趙旭日
摘 要:隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn),各級地方政府為了促進(jìn)城市化進(jìn)程的更快發(fā)展,不斷加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造、老舊社區(qū)改造等項目的建設(shè)速度,形成了城市化投資的高速增長。由于地方政府的財政資金有限,城市化進(jìn)程的加快讓其不得不大量舉借外債滿足投資發(fā)展的需要,造成了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。本文簡單概述了地方政府債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)涵,并結(jié)合現(xiàn)狀分析了目前面臨的問題,探究了解決問題的對策,以期降低風(fēng)險、穩(wěn)步推進(jìn)地方政府的城市化進(jìn)程。
關(guān)鍵詞:地方債務(wù)風(fēng)險 風(fēng)險管理 對策
中圖分類號:F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:2096-0298(2017)04(b)-168-02
近年來,我國地方政府為了推動經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,不斷加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度,財政資金的匱乏阻礙了城市化進(jìn)程的腳步,因此,政府通過借取外債的方式籌集建設(shè)資金滿足城市發(fā)展需要。但是,大量外債已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府的償還能力,造成政府債務(wù)風(fēng)險日益加劇,影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。因此,研究地方政府的債務(wù)風(fēng)險與監(jiān)管制度就具有重要意義。
1 地方政府債務(wù)風(fēng)險概述
1.1 地方政府債務(wù)風(fēng)險內(nèi)涵
簡單來講,地方政府債務(wù)就是地方財政的負(fù)債,政府所借外債全部由地方財政承擔(dān),因此,地方政府債務(wù)風(fēng)險其實(shí)就是地方財政的債務(wù)風(fēng)險。這種風(fēng)險指的是地方政府債務(wù)在各種不確定的因素下對地方政府本身造成的各方面損失的可能性,這不僅包括地方政府無力償還外債的可能性,也包括由于無力償還外債而引起的社會不安、發(fā)展受阻等各方面的風(fēng)險。
1.2 地方政府債務(wù)風(fēng)險特點(diǎn)
1.2.1 債務(wù)規(guī)模大、擴(kuò)張迅速
地方政府為了加快推進(jìn)城市化進(jìn)程就會不斷加大投資力度,這樣就導(dǎo)致大量舉借外債,并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢。債務(wù)的數(shù)額異常龐大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方財政的償還能力。同時,各地區(qū)、各政府為了爭取省市的綜合排比名次相互攀比,不切合實(shí)際的擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模,政府債務(wù)也逐步擴(kuò)大擴(kuò)張。
1.2.2 政府債務(wù)透明性差,較為隱蔽
由于地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會發(fā)展的需求,需要大量的資金投入到經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中去。這樣就在地方財政的能力范圍之內(nèi),政府通過借取外債彌補(bǔ)發(fā)展所需要的資金缺口。各級政府在借取外債時多是巧立名目,遮遮掩掩,缺乏透明性。沒有必要的信息公示,長期游離在社會監(jiān)管部門的監(jiān)督之外,一旦發(fā)生風(fēng)險就很容易失控,最終加劇地方財政的負(fù)擔(dān)。
1.2.3 債務(wù)壓力日趨沉重
目前,我國地方政府債務(wù)占財政收入的70%以上,嚴(yán)重超出了世界債務(wù)償債率的安全界限水平。債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,財政資金的日益緊俏,社會其他項目發(fā)展資金缺口日益增大,導(dǎo)致地方政府的財政負(fù)擔(dān)逐步加大,債務(wù)償還能力降低,債務(wù)壓力日益沉重。
2 地方政府債務(wù)風(fēng)險管理問題
2.1 我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理現(xiàn)狀
國家審計部門2015年下半年展開了對地方債務(wù)的審計工作,根據(jù)審計結(jié)果顯示,截至2015年末,納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)就達(dá)16萬億,全國各級政府債務(wù)的負(fù)債率上升到了89.2%左右,地方政府償債能力總體有所下降,局部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險有所上升,并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢,但總體處于可控的范圍之內(nèi)。
2.2 地方政府債務(wù)風(fēng)險管理存在的問題
首先,地方政府遠(yuǎn)超自身償債能力舉債。地方政府在加大城市化進(jìn)程,提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷舉借外債,但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力有限,財政資金缺口較大,造成了政府借債而無力償還的情況出現(xiàn),增加了財政負(fù)擔(dān)和債務(wù)償還風(fēng)險。
其次,地方政府債務(wù)風(fēng)險管理不規(guī)范。除了地方政府部門,地方事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)等部門都在舉借外債謀求發(fā)展。融資平臺混亂復(fù)雜,也加大了債務(wù)風(fēng)險。債務(wù)主體和借債方式的不同,很難有統(tǒng)一的規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范。臨時性的條約不能合理地規(guī)范政府借債行為。
再次,地方政府債務(wù)資金利用率低。政府借來的債務(wù)資金只是應(yīng)用在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,沒有合理地分配使用,造成資金回籠難,回報率低。數(shù)額龐大的債務(wù)無法通過經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行償還,加劇了債務(wù)的風(fēng)險性。
另外,地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管力度不足。監(jiān)督部門應(yīng)是政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警者,應(yīng)該綜合檢查評估,發(fā)現(xiàn)缺陷及時指出并監(jiān)督相關(guān)部門積極改進(jìn)。部分地區(qū)政府監(jiān)管部門的監(jiān)管意識淡薄,對債務(wù)風(fēng)險的認(rèn)識存在誤區(qū),往往把風(fēng)險管理的內(nèi)部監(jiān)督與外部審計監(jiān)督混為一談,監(jiān)管力度只存在于查處的問責(zé)方面,而忽略了對政府債務(wù)風(fēng)險管理的監(jiān)督。
最后,地方政府債務(wù)風(fēng)險控制過程比較滯后。風(fēng)險控制存在于事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)。目前我國部分地方政府雖然已意識到政府債務(wù)風(fēng)險管理的重要性,采取了一系列的控制措施,但大多都是針對債務(wù)問題顯現(xiàn)出來之后才進(jìn)行的控制。這個階段在進(jìn)行控制比較滯后,收效甚微,不能從源頭上遏制危害的產(chǎn)生。當(dāng)債務(wù)風(fēng)險成為既定的損失事實(shí)之后,在采取措施也無法改變現(xiàn)狀挽回?fù)p失。
3 地方政府債務(wù)風(fēng)險管理問題產(chǎn)生的原因
3.1 地方財政收入難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求
我國部分地區(qū)的財政收入比較有限,而且大多集中在中央財政系統(tǒng)。地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大的資金缺口,無法為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的逐步加快,必須舉借外債將大量的資金投入到舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“城中村”改造等項目上來。
3.2 地方政府缺乏配套資金
國家鼓勵地方政府積極開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大城市民生福利項目的開展力度。國家在提供建設(shè)項目的同時并沒有合理的安排配套資金,大多都是地方政府自籌和國家財政補(bǔ)貼相結(jié)合的形式,這種方式無法滿足項目建設(shè)的資金需求,就迫使地方政府不得不舉借外債完成國家項目,這樣就加劇了地方政府債務(wù)的風(fēng)險。
3.3 地方政府融資制度不完善
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,地方融資制度也不斷完善,但是很難適應(yīng)市場的競爭機(jī)制。我國社會容易多以政府為主導(dǎo),政府層面的融資行為放在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中就會面臨很大風(fēng)險,而這風(fēng)險必須由政府自身承擔(dān)。同時,政府的融資投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中很難在短期內(nèi)取得收益,就加劇了地方財政赤字,影響了地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。
4 地方政府債務(wù)風(fēng)險管理策略
4.1 地方政府必須樹立債務(wù)風(fēng)險的管理意識
樹立地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理意識最根本的途徑就在于持續(xù)深化改革。深化改革首先要注意人事的任用,地方政府的領(lǐng)導(dǎo)班子是政府債務(wù)風(fēng)險管理工作的核心成員,對債務(wù)風(fēng)險管理工作的態(tài)度決定了這項工作是否能夠順利執(zhí)行并取得何種效果。因此,面對存在諸多問題的人事管理制度,要想做好債務(wù)風(fēng)險管理工作就必須對人事制度進(jìn)行深化變革,以期找到合適的領(lǐng)導(dǎo)班子來應(yīng)對政府債務(wù)風(fēng)險的管理工作。
另外,還需要做好政府績效考核制度。我國現(xiàn)行的地方政府績效考核制度分為業(yè)務(wù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。業(yè)務(wù)指標(biāo)指的是由地方政府提出并上報上級政府核準(zhǔn)執(zhí)行;經(jīng)濟(jì)指標(biāo)指的是地方政府自己制定的目標(biāo)任務(wù)。這兩種指標(biāo)一般都是為了完成任務(wù)而開展工作,并沒有到債務(wù)風(fēng)險管理方面的工作,只關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的創(chuàng)收,不能合理地安排債務(wù)風(fēng)險管理指標(biāo),會逐漸加大債務(wù)的風(fēng)險性。因此,將債務(wù)風(fēng)險管理指標(biāo)納入到地方政府績效考核中,才能真正樹立地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理意識。
4.2 控制地方政府的舉債規(guī)模
造成我國地方政府債務(wù)問題的主要原因除了政府職能的缺失之外,主要是由于地方政府的經(jīng)濟(jì)體制和財政體制不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律所引起的。政府的行政制度改革不完善、不徹底就會影響政府的控制監(jiān)管力度。因此,政府需要根據(jù)市場需求靈活轉(zhuǎn)變自身職能,準(zhǔn)確定位自己在市場經(jīng)濟(jì)中的作用。通過規(guī)范化的管理,合理分配融資,有效控制政府的舉債規(guī)模。
4.3 完善政府的償債機(jī)制
制定健全的政府償債機(jī)制,并根據(jù)市場情況及時做出調(diào)整。各級地方政府必須要建立債務(wù)的償還規(guī)劃,提前準(zhǔn)備好債務(wù)償還基金,降低地方政府的債務(wù)違約率。通過建立良好的債務(wù)循環(huán)機(jī)制,能夠讓政府獲取更多信任,良好的信用可以為各級地方政府爭取到更多的資金投入,緩解資金缺口大的問題。同時,完善的償債機(jī)制能夠讓政府及時擺脫債務(wù)困擾,有利于煥發(fā)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力,能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
4.4 建立完善的風(fēng)險監(jiān)管體系
中央至地方政府的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制能夠有效監(jiān)管中央到地方的項目建設(shè)方面的舉債行為,有效避免管理“缺位”情況的發(fā)生,從而有助于強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的職能,提高債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管工作效率。中央到地方的多重監(jiān)管體系能夠?qū)⑽⑿〉娘L(fēng)險因素掌握在可控的范圍內(nèi),并能夠?qū)崟r跟蹤風(fēng)險的變化情況,幫助政府及時地改變財政制度,調(diào)整財政行為,化解地方政府財政風(fēng)險。
4.5 完善債務(wù)責(zé)任追究制度
地方各級政府必須要重視政府債務(wù)的審計結(jié)果以及政府人員的績效考核結(jié)果。建立健全政府債務(wù)舉債,債務(wù)資金使用管理的效益及風(fēng)險問責(zé)機(jī)制。將責(zé)任落實(shí)到人或者崗位,針對效益低下又占用大量資金的單位進(jìn)行問責(zé),相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須反思自己的工作及行為是否按照既定的工作路線來執(zhí)行,工作路線是否正確都需要及時反思總結(jié)并加以改正。對于出現(xiàn)嚴(yán)重失職甚至瀆職的行為,堅決以規(guī)章制度或者法律進(jìn)行打擊,杜絕“形象工程”,將債務(wù)資金投入到對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的項目上,合理利用資金,爭取社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效益。
5 結(jié)語
綜上所述,我國地方政府正面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險,而且債務(wù)風(fēng)險隨時有可能變?yōu)槲:?jīng)濟(jì)社會發(fā)展,造成社會動蕩的社會事件。由于債務(wù)風(fēng)險的復(fù)雜性和特殊性,一旦失去控制必將造成嚴(yán)重的后果,嚴(yán)重影響地方政府經(jīng)濟(jì)工作的穩(wěn)健開展,將直接影響我國總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財政金融系統(tǒng)的穩(wěn)定以及社會的安定,因此,科學(xué)合理的風(fēng)險管理工作具有十分重要的意義。
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