儲(chǔ)開(kāi)峰

摘 要 對(duì)我國(guó)高職院校內(nèi)部管理體系現(xiàn)狀進(jìn)行梳理和分析，總結(jié)提煉出目前我國(guó)高職院校主要存在政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等幾個(gè)主要內(nèi)部權(quán)力。高職院校內(nèi)部管理體系存在政府管控較多、學(xué)校自主權(quán)較小、管理體制僵化、運(yùn)行機(jī)制不順暢等問(wèn)題。需要完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅(jiān)持依法治校；建立校院兩級(jí)管理體制，奠定內(nèi)部治理基礎(chǔ)；完善學(xué)術(shù)權(quán)力體系，建立健全學(xué)術(shù)組織；健全民主制度，完善監(jiān)督機(jī)制的高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

關(guān)鍵詞 高職教育；內(nèi)部管理；治理；現(xiàn)代大學(xué)制度

中圖分類號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）33-0044-04

治理（governance）一詞最早源于拉丁文，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，經(jīng)過(guò)延伸發(fā)展其基本內(nèi)涵可以定義為組織內(nèi)的權(quán)力行使和運(yùn)作方式，核心內(nèi)容是內(nèi)部權(quán)力的配置。目前高職院校面臨從以前的規(guī)模辦學(xué)轉(zhuǎn)向關(guān)注內(nèi)涵發(fā)展，以及從行政治校轉(zhuǎn)為教育家辦學(xué)的挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，需要深入推進(jìn)高職教育管理體制改革，在不斷落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，學(xué)校更要建立現(xiàn)代大學(xué)制度，加快推進(jìn)內(nèi)部治理建設(shè)。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要推進(jìn)管辦分離、落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)[2014]19號(hào)）也明確提出要完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度，擴(kuò)大職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)要求高職院校要依法制定體現(xiàn)自身特色的章程和制度，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。這些文件的頒布，從國(guó)家層面對(duì)高職院校內(nèi)部治理體系進(jìn)行了宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)。

一、我國(guó)高職院校內(nèi)部管理體系的現(xiàn)狀分析

我國(guó)高職院校的內(nèi)部管理體系主要是參照本科院校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)起來(lái)可分為政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等幾個(gè)主要方面。

（一）高職院校的政治權(quán)力

《高等教育法》明確規(guī)定“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)[2014]19號(hào)）也明確提出要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此高職院校的各級(jí)黨組織必然是高職院校內(nèi)部管理的重要主體。目前我國(guó)公立高職院校黨組織主要包括黨委、黨總支和基層黨支部，各部分各司其職，分工負(fù)責(zé)，其中黨委處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，是高職院校政治權(quán)力的集中體現(xiàn)，對(duì)學(xué)校實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。黨委主要設(shè)置黨委辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委學(xué)生部等部門負(fù)責(zé)具體事務(wù)，并下設(shè)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，依據(jù)《黨章》主要采取黨委會(huì)的形式行使權(quán)力。

（二）高職院校的行政權(quán)力

行政權(quán)力體現(xiàn)在以高職院校院（校）長(zhǎng)為首的行政管理體系。我國(guó)公立高職院校的行政負(fù)責(zé)人和法定代表人一般是校長(zhǎng)，實(shí)行校、院兩級(jí)行政管理體制，校級(jí)行政組織設(shè)有校長(zhǎng)辦公室、人事處、教務(wù)處、財(cái)務(wù)處、基建處、科研處、資產(chǎn)管理處、招生就業(yè)處、國(guó)際合作與交流處等職能部門，由這些部門負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流等具體行政事務(wù)以及相關(guān)的人、財(cái)、物和規(guī)章制度的實(shí)施，并主要采用校長(zhǎng)辦公會(huì)的形式行使權(quán)力。

（三）高職院校的學(xué)術(shù)權(quán)力

學(xué)術(shù)權(quán)力主要體現(xiàn)在高職院校內(nèi)部學(xué)術(shù)評(píng)議機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前高職院校的學(xué)術(shù)權(quán)力主要以學(xué)術(shù)委員會(huì)的形式行使，學(xué)術(shù)委員會(huì)以（技術(shù)）專家、學(xué)者、教授為核心，保證高等職業(yè)教育的科學(xué)發(fā)展、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹以及學(xué)術(shù)人員基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)大多數(shù)高職院校也建立了教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)和部分教授委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，以保障高職院校學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治的實(shí)現(xiàn)。

（四）高職院校的民主權(quán)力

民主權(quán)力主要體現(xiàn)在高職院校內(nèi)部民主管理與民主監(jiān)督。高職院校的兩大辦學(xué)主體是教職工和學(xué)生，目前高職院校廣大教職工民主權(quán)力的行使主要通過(guò)教職工代表大會(huì)，《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》等法律法規(guī)也明確規(guī)定各高校要通過(guò)教代會(huì)等組織形式，依法維護(hù)教職工合法權(quán)益，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督權(quán)力。高職院校學(xué)生主要通過(guò)學(xué)生會(huì)、團(tuán)代會(huì)、班委會(huì)等形式行使民主權(quán)力，其中學(xué)生會(huì)和團(tuán)委是維護(hù)學(xué)生權(quán)益、開(kāi)展學(xué)生管理的主要機(jī)構(gòu)。

二、我國(guó)高職院?，F(xiàn)行內(nèi)部管理體系存在的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)高職院校內(nèi)部管理體系存在政府管控較多、學(xué)校自主權(quán)較小、管理體制僵化、運(yùn)行機(jī)制不順暢等問(wèn)題。

（一）政治權(quán)力與行政權(quán)力失衡

我國(guó)高校內(nèi)部管理體制自新中國(guó)成立后經(jīng)歷了多次變更，直至1998年《高等教育法》頒布，才最終以法律法規(guī)形式明確我國(guó)高等院校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中有關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步的詳細(xì)說(shuō)明。2015年底審議通過(guò)新修訂的《高等教育法》對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制沒(méi)有進(jìn)行變動(dòng)。目前社會(huì)上有一種比較典型的反映黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)職責(zé)不清的說(shuō)法，即黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”。這一說(shuō)法確實(shí)反映了目前部分高職院校對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵把握不清，容易導(dǎo)致將黨委領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)辄h委管理，出現(xiàn)政校不分、以黨代政、責(zé)權(quán)利分離、黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議事范圍不清等現(xiàn)象[1]。高職院校二級(jí)學(xué)院目前主要采用的是黨政共同負(fù)責(zé)制，由于黨政職能劃分不夠清晰，黨政負(fù)責(zé)人個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)差異，容易導(dǎo)致黨政協(xié)調(diào)困難和推諉扯皮現(xiàn)象，出現(xiàn)部分事務(wù)多頭管理、部分事務(wù)又無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，一定程度上影響了學(xué)校和二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)和工作效益。

（二）行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡

高職院校相對(duì)本科院校來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)氛圍不是十分濃厚，教授和博士人數(shù)也偏少，總體對(duì)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)等現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵把握不夠，學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制也不完善，所以往往容易出現(xiàn)行政權(quán)力干預(yù)或代替學(xué)術(shù)權(quán)力的行使現(xiàn)象，這也是近些年來(lái)社會(huì)批判高校“行政化”色彩濃厚的一個(gè)重要原因[2]。教育部從2014年開(kāi)始要求高職院校陸續(xù)建立反映各高職院校特色的大學(xué)章程，且規(guī)定章程應(yīng)包含成立學(xué)術(shù)委員會(huì)等條例，但實(shí)際運(yùn)行中學(xué)術(shù)委員會(huì)成員中行政管理人員比例過(guò)高，最終涉及職稱評(píng)審、重大課題申報(bào)等本應(yīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)的學(xué)術(shù)權(quán)力方面的事務(wù)，被行政權(quán)力干預(yù)甚至取代，這也在一定程度影響了高職院校廣大教師的科研積極性。

（三）民主權(quán)力沒(méi)有得到充分尊重和發(fā)揮

高職院校的民主權(quán)力主要由以教代會(huì)為代表的教師組織和學(xué)生會(huì)為代表的學(xué)生組織組成。教代會(huì)是保障高職院校廣大教師民主管理和民主監(jiān)督的重要途徑，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，教代會(huì)每年召開(kāi)的次數(shù)較少，一般一年一次，且通過(guò)的文件主要是程序式的，一般均是全部通過(guò)。教代會(huì)休會(huì)期間，一般由教代會(huì)執(zhí)委會(huì)組織召開(kāi)會(huì)議，而執(zhí)委會(huì)中教師比例較低，往往二級(jí)學(xué)院的院長(zhǎng)具有教師和干部?jī)芍厣矸?，在?zhí)委會(huì)中算作教師，在具體的二級(jí)學(xué)院管理中又算作干部，導(dǎo)致教師的一些民主權(quán)力沒(méi)能得到很好尊重和充分發(fā)揮[3]。同樣，學(xué)生會(huì)作為“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的學(xué)生自治組織，由于流動(dòng)性強(qiáng)，一般很難參與到學(xué)校的民主管理和權(quán)益保障上來(lái)。目前高職院校人才培養(yǎng)方案的制定和學(xué)生紀(jì)律處分等涉及學(xué)生切身利益的事情也很少邀請(qǐng)學(xué)生參加。

三、我國(guó)高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑選擇

優(yōu)化高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，核心就是要配置與協(xié)調(diào)好政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力處于一個(gè)較為和諧的狀態(tài)，這樣才更有利于高職院校的健康持續(xù)發(fā)展。

（一）完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅(jiān)持依法治校

高職院校內(nèi)部管理體系要想達(dá)到治理水平，首先需要有國(guó)家層面的法律法規(guī)支持。如從1998年國(guó)家頒布實(shí)施《高等教育法》到2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，再到2014年中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，可以說(shuō)為高職院校依法行使政治權(quán)力和行政權(quán)力提供了一個(gè)準(zhǔn)則遵循，但是相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完備，須繼續(xù)加大相關(guān)立法和對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)修訂完善，具體如何實(shí)施黨委和行政的職責(zé)，還需進(jìn)一步的明晰與劃分。其次，高職院校內(nèi)部要制定符合自身特色的大學(xué)章程和規(guī)章制度，正確處理各項(xiàng)權(quán)力的關(guān)系，讓其在規(guī)章制度的規(guī)范下運(yùn)行，教育部近幾年要求所有高校含高職院校建立大學(xué)章程和保障章程運(yùn)行的相關(guān)規(guī)章制度，其出發(fā)點(diǎn)也是要為高職院校實(shí)施依法治校，建立現(xiàn)代大學(xué)制度提供遵從，從而達(dá)到內(nèi)部治理的一種水平[4]。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是高職院校的大學(xué)章程還是其內(nèi)部的規(guī)章制度，均須遵循以下幾項(xiàng)原則：一是遵循合法性原則，即大學(xué)章程和規(guī)章制度不得與其上位法相矛盾，須符合國(guó)家相關(guān)教育法律法規(guī)的要求；二是遵循以人為本原則，即制定的規(guī)章制度和大學(xué)章程要能夠從最廣大師生的利益出發(fā)，充分的尊重他們的合法權(quán)益，特別是規(guī)章制度的制定要從方便廣大師生、為廣大師生服務(wù)角度出發(fā)；三是遵循可操作性原則，即大學(xué)章程和規(guī)章制度的出臺(tái)和制定后不能束之高閣，要具體落實(shí)到運(yùn)用上來(lái)，而且在具體的運(yùn)用過(guò)程中應(yīng)體現(xiàn)管理的精細(xì)化、完備性和執(zhí)行的高效率。

（二）建立校院兩級(jí)管理體制，奠定內(nèi)部治理基礎(chǔ)

高職院校校級(jí)層面完善治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)就必須堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，按照最新的中央辦公廳文件精神，進(jìn)一步明確黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的內(nèi)涵和議事規(guī)則。二級(jí)學(xué)院和單位是高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基石，學(xué)校層面的決議最終落實(shí)到實(shí)踐層面主要依靠二級(jí)學(xué)院和部門，學(xué)校的管理水平高低、教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)水平的高低最終也是落實(shí)到二級(jí)學(xué)院和部門，所以高職院校校級(jí)層面可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，校級(jí)層面主要負(fù)責(zé)宏觀決策和管理服務(wù)，包括發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控、制定政策、協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系、提供服務(wù)，同時(shí)“放權(quán)”給二級(jí)學(xué)院和部門，擴(kuò)大他們的自主權(quán)，使其主要負(fù)責(zé)該單位的教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)以及與之相關(guān)的人、財(cái)、物，充分發(fā)揮二級(jí)單位的主觀能動(dòng)性，最終推動(dòng)高職院校整體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)化與高效化，推進(jìn)學(xué)校又好又快發(fā)展。

（三）完善學(xué)術(shù)權(quán)力體系，建立健全學(xué)術(shù)組織

高職院校的人才培養(yǎng)定位是應(yīng)用技術(shù)技能型人才，即使從事科研工作也主要是技術(shù)研發(fā)類型的，但這并不妨礙高職院校廣大教師從事科學(xué)研究，因?yàn)楦呗氃盒１旧砭图婢吒叩冉逃吐殬I(yè)教育的雙重屬性。具體在完善高職院校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行中須做到：一要建立健全高職院校學(xué)術(shù)組織，教育部對(duì)高職院校章程制定主要內(nèi)容中規(guī)定要成立學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，明確學(xué)術(shù)委員會(huì)組織成員和議事規(guī)則，確保傳承大學(xué)精神、倡導(dǎo)學(xué)術(shù)自由、促進(jìn)學(xué)術(shù)健康發(fā)展；二要推崇教授治學(xué)，教授本身是從教師做起的，對(duì)高職院校的人才培養(yǎng)方案、專業(yè)設(shè)置尤其是科學(xué)研究等都有深刻的認(rèn)識(shí)，推崇教授治學(xué)本身也符合高職院校學(xué)術(shù)運(yùn)行規(guī)律[5]；三要推進(jìn)二級(jí)學(xué)院建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，配合完善校院兩級(jí)管理體系，二級(jí)學(xué)院也可以由本學(xué)院的教授博士并邀請(qǐng)部分學(xué)院外專家組成學(xué)術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)本單位學(xué)術(shù)事務(wù)的決策，確保其能夠很好解決本單位學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并最終帶動(dòng)學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力的良性發(fā)展。

（四）健全民主制度，完善監(jiān)督機(jī)制

高職院?？梢試L試建立理事會(huì)制度，理事會(huì)成員包含學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生以及和學(xué)校合作的企業(yè)、行業(yè)、用人單位等，通過(guò)理事會(huì)這一平臺(tái)擴(kuò)大社會(huì)參與學(xué)校治理，探索“共同治理”的模式[6]。另外高職院校內(nèi)部也應(yīng)健全民主制度，學(xué)校層面在涉及師生切身重大利益政策出臺(tái)前，要嚴(yán)格按照“三重一大”要求，充分聽(tīng)取民意，同時(shí)還應(yīng)健全完善教代會(huì)制度、學(xué)代會(huì)制度，切實(shí)保障他們?cè)趯W(xué)校民主監(jiān)督和民主管理中的權(quán)力；充分發(fā)揮高職院校工會(huì)、團(tuán)委等群團(tuán)組織維護(hù)廣大師生員工合法權(quán)益的積極作用；高校群體中其他民主黨派人員也較多，高職院校還應(yīng)尊重并維護(hù)民主黨派和無(wú)黨派人士在學(xué)校事務(wù)中的監(jiān)督和建議權(quán)，最大化的調(diào)動(dòng)全體廣大師生參與學(xué)校民主管理，民主監(jiān)督的積極性。

參 考 文 獻(xiàn)

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Study on Construction of Internal Management System in Higher Vocational Colleges under Perspective of Governance

Chu Kaifeng

Abstract By analyzing the present situation of the internal management system of higher vocational colleges in China， political power， administrative power， academic power， and democratic rights in higher vocational colleges were extracted. Based on actual exploration of the main issues existing in internal management system of higher vocational colleges of China， it is suggested to establish laws and regulations， build two levels of governance system， optimize academic power system and establish academic organization， and optimize democratic system and supervision mechanism.

Key words higher vocational education； internal management； governance； modern university system

Author Chu Kaifeng， research assistant of Wuxi Institute of Technology （Wuxi 214121）