摘要：西部地區(qū)是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)。西部地區(qū)最大的價值在生態(tài)、最大的責任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)。如何以法治的方式筑牢西部地區(qū)生態(tài)安全是保護西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進西部地區(qū)快速發(fā)展的客觀要求，也是加快生態(tài)文明建設，實現(xiàn)尊重自然、順應自然、保護自然，筑牢國家生態(tài)安全屏障，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的必然要求。

關鍵詞：西部地區(qū)；生態(tài)安全；法治保障

中圖分類號：DF468.3文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）01-0062-05

收稿日期：2016-11-20

基金項目：2014年度國家社科基金西部項目《六盤山集中連片特困地區(qū)生態(tài)文明制度體系建設研究》階段性成果（課題批準號為14XMZ069）。

作者簡介：賈德榮（1973-），男，寧夏隆德人，中共寧夏區(qū)委黨校法學部副主任，教授，主要從事法治政府建設、生態(tài)文明建設研究。

生態(tài)安全是支撐一個國家或地區(qū)生態(tài)發(fā)展的較為完整、不受威脅的生態(tài)系統(tǒng)，以及應對內(nèi)外重大生態(tài)問題的基本能力，是人類生存發(fā)展的基本條件。2016年8月，習近平總書記在青?？疾鞎r強調(diào)，必須把生態(tài)文明建設放在突出位置來抓，尊重自然、順應自然、保護自然，筑牢國家生態(tài)安全屏障，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一。由此，[1]以法治方式維護和保障西部地區(qū)生態(tài)安全成為歷史使命和現(xiàn)實選擇。

一、加強西部地區(qū)生態(tài)安全法治保障的必然性

（一）人類文明不斷進步和發(fā)展的必然選擇

縱觀人類文明的發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，人類文明先后經(jīng)歷了原始（漁獵）文明、農(nóng)業(yè)（黃色）文明、工業(yè)（黑色）文明后，現(xiàn)在則逐步走向生態(tài)（綠色）文明。現(xiàn)代工業(yè)（黑色）文明極大地豐富和創(chuàng)造了社會發(fā)展所需的物質(zhì)財富，極大地提高了社會生產(chǎn)力。但同時，也帶來了全球性生態(tài)危機。工業(yè)（黑色）文明發(fā)展已經(jīng)到必須轉(zhuǎn)變的時刻，否則文明社會的發(fā)展將難以為繼。社會文明不僅是人類自身進步的狀態(tài)，更是人與自然共存共榮的時代符號。要消除工業(yè)（黑色）文明留給人類社會的不利影響，人類就需要創(chuàng)造更高階段更符合人類社會發(fā)展需要的新的文明形態(tài)，來滿足人類自身的需要。習近平總書記強調(diào)“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。要實現(xiàn)人與自然的和諧共贏，必須要關注生態(tài)安全維護生態(tài)安全，要在法治的軌道上協(xié)調(diào)人與自然的關系，努力實現(xiàn)生態(tài)文明新時代。

（二）西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染治理的現(xiàn)實需要

西部地區(qū)由于不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟運行方式，使得原始生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，生態(tài)系統(tǒng)功能下降。主要表現(xiàn)在水生態(tài)環(huán)境影響嚴重，水資源供求矛盾嚴峻；土地退化現(xiàn)象在一些區(qū)域比較突出。從國家林業(yè)局的“第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測”報告來看，新疆、內(nèi)蒙古、西藏、甘肅、青海5?。ㄗ灾螀^(qū)）荒漠化土地面積占全國荒漠土地總面積的95.48%，[2]沙化土地面積占全國沙化土地總面積的93.69%；資源瓶頸日益嚴峻，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源缺乏之間的矛盾越來越嚴重[3]；生態(tài)環(huán)境整體有所改善，但局部惡化狀況加重，生態(tài)環(huán)境改善緩慢。比如土壤環(huán)境部分區(qū)域污染加劇，大氣污染西部嚴重于東部等等。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，為了實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展，以法治保障生態(tài)安全成為改善西部生態(tài)環(huán)境的應有之義。

（三）西部地區(qū)發(fā)展壓力與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需要

世界或其他地區(qū)走過的工業(yè)發(fā)展模式、粗放式經(jīng)濟增長方式、GDP目標等發(fā)展思維和路徑，在西部地區(qū)同樣經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷，這種發(fā)展思維和路徑已造成生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境受損、生態(tài)危機出現(xiàn)。目前，在西部地區(qū)發(fā)展面臨著兩個突出矛盾和壓力：一是經(jīng)濟總量擴張與自然資源的有限性以及自然資源生產(chǎn)率相對低下的矛盾和壓力；二是經(jīng)濟快速增長與環(huán)境容量有限以及環(huán)境容量利用率相對低下的矛盾和壓力。總體講，就是西部地區(qū)生態(tài)安全與經(jīng)濟發(fā)展不和諧不一致。當前，西部地區(qū)應該把生態(tài)優(yōu)先放在突出位置，依法保障生態(tài)安全，轉(zhuǎn)變靠資源消耗、環(huán)境污染發(fā)展經(jīng)濟的發(fā)展模式，加快新的經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的同步做出創(chuàng)新謀劃。

（四）維護國家安全、區(qū)域安全的核心要義

生態(tài)安全是新型國家安全的重要組成部分。在現(xiàn)代社會，除以軍事、經(jīng)濟和政治安全為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)國家安全外，還包括文化、生態(tài)等其他要素為核心內(nèi)容的新型國家安全，傳統(tǒng)國家安全和新型國家安全共同構(gòu)成了整個國家安全。人類歷史上，由于生態(tài)退化和自然資源減少而造成一個國家或地區(qū)文明的消失、經(jīng)濟的衰退、政治安全和社會穩(wěn)定的動搖、發(fā)展機遇的喪失等現(xiàn)象屢見不鮮。對任何國家或地區(qū)而言，其存在和發(fā)展離不開自然環(huán)境的有效供給。可以說，維護生態(tài)安全就是維護人類自身利益的基本需要，就是維護國家安全、區(qū)域安全的基本保障。因此，生態(tài)安全在國家安全和區(qū)域安全體系中處于基礎性地位，它是國家安全體系的重要組成部分和基石。

二、西部地區(qū)生態(tài)安全法治保障的現(xiàn)實困境

（一）國家（或區(qū)域）生態(tài)安全觀還沒有完全確立

國家（或區(qū)域）生態(tài)安全觀是一種全新的現(xiàn)代國家（或區(qū)域）安全觀，它既是國家（或區(qū)域）安全的重要組成部分，又是國家（或區(qū)域）安全的載體和基礎。國家（或區(qū)域）生態(tài)安全是經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的核心問題，是各項事業(yè)發(fā)展的基礎。由于西部地區(qū)傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活模式還大量存在，使得該地區(qū)的國家（或區(qū)域）生態(tài)安全處于脆弱或危機狀態(tài)。過去，發(fā)達國家和地區(qū)走過的“先污染，后治理”的老路還在一些落后地區(qū)重復，現(xiàn)代意義上的國家（或區(qū)域）生態(tài)安全觀沒有在當?shù)厝罕姷乃季S中真正確立。[4]而且，有相當一部分人不認為生態(tài)安全屬于國家（或區(qū)域）安全的重要組成部分，對生態(tài)安全在思想上尚沒有引起足夠的重視。

（二）對生態(tài)安全法治建設缺乏足夠的重視

人們對生態(tài)安全問題的重視程度越來越高，但關注點不全面不系統(tǒng)。在實踐中，人們對環(huán)境污染給人類造成的直接危害重視于生態(tài)安全法治建設問題。受利益驅(qū)動，一些市場主體為了本地利益或局部利益，往往以犧牲生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全換取暫時的、眼前的經(jīng)濟效益，生態(tài)破壞局部還在惡化。眾所周知，生態(tài)環(huán)境的變化緩慢而漫長，生態(tài)功能的消退也是長期積累的一個過程，但環(huán)境管理部門監(jiān)管不到位，行業(yè)組織發(fā)展不完善，社會公眾對此又缺乏足夠的認識和思考，局部生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到有效遏制。在現(xiàn)實生活中，盡管推行法治已多年，但在生態(tài)安全維護中，人民只重視環(huán)境資源的利用，不太重視生態(tài)環(huán)境的保護，更不用講生態(tài)安全法治的建設了。

（三）經(jīng)濟社會發(fā)展水平對生態(tài)安全法治保障的支撐力較弱

西部地區(qū)，由于自然條件、歷史原因和人文環(huán)境等因素影響，經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后，市場化程度較低。在經(jīng)濟社會活動中，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)化水平較低，高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，非公有制經(jīng)濟發(fā)展滯后，服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展不足，尚沒有形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；市場經(jīng)濟發(fā)展不充分，市場主體獨立意識弱，消費動力不足；市場規(guī)模有限，阻礙了工業(yè)化水平的提高；科技創(chuàng)新能力不足，自主發(fā)展能力滯后；傳統(tǒng)的社會管理理念依然存在，社會治理法律法規(guī)尚待完善，社會治理多方參與的體制尚未形成，社會組織治理能力低下，造成社會治理法治化程度低下。缺少經(jīng)濟社會發(fā)展的強力支持，生態(tài)安全法治保障將會成為一個美好的幻想。

（四）割裂資源開發(fā)利用與本地居民收益權(quán)保護

西部地區(qū)資源能源豐富，但落后的技術無法將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢。經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)需要大量的能源資源做支撐，紛紛涌入西部地區(qū)開發(fā)利用富饒的能源資源，這也符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，市場在資源配置中起到了決定性作用，但市場也有天然的缺陷。西部地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)存在明顯的差異，其他地區(qū)市場主體開發(fā)西部地區(qū)資源，而當?shù)鼐用瘾@益甚少，使得當?shù)鼐用癞a(chǎn)生被剝奪感，心理會產(chǎn)生不平等的巨大反差，當?shù)鼐用駲?quán)益無法由市場本身予以保護，二者間的裂痕會影響到西部地區(qū)生態(tài)安全的有效維護。

三、西部地區(qū)生態(tài)安全法治保障存在諸多困境之原因

（一）生態(tài)安全法律體系不完善

雖然我國從1973年出臺第一部環(huán)境保護法到現(xiàn)在，已經(jīng)有30余部環(huán)境保護的法律、90余部行政法規(guī)以及大量地方性法規(guī)和規(guī)章，各項重大環(huán)境保護制度已經(jīng)建立，但與維護生態(tài)安全的要求相比，我國生態(tài)安全立法還很不完善。一是生態(tài)環(huán)境立法價值存在偏差，導致環(huán)境法律責任設置不科學。生態(tài)環(huán)境立法均強調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展要協(xié)調(diào)發(fā)展，但立法協(xié)調(diào)的結(jié)果往往出于保障經(jīng)濟發(fā)展的需要，淡化或回避了某些環(huán)保制度的保障措施，只宣示行為規(guī)則而沒有規(guī)定法律責任，或法律責任過輕，導致環(huán)境違法成本遠遠低于環(huán)境守法成本。[5]二是生態(tài)安全立法存在不完善或空白。如我國憲法中沒有規(guī)定生態(tài)安全和環(huán)境權(quán)內(nèi)容，缺乏一部宣示生態(tài)安全的綜合性法律、政策性法律，與生態(tài)安全有關的諸如土壤污染防治、化學品環(huán)境管理、核安全管理、生態(tài)保護等環(huán)境資源法律尚未出臺，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)權(quán)制度不明晰等，這些問題說明我國生態(tài)安全立法的迫切性。三是生態(tài)安全立法自治權(quán)行使不充分?！稇椃ā贰睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予民族自治機關環(huán)境管理自治權(quán)，有權(quán)進行生態(tài)安全立法，但在行使這一自治權(quán)過程中，由于缺乏完整的民族環(huán)境法律體系，缺少綜合性區(qū)域生態(tài)立法，導致這一自治權(quán)行使不充分。四是生態(tài)安全立法運行機制設置不當。生態(tài)安全立法上，只強調(diào)政府的環(huán)保職能和職權(quán)，而缺乏動員其他相關利益主體廣泛參與的機制，疏忽了其他主體生態(tài)保護的社會責任，忽略了政府也會作為“經(jīng)濟人”在追求GDP增長過程中與生產(chǎn)經(jīng)營者達成一致而犧牲生態(tài)的現(xiàn)實。緣由在于生態(tài)安全立法過于強調(diào)政府環(huán)保職能，過分依賴政府行政手段，忽視市場對環(huán)境保護的作用。

（二）生態(tài)安全執(zhí)法剛性不強

一是環(huán)保機構(gòu)獨立性不強。從現(xiàn)行行政體制看，地方各級環(huán)保機構(gòu)是地方政府的組成部門，在人財物等各個方面都受制于本級黨政機關。再加上一些領導干部往往注重經(jīng)濟指標，注重政績，使得環(huán)保機構(gòu)在執(zhí)法過程中首要的依據(jù)往往不是法律，而是地方行政首長的意志及其制定的地方政策。在此情況下，環(huán)保機構(gòu)若嚴格執(zhí)法，則困難重重。二是統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制尚未形成。目前，我國實現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制，大量與生態(tài)環(huán)保有關的職能分別由不同的部門行使，如國際環(huán)保條約的談判由外交部負責，環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等由發(fā)改委負責，水資源保護由水利部負責，森林養(yǎng)護和生態(tài)保護由林業(yè)局負責，城市飲用水和垃圾處理由住建部負責等等。生態(tài)環(huán)保本身技術性和系統(tǒng)性很強，這種人為割裂職能，分散環(huán)保考核機制的做法，導致各自為政，最終消耗了環(huán)保執(zhí)法的效率。三是環(huán)保結(jié)構(gòu)自身執(zhí)法能力不強。由于環(huán)保機構(gòu)實行雙重領導、地方為主的管理體制，體制性障礙較大。目前，我國區(qū)域合作環(huán)保執(zhí)法機制還沒有建立起來，涉及跨區(qū)域、流域的生態(tài)環(huán)境問題解決難度較大。環(huán)境執(zhí)法投入不足，環(huán)境檢測、執(zhí)法、信息、科技手段能力滯后，造成環(huán)境執(zhí)法能力偏弱。

（三）生態(tài)安全司法保障不力

一是司法理念有偏差。我國現(xiàn)行訴訟制度設計均是針對人身和財產(chǎn)糾紛的，只注重調(diào)整人與人之間的矛盾糾紛，對涉及生態(tài)安全的環(huán)境正義、代際公平等價值理念尚未完全納入司法活動中來。二是從西部地區(qū)的審判實踐來看，基層法官的能力素質(zhì)尚不能完全勝任審理環(huán)境案件的要求，而目前通過在司法機關內(nèi)部設置環(huán)境法庭來消除法官處理環(huán)境糾紛專業(yè)性不足的做法很難在短時間內(nèi)取得明顯成效。[4]三是環(huán)境公益訴訟制度不完善。環(huán)境侵害中的被侵害人往往會涉及到多數(shù)的不特定人，但有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體只是國家機關，如果國家機關怠于行使這一職權(quán)，被侵害人又缺乏法律上的必要手段救濟，大量的侵害行為會得不到司法監(jiān)管，而使被侵害人合法權(quán)益受損。四是在司法裁判上，諸如生態(tài)修復等非刑罰手段運用較少。我國在強調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展時，把生態(tài)環(huán)境作為純外部性加以考慮，忽略了生態(tài)環(huán)境成本。因此，傳統(tǒng)司法裁判往往只注重制裁違法行為、保護當事人個體的合法權(quán)益，忽略了案件的生態(tài)環(huán)境性。

（四）生態(tài)安全保障機制亟需完善

一是生態(tài)補償機制不完善。主要表現(xiàn)為補償主體單一。生態(tài)補償主體是以中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付為絕對主導，橫向補償機制和流域機制沒有建立，產(chǎn)業(yè)的支出與其環(huán)境受益不相稱；以部門為主導的補償管理體制，責任主體不明確，在環(huán)境管理上難以形成合力；生態(tài)補償標準低，而且沒有考慮不同區(qū)域條件、生態(tài)質(zhì)量和貢獻大小，搞“一刀切”；生態(tài)補償機制缺乏法律支持。[6]現(xiàn)行生態(tài)補償機制（尤其是橫向流域間的補償）處于政策層面，缺乏法律依據(jù)的支持。二是生態(tài)安全保障投融資機制不符合生態(tài)安全保障的需要。從我國生態(tài)安全保障的投資構(gòu)成來看，對于國家規(guī)劃中的中長期生態(tài)工程和城市環(huán)境基礎設施建設項目非常重視，對一般項目重視程度不夠。而且在投資上對生態(tài)安全保障的初期投資以及生態(tài)本身的投資比較重視，對生態(tài)安全保障的后續(xù)產(chǎn)業(yè)以及與生態(tài)安全保障有關的研發(fā)和人員培訓等則較為輕視；多元化投資的主體和方式?jīng)]有形成。當前，在生態(tài)安全保障領域，基本上都是國家投資，市場融資的作用沒有有效發(fā)揮，很難吸引到充足的社會資金和境外資金。三是生態(tài)安全指標體系沒有形成。目前，從國家層面尚沒有一個通行全國的統(tǒng)一的生態(tài)安全指標體系，盡管國內(nèi)的一些科研機構(gòu)提出了生態(tài)文明指標體系，但缺乏宏觀性，只能適用于一定的區(qū)域。

四、西部地區(qū)生態(tài)安全法治保障的重點舉措

（一）積極倡導和培育生態(tài)安全理念

習近平總書記曾指出，要“既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”，明確將生態(tài)安全納入國家安全體系之中。我們要樹立科學的生態(tài)安全觀，清醒認識生態(tài)安全與政治安全、軍事安全和經(jīng)濟安全一樣，都是事關大局、對國家安全具有重大影響的安全領域。生態(tài)安全是其他安全的載體和基礎，同時又受到其他安全的影響和制約。當一個國家或地區(qū)所處的自然生態(tài)環(huán)境狀況能夠維系其經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展時，它的生態(tài)就是安全的；反之，“覆巢無完卵”，生態(tài)環(huán)境一旦遭到嚴重破壞，生態(tài)不再安全，必然影響社會穩(wěn)定，危及國家安全。[6]

（二）加強生態(tài)立法，促進生態(tài)安全保障法治化

1.在法律上確立生態(tài)安全價值。確立生態(tài)安全價值是成熟和完善法的安全價值體系的要求，是應對當前生態(tài)危機的現(xiàn)實反應，更是促使人們更深認識國家安全的基石。這要求在法律上要反應人們對生態(tài)安全的合理期待，以及法律在面臨生態(tài)危機運用各種價值進行評判時，把生態(tài)安全作為法律的基礎性價值。

2.完善生態(tài)安全法律體系。要加強生態(tài)安全立法的科學規(guī)劃，體現(xiàn)立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性；要加強地方立法，結(jié)合當?shù)?，體現(xiàn)地方特色。應就重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)脆弱區(qū)的保護和管理，制定區(qū)域性立法，構(gòu)建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。民族地區(qū)可充分運用自治立法權(quán)，立足實際，先行先試，制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補充規(guī)定等；應盡快出臺《生態(tài)補償法》，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)；要建立健全生態(tài)安全風險評價及預警機制。通過建立和完善生態(tài)安全風險評價體系、風險分級預警與風險化解機制以及建設環(huán)境基本公共政策體系，共同推動生態(tài)安全風險評價全面發(fā)展。[7]

3.加強生態(tài)安全領域社會治理力度。要通過法律明確政府在生態(tài)安全維護方面的主導作用，重視社會公眾參與作用，積極運用市場規(guī)律，通過進一步完善生態(tài)立法、規(guī)劃、重大政策和重點建設項目環(huán)評等制度，保障各方主動參與到生態(tài)安全立法活動中來，使各方訴求在生態(tài)立法時得到尊重和體現(xiàn)。

（三）健全生態(tài)安全執(zhí)法體制機制，提高執(zhí)法水平

1.合理配置執(zhí)法權(quán)，強化執(zhí)法效果。應改革和重組執(zhí)法部門，整合和優(yōu)化生態(tài)安全執(zhí)法權(quán)，即應將生態(tài)安全管理權(quán)分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分別由不同的部門行使，形成既互相配合又相互監(jiān)督的權(quán)力運行機制。

2.將生態(tài)安全納入地方政府政績考核標準，建立一票否決制度。各級政府對本地區(qū)的生態(tài)安全負總責，把生態(tài)安全普及程度、生態(tài)安全保障措施的制定和落實、生態(tài)安全的保護狀況等要素納入各級政府的政績考核體系，建立、健全“生態(tài)安全一票否決”制，督促各級政府把生態(tài)安全的保障工作放在重要地位，及時解決本地區(qū)生態(tài)安全事宜。

3.加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。要加大生態(tài)安全保障的經(jīng)費投入，尤其是在執(zhí)法人員的培訓和設施設備的更新方面重視投資，提高執(zhí)法硬件條件，強化執(zhí)法效果。

（四）完善司法保護方式

1.更新司法理念，將環(huán)境正義、代際公平等價值理念引進到生態(tài)安全維護中來，著眼從自然生態(tài)系統(tǒng)與社會生態(tài)系統(tǒng)來解決人與自然的矛盾，協(xié)調(diào)人與自然的關系。對于涉及重大環(huán)境因素的糾紛，要注重糾紛相關利益方，乃至未來世代人的環(huán)境公平問題。

2.推行生態(tài)安全訴訟專門化。建立和完善環(huán)保特設法庭，環(huán)保特設法庭的設立可以打破地域限制，并不受當?shù)匦姓茌牎Ｔ诠茌犐?，把與生態(tài)安全有關的案件交由特設法庭審理。同時，要把影響生態(tài)安全的行為（如環(huán)境污染行為、生態(tài)系統(tǒng)破壞行為等）納入生態(tài)安全公益訴訟的范圍。

3.在司法裁判上，引入生態(tài)修復等非刑罰手段，如在盜伐林木、濫發(fā)林木等案件審判中運用非刑罰手段，在判處被告人刑罰的同時，判處被告人以勞動種樹來修復被其破壞的生態(tài)環(huán)境。

（五）健全和完善生態(tài)安全監(jiān)督體系

1.強化權(quán)力機關監(jiān)督。要轉(zhuǎn)變權(quán)力機關監(jiān)督的方式，即要改變以往的通過書面檢查、聽取匯報和工作報告進行監(jiān)督的做法，應積極主動深入實際深入基層，進行有針對性的專題調(diào)研、視察和走訪的監(jiān)督方式，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。要提高權(quán)力機關監(jiān)督人員的專業(yè)水平和能力，做到專業(yè)化監(jiān)督。要加大問責力度，凡是監(jiān)督機關發(fā)現(xiàn)的問題線索，涉及違法違規(guī)的要及時追責。

2.完善政府及其部門的監(jiān)督。要在完善以政府為總體監(jiān)督，以環(huán)境行政主管部門為歸口管理、以各有關行政管理部門為配合管理監(jiān)督的行政監(jiān)督體系的同時，要積極改革現(xiàn)有的環(huán)保體制，應實行環(huán)保系統(tǒng)省以下垂直管理，消除地方對生態(tài)安全工作的不利影響。地方政府要依法建立生態(tài)安全執(zhí)法責任制，依法查處和糾正生態(tài)安全監(jiān)管失職瀆職行為。

3.重視社會公眾的監(jiān)督。在提高公眾生態(tài)安全意識的基礎上，政府應拓寬渠道和方法，讓公眾能積極有效地參與到生態(tài)安全保障工作中，讓公眾充分行使其在生態(tài)安全方面的參與權(quán)、表達權(quán)，政府及有關機構(gòu)要充分聽取和重視公眾的意見和建議，以此形成社會合力保障生態(tài)安全。

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