《電信法》對(duì)數(shù)據(jù)流量監(jiān)管時(shí)除了要確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，還應(yīng)促進(jìn)電信企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互聯(lián)互通。首先，應(yīng)將各大電信運(yùn)營(yíng)商的信息公開義務(wù)以法律的形式加以明確化、具體化。我們可以嘗試建立電信運(yùn)營(yíng)商數(shù)據(jù)流量計(jì)量信息的年度報(bào)告制度，保證關(guān)鍵信息相對(duì)透明性。電信運(yùn)營(yíng)商與監(jiān)管者之間的一切業(yè)務(wù)往來(lái)也應(yīng)向社會(huì)公開，防止出現(xiàn)權(quán)力尋租的情形出現(xiàn)。其次，還要增加電信運(yùn)營(yíng)商的違法成本，明確規(guī)定拒絕履行公開義務(wù)的運(yùn)營(yíng)商，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。正是由于電信運(yùn)營(yíng)商的違法成本低，處罰力度不足，違規(guī)行為才一再發(fā)生。

另外，在《電信法》中我們可以如下規(guī)定：若有證據(jù)證明電信運(yùn)營(yíng)商存在阻礙監(jiān)管的行為，可以采取責(zé)令警告、改正，罰款、責(zé)令暫停業(yè)務(wù)許可證等方法加以處罰，并可按照行為的危害程度與性質(zhì)，要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償。較為嚴(yán)重的，還應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。

四、小結(jié)

隨著電信行業(yè)的不斷發(fā)展，數(shù)據(jù)流量的使用逐年增多?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)流量監(jiān)察制度難以做到有效監(jiān)督，切實(shí)保障消費(fèi)者權(quán)益。監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏中立性、《電信法》缺失已成為電信業(yè)有效監(jiān)督的主要障礙。因此，唯有，與時(shí)俱進(jìn)，積極借鑒域外制度經(jīng)驗(yàn)，將我國(guó)電信業(yè)數(shù)據(jù)流量監(jiān)管制度不斷完善，才能促進(jìn)電信業(yè)未來(lái)的平穩(wěn)快速發(fā)展。

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[2]張利，崔興朋.電信業(yè)監(jiān)管變遷及趨勢(shì)[J].西安郵電大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，02：102-107

作者簡(jiǎn)介：

張薇（1995.7～），女，成都人，單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院。

楊晶瑩（1995.1～），女，重慶人，單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院。

注：本文為2015年西南政法大學(xué)本科生科研創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目，批準(zhǔn)號(hào)：2015-BZX-042。