徐高峰

由于憲法和法律對(duì)人民代表大會(huì)與人大常委會(huì)的立法權(quán)限沒(méi)有明確劃定，人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)不多，存在立法權(quán)虛置的現(xiàn)象。發(fā)揮人大代表在立法中的作用，既是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義，也是發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的主要體現(xiàn)。

人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是其重要職權(quán)。雖然地方人大和地方人大常委會(huì)在立法上具有同樣效力，但地方人代會(huì)的立法權(quán)多年來(lái)一直比較欠缺。筆者認(rèn)為，有立法權(quán)的縣級(jí)以上地方人代會(huì)要行使好憲法和法律賦予的職權(quán)，使人代會(huì)立法成為常態(tài)，以此推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治化進(jìn)程。

當(dāng)前地方人代會(huì)立法存在的

問(wèn)題及原因

近年來(lái)，隨著民主法治化進(jìn)程的加快，特別是依法治國(guó)的理念提出后，地方各級(jí)人代會(huì)立法工作開始活躍起來(lái)。

2013年2月貴陽(yáng)市十三屆人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，這是我國(guó)首部生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)；同年12月，長(zhǎng)春市十四屆人大二次會(huì)議審議通過(guò)了《長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)議事規(guī)則（修正案）》，這也是繼2001年后該市人代會(huì)再次審議該項(xiàng)法規(guī)；2014年1月，湖北省十二屆人大二次會(huì)議審議通過(guò)了《湖北省水污染防治條例》，這是湖北省首次人代會(huì)立法；北京市十四屆人大二次會(huì)議期間，更是審議了代表法實(shí)施辦法、代表建議批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例、大氣污染防治條例3部地方性法規(guī)，也是有史以來(lái)地方人代會(huì)一次性審議法規(guī)案最多的一次人代會(huì)。各地在行使人代會(huì)立法權(quán)方面，制定采取的一系列措施，推動(dòng)了人代會(huì)立法工作的不斷開展。

但從全國(guó)各地人代會(huì)的實(shí)踐看，還普遍存在著一些問(wèn)題。

一是對(duì)提請(qǐng)人代會(huì)審議法規(guī)案的認(rèn)識(shí)不到位。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，制定地方性法規(guī)是縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。究其原因，從客觀上說(shuō)，每年省級(jí)的人代會(huì)，會(huì)期都在一周以內(nèi)，議程包括審議政府工作報(bào)告、人大常委會(huì)工作報(bào)告、“兩院”工作報(bào)告，有時(shí)還會(huì)有選舉事項(xiàng)。議程非常滿，時(shí)間比較緊。從主觀上說(shuō)，人代會(huì)立法在程序上比較繁瑣，需要討論的地方比較多，而常委會(huì)用于討論立法的時(shí)間則很多，一年開七八次會(huì)議，效果也不錯(cuò)。因此，有時(shí)本該提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案往往由常委會(huì)會(huì)議審議，在一定程度上存在著“常委會(huì)立法代替人代會(huì)立法”的傾向。

二是提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案范圍不明確。關(guān)于人代會(huì)立法范圍，立法法第67條提出：“規(guī)定本行政區(qū)特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)。”但具體什么事項(xiàng)是特別重大事項(xiàng)，沒(méi)有具體規(guī)定。

三是提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案程序不嚴(yán)謹(jǐn)。有的地方人大在人代會(huì)立法中，對(duì)提請(qǐng)審議的法規(guī)案沒(méi)有由提案人在全體會(huì)議上向代表作說(shuō)明，往往以書面草案的形式下發(fā)給人大代表，使代表對(duì)為什么要制定或者修改法規(guī)、有哪些具體舉措等內(nèi)容不夠了解。加上會(huì)期短，代表們沒(méi)有充分的時(shí)間討論，在一定程度上影響了審議質(zhì)量和效果。

進(jìn)一步健全地方人代會(huì)

立法的工作機(jī)制

一是要健全人代會(huì)立法的提出機(jī)制。人代會(huì)立法有助于使更多的人參與進(jìn)來(lái)，提高立法的民主含量和科學(xué)含量。當(dāng)然，事無(wú)巨細(xì)不分大小都交人代會(huì)立法也是不切實(shí)際的。

要從立法的角度明確人代會(huì)立法范圍。各地人大應(yīng)及時(shí)修改制定地方性法規(guī)條例，進(jìn)一步明確地方人大和地方人大常委會(huì)的立法分工，將在人代會(huì)上立法作為一項(xiàng)制度固定下來(lái)。

在制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)要予以明確?，F(xiàn)在各地人大在制定立法規(guī)劃時(shí)，都稱之為地方人大常委會(huì)立法規(guī)劃，這一概念嚴(yán)格來(lái)講是不科學(xué)的，突出強(qiáng)調(diào)了人大常委會(huì)立法，忽視了人代會(huì)立法。

完善人代會(huì)期間法規(guī)案提出程序。按照地方組織法規(guī)定，人代會(huì)期間，大會(huì)主席團(tuán)、專門委員會(huì)、地方人民政府、一個(gè)代表團(tuán)或者10名以上代表聯(lián)名，均可提出法規(guī)案，由大會(huì)主席團(tuán)決定列入或者不列入會(huì)議議程。雖然法律規(guī)定了大會(huì)期間提出法規(guī)案的提案主體，但在實(shí)踐中尚未見各個(gè)提案主體行使過(guò)提案權(quán)。今后，地方人代會(huì)應(yīng)當(dāng)在這方面進(jìn)行嘗試。

二是健全人代會(huì)立法的審議機(jī)制。在人代會(huì)上審議法規(guī)案，可以更好地整合利益、凝聚共識(shí)，提高立法質(zhì)量。從各地的實(shí)踐看，提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案，往往經(jīng)過(guò)了常委會(huì)的二審、三審，多是由人代會(huì)全體會(huì)議審議后進(jìn)行表決。在提請(qǐng)人代會(huì)全體代表審議法規(guī)案前，人大及其常委會(huì)要廣泛聽取意見和建議，盡可能把成熟的法規(guī)案提交人大代表在人代會(huì)上審議。同時(shí)，按照立法法規(guī)定，常委會(huì)決定提請(qǐng)人代會(huì)審議的法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)在會(huì)議舉行的一個(gè)月前將法規(guī)草案發(fā)給代表，以便代表提前完成調(diào)研論證。另外，必要時(shí)可將法規(guī)草案交由政協(xié)開展立法協(xié)商，請(qǐng)各黨派、各界別的政協(xié)委員提出意見和建議，以更好地集思廣益，提高立法質(zhì)量。

三是健全地方人代會(huì)立法的表決機(jī)制。從當(dāng)前各地人代會(huì)表決方式上，對(duì)法規(guī)案的表決多是采取按電子表決器的方式。這種表決體現(xiàn)了民主法治建設(shè)的進(jìn)步，也能夠充分尊重代表自由表達(dá)意愿的權(quán)利。在表決法規(guī)案時(shí)，法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議，并經(jīng)法制委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改，提出法規(guī)草案表決稿，由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。目前，各地在表決法規(guī)案時(shí)一般采取一攬子表決的方式，這就可能出現(xiàn)代表對(duì)法規(guī)文件某款（條、節(jié)、章）有意見，從而對(duì)整個(gè)法規(guī)文件投反對(duì)票或者棄權(quán)票的現(xiàn)象。因此，必要時(shí)可以改進(jìn)表決方式，對(duì)有些比較重要，或者爭(zhēng)論比較多的重要條款，先單獨(dú)表決，再整體表決，以提高立法的質(zhì)量和效率。

（作者系長(zhǎng)春市人大常委會(huì)辦公廳副主任）