全紅坡 丁寧

摘 要：美國是全世界反洗錢政策最為嚴格的國家。近年來，為服務(wù)本國反恐及意識形態(tài)需要，美國反洗錢政策進一步收緊，“長臂”監(jiān)管范圍不斷延伸，所有參與美元清算的金融機構(gòu)都面臨著極為嚴峻的反洗錢任務(wù)。代表中國走出國門的中資銀行，由于長期處于“規(guī)則為本”、低烈度的反洗錢環(huán)境，對美國反洗錢規(guī)則表現(xiàn)出不熟悉、不適應(yīng)、缺乏足夠應(yīng)對措施等特點，已經(jīng)成為反洗錢重點監(jiān)控對象，處于非常危險的境地。本文通過介紹美國反洗錢監(jiān)管體系，分析中資銀行駐美機構(gòu)反洗錢問題的形成原因，對中資機構(gòu)制定反洗錢戰(zhàn)略、走出反洗錢困境提出政策建議。

關(guān)鍵詞：中資銀行 駐美機構(gòu) 反洗錢 黑名單 跨境清算

中圖分類號：F740 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（b）-027-03

1 駐美機構(gòu)反洗錢形式的嚴峻性

美國一直是全球反洗錢政策最為嚴格的國家，法律要求金融機構(gòu)承擔第一線反洗錢的識別、分析、報告責(zé)任，對于不滿足監(jiān)管的金融機構(gòu)將處以嚴厲的反洗錢處罰，例如2012年，匯豐銀行由于涉嫌為伊朗等國轉(zhuǎn)移資金，被美國監(jiān)管當局罰款19.21億美元，并被要求進行全面整改；2012年，渣打銀行涉嫌與被制裁機構(gòu)進行資金交易，被美國罰款6.67億美元；2014年，由于未能改善其反洗錢監(jiān)管體系，渣打銀行再次被美國紐約州罰款3億美元；2014年7月，法國最大商業(yè)銀行巴黎銀行因涉嫌通過美國金融系統(tǒng)為蘇丹、伊朗和古巴三國轉(zhuǎn)移資金而被美國處罰89.7億美元。與之類似，2015年3月德國商業(yè)銀行同意支付17億美元和解針對該行的反洗錢調(diào)查。

一旦被美國政府認定違反了美國反洗錢規(guī)定，涉事金融機構(gòu)將會遭遇一系列不可估量的損失。

一是遭受巨額經(jīng)濟處罰。美國一般采用“從嚴兼從重”的懲戒性處罰策略，對于應(yīng)對風(fēng)險能力不足的銀行，一筆罰款就可能導(dǎo)致其破產(chǎn)清算。

二是引發(fā)監(jiān)管連鎖反應(yīng)。被罰機構(gòu)在全球范圍內(nèi)的分支機構(gòu)均會被列為高風(fēng)險對象，遭受駐地國的重點監(jiān)管和審查。

三是面臨全球清算匯路中斷風(fēng)險。一旦因涉嫌洗錢問題被美國政府懲處，全球主要金融機構(gòu)均相應(yīng)縮減與被罰者之間清算業(yè)務(wù)往來，導(dǎo)致涉事金融機構(gòu)主要貨幣清算均會遭遇巨大的障礙，甚至被迫只能從事本地業(yè)務(wù)，成為全球金融體系中的孤島。

四是帶來沉重的整改負擔。為滿足美國整改要求，涉事金融機構(gòu)需聘請大量咨詢機構(gòu)、律師、合規(guī)、審計人員等進行整改，整改時間可能會持續(xù)數(shù)年，耗費巨大。

2 美國反洗錢法律和制度體系

美國反洗錢體系是由以財政部為首的監(jiān)管組織機構(gòu)，以金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）為中心節(jié)點的情報網(wǎng)絡(luò)，以及配套的法律體系和制度規(guī)范構(gòu)成的。法律和制度規(guī)范是整個反洗錢體系的核心。

2.1 主要法律

美國具有世界上最完備的反洗錢法律體系，其中《銀行保密法》、《洗錢控制法》和《愛國者法案》是最重要的三部。

1970年通過的《銀行保密法》對傳統(tǒng)的銀行保密制度進行了“破冰”式的改革，要求金融機構(gòu)必須遵循“了解你的客戶”原則，從法律層面建立了金融機構(gòu)大額交易報告制度和交易記錄保存制度；1986年通過的《洗錢控制法》將洗錢行為全面犯罪化，并使美國成為世界上第一個將洗錢行為犯罪化的國家；2001年通過的《愛國者法案》在已有的法律基礎(chǔ)上對反洗錢相關(guān)含義進行了極大的拓展，賦予美國政府對世界范圍內(nèi)的所有金融機構(gòu)和企業(yè)進行管理和監(jiān)控的權(quán)利，將反洗錢提高到了前所未有的高度。

美國反洗錢法律具備如下特點。

（1）洗錢上游犯罪范圍廣，目前已近乎包含美國所有重要司法罪名。

（2）金融機構(gòu)定義范疇大，將反洗錢義務(wù)主體從銀行、證券、保險公司拓展到貨幣兌換公司、汽車經(jīng)銷商、藝術(shù)品交易公司等與大額資金流轉(zhuǎn)有關(guān)的全部機構(gòu)。

（3）金融機構(gòu)義務(wù)多，推行“自我監(jiān)管機制”，要求銀行等金融機構(gòu)必須承擔識別客戶、驗證存款來源和監(jiān)控賬戶、發(fā)現(xiàn)異常交易及相關(guān)報告的職責(zé)。

（4）國內(nèi)法律域外化，通過引入“重大涉及洗錢關(guān)注”概念和“長臂管轄原則”，使美國政府具備了向處于任何地區(qū)的任何機構(gòu)進行反洗錢調(diào)查的權(quán)利。

2.2 實施規(guī)則

美國監(jiān)管機構(gòu)要求銀行采用“風(fēng)險為本”的控制措施，即金融機構(gòu)應(yīng)擁有與洗錢之類特殊風(fēng)險事項相對應(yīng)的一整套控制體系，并根據(jù)自身對風(fēng)險危害程度的判斷，合理配置資源，靈活地選擇實施與風(fēng)險程度相應(yīng)的反洗錢措施，優(yōu)化資源配置，確保以有限的資源實現(xiàn)洗錢危害最小化的目標。

同時，銀行必須履行“了解、保存、報告”為核心的義務(wù)，即了解你的客戶，保存交易記錄，報告規(guī)定范圍的貨幣交易，報告可疑交易，加強內(nèi)部控制，廣泛且深入地開展反洗錢培訓(xùn)，保密及配合調(diào)查。

2.3 監(jiān)管檢察制度

由于監(jiān)管機構(gòu)資源有限，美國政府不會主動驗證每一筆交易報告數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，而是通過對金融機構(gòu)不定期的現(xiàn)場檢查或者定期抽樣檢查來監(jiān)督金融機構(gòu)反洗錢工作。一旦在檢查中懷疑金融機構(gòu)反洗錢義務(wù)執(zhí)行不到位，監(jiān)管機關(guān)便投入更多資源進行更為全面的排查。若懷疑得到最終確認，監(jiān)管機構(gòu)將發(fā)出一個包含處罰和監(jiān)管措施的評估意見。金融機構(gòu)可對此進行溝通，若同意當局處罰和整改措施則簽署協(xié)議；若否認指控可提出申訴。同時，監(jiān)管機構(gòu)還可以對被處罰機構(gòu)的直接或主要負責(zé)人提出刑事訴訟，以達到督促金融機構(gòu)履行反洗錢法定職責(zé)的目的。

3 中資銀行駐美機構(gòu)反洗錢難點分析

中資銀行駐美機構(gòu)主要業(yè)務(wù)是作為代理行從事通匯銀行業(yè)務(wù)，客戶主要為國內(nèi)集團總部或國內(nèi)分行。通匯銀行業(yè)務(wù)因為涉及多個參與主體，代理銀行很難掌握匯款人、受益人第一手資料，因此很容易成為洗錢的主要通道。駐美機構(gòu)在開展通匯業(yè)務(wù)時對美國的反洗錢政策表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，產(chǎn)生這種情況既有客觀原因，也有主觀原因。

3.1 客觀原因

3.1.1 美國反洗錢名單涉及范圍廣

美國反洗錢制裁名單是由美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）依據(jù)國內(nèi)法或總統(tǒng)行政令與司法部門協(xié)商確定而來，制裁范圍遠超聯(lián)合國統(tǒng)一要求，具有強烈的單邊主義色彩，是美國政治意圖在金融領(lǐng)域體現(xiàn)的具體形式。由于跨境清算涉及多個國家和地區(qū)，美國要求駐美機構(gòu)要保證任何環(huán)節(jié)均要滿足其監(jiān)管要求，這種帶有濃重大國沙文主義的監(jiān)管要求造成金融機構(gòu)反洗錢措施執(zhí)行困難。

3.1.2 監(jiān)管要素定義模糊

美國政府對金融機構(gòu)反洗錢推行“自我監(jiān)管”機制，但對監(jiān)管中的很多重要因素的定義并不明確，如何界定一筆交易是否可疑，是否需要向美國政府提交報告，駐美機構(gòu)只能依賴于自身經(jīng)驗進行判斷。由于文化認知、作業(yè)習(xí)慣等的不同，中資駐美機構(gòu)同美國監(jiān)管機構(gòu)雙方對風(fēng)險的界定及處理習(xí)慣存在巨大的差異，導(dǎo)致中資機構(gòu)常被認為對反洗錢標準執(zhí)行不嚴格。

3.1.3 反洗錢團隊維持成本高

由于美國反洗錢政策的多樣性和復(fù)雜性，導(dǎo)致金融機構(gòu)反洗錢成本高，維持一個龐大的反洗錢團隊需要花費巨額資金。傳統(tǒng)國際清算銀行可通過會集全球清算業(yè)務(wù)來實現(xiàn)反洗錢工作的規(guī)模效應(yīng)，降低邊際成本，而中資駐美機構(gòu)清算業(yè)務(wù)主要來源于國內(nèi)，總量依然偏少，清算業(yè)務(wù)反洗錢成本巨大，客觀上中資機構(gòu)全面落實美國反洗錢政策存在困難。

3.2 主觀原因

3.2.1 中資銀行對反洗錢工作嚴格性認識嚴重不足

長期處于國內(nèi)低烈度的反洗錢監(jiān)管環(huán)境中，中資銀行缺乏對美國反洗錢懲戒殘酷性的認識，對相關(guān)工作重視程度不足。國內(nèi)反洗錢環(huán)境寬松，實施的是基于“一法四規(guī)”制度體系下“規(guī)則為本”的反洗錢策略，各家金融機構(gòu)反洗錢工作基本上都僅限于形式合規(guī)層面，疏于真正的反洗錢控制；國有大型商業(yè)銀行與監(jiān)管機構(gòu)同屬于廣義的“國家單位”范疇，行政級別相近，人員交流頻繁，嚴格的反洗錢要求很難真正落到實處；國內(nèi)反洗錢上游犯罪界定過窄，下游懲罰力度有限，商業(yè)銀行違規(guī)成本有限。中資銀行駐美機構(gòu)容易將在國內(nèi)環(huán)境中養(yǎng)成的經(jīng)營習(xí)慣帶到美國，認為仍然可享受“超國民”待遇，不能嚴格執(zhí)行當?shù)乇O(jiān)管標準，這在美國政府對中資機構(gòu)顯微鏡似的監(jiān)管環(huán)境中暴露出巨大不足。

3.2.2 中資銀行反洗錢管理存在誤區(qū)

囿于傳統(tǒng)思維，中資銀行集團總部往往認為境外反洗錢工作是駐地國分支機構(gòu)的工作，疏于統(tǒng)一監(jiān)控管理，內(nèi)部分工不夠明確，總部反洗錢戰(zhàn)略定位不夠、制度不嚴、監(jiān)控不到位，事后審計有效性不足，整體合力不能有效發(fā)揮，集團內(nèi)與駐美機構(gòu)清算業(yè)務(wù)報文使用不規(guī)范、不合理，對駐美機構(gòu)發(fā)出的協(xié)助調(diào)查工作應(yīng)對不及時等種種現(xiàn)象普遍存在，難以為其創(chuàng)造良好的反洗錢環(huán)境。而從美國法律方面理解，如果美國監(jiān)管機構(gòu)認為集團整體反洗錢工作不符合要求，則可以通過處罰駐美機構(gòu)的形式來對中資銀行整個集團予以懲戒。

3.2.3 中資銀行整體對駐外機構(gòu)的科技支撐不足

由于經(jīng)營重心仍然在國內(nèi)，集團對駐外機構(gòu)科技支持多僅限于“保開業(yè)”層次，科技研發(fā)局限于境外核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，業(yè)務(wù)系統(tǒng)與管理系統(tǒng)銜接、數(shù)據(jù)存儲與轉(zhuǎn)換、監(jiān)管數(shù)據(jù)提取與報送等環(huán)節(jié)發(fā)展不足，直接導(dǎo)致駐外機構(gòu)反洗錢數(shù)據(jù)粗糙，誤報、漏報等風(fēng)險事件的情況時有發(fā)生。

3.2.4 中資銀行風(fēng)控措施同業(yè)務(wù)擴張速度不匹配

中資銀行急于擴張，對駐外機構(gòu)的定位不清晰，評價體系單一，直接導(dǎo)致部分駐外機構(gòu)野蠻發(fā)展，過度追求短期利潤，配套風(fēng)控措施匹配不足，反洗錢體系被當作“成本中心”，在追逐客戶、利潤和業(yè)務(wù)量的環(huán)境中很容易成為反洗錢監(jiān)管的犧牲品。

4 政策建議

4.1 宏觀政策層面

（1）提升中資銀行反洗錢工作的重視程度，將國際反洗錢工作納入集團戰(zhàn)略發(fā)展范疇。一是建立高層反洗錢領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，做好集團頂層設(shè)計，監(jiān)督反洗錢制度執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)行內(nèi)各部門利益，統(tǒng)籌反洗錢各類資源。二是明確總行各部門、海外分行、境內(nèi)分行的職能邊界，暢通反洗錢信息共享渠道，打破部門銀行限制，全行各業(yè)務(wù)相關(guān)部門、各層級管理機構(gòu)相互配合，合力建立一套集團內(nèi)部統(tǒng)一、兼顧地區(qū)差異、風(fēng)險控制完善、管理機制規(guī)范、不同地區(qū)都可使用的反洗錢體系。三是加強集團合規(guī)反洗錢氛圍，嚴格落實全員培訓(xùn)機制，提高各級人員對反洗錢監(jiān)管的認識，切實用反洗錢規(guī)則指導(dǎo)和強化員工日常行為。四是建立海外合規(guī)官定期向集團高層直接報告機制，定期與監(jiān)管層溝通，強化合規(guī)的權(quán)威性。

（2）明確全集團反洗錢風(fēng)險策略，建立完備、高效、可操作性強的反洗錢制度。一是全面評估集團反洗錢水平、面臨的反洗錢風(fēng)險，及時了解本集團的風(fēng)險輪廓，確定風(fēng)險偏好程度，做好資源分配。二是確定整個集團關(guān)于反洗錢總體方向的政策方針，編寫業(yè)務(wù)人員可依據(jù)執(zhí)行的各類業(yè)務(wù)反洗錢操作流程。三是建立反洗錢風(fēng)險監(jiān)控、報告和審計機制，建立保障制度運行的內(nèi)部控制機制，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險點，定期評估反洗錢執(zhí)行效果。

（3）加強對駐外機構(gòu)的經(jīng)營管理。確定明晰的海外業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確海外機構(gòu)的區(qū)位選擇、業(yè)務(wù)發(fā)展方向和功能定位，建立完善合理、因地制宜的發(fā)展評價機制；將駐外機構(gòu)經(jīng)營管理納入全行監(jiān)控范圍，提升駐外機構(gòu)信息透明度，設(shè)計和實施有效的監(jiān)控和防范海外機構(gòu)內(nèi)生風(fēng)險和風(fēng)險傳導(dǎo)的管理手段。

（4）建立反洗錢人才、技術(shù)長效保障機制。培養(yǎng)一批具有國際視野的反洗錢專業(yè)人才，加強境內(nèi)外人員交流，使國內(nèi)人員能夠深入了解境外業(yè)務(wù)操作習(xí)慣，熟悉境外監(jiān)管環(huán)境；境外人員能夠了解集團企業(yè)文化，熟悉集團業(yè)務(wù)處理流程，避免因文化差異造成的交流障礙。

4.2 微觀執(zhí)行層面

（1）建立符合美國監(jiān)管標準的報文使用規(guī)范。全球反洗錢信息共享。目前清算報文大多只依據(jù)SWIFT組織報文規(guī)范要求，但SWIFT報文具有很強的靈活性，同一類業(yè)務(wù)可使用不同類型的報文，同一報文同一領(lǐng)域也可填寫不同內(nèi)容，導(dǎo)致集團內(nèi)不同分支機構(gòu)發(fā)送至境外的清算報文格式、標準不統(tǒng)一，按照美國監(jiān)管要求必須體現(xiàn)的內(nèi)容可能存在空缺，容易給駐外機構(gòu)造成嚴重的反洗錢隱患。因此，在集團內(nèi)建立符合美國監(jiān)管標準的、明確的清算報文使用規(guī)范尤為重要。

（2）破解客戶信息不暢困局，建立一套健全可靠的“了解你的客戶”制度。客戶基礎(chǔ)信息是整個反洗錢體系的基礎(chǔ)，客戶信息是否真實、有效、詳細，直接決定了反洗錢策略能否落實。一套健全的“了解你的客戶”制度被公認是防止洗錢行為的最好方法。中資銀行應(yīng)按照國際標準建立標準流程，一是根據(jù)地理區(qū)位、業(yè)務(wù)類型、交易金額等因素進行的客戶風(fēng)險分類體系。二是針對不同風(fēng)險等級的客戶開展不同的“了解你的客戶”的操作內(nèi)容。

（3）加強對反洗錢工作的科技支持。一是建立集團共享的、全面的黑名單監(jiān)控體系，將全部跨境交易都納入到黑名單掃描中來。二是根據(jù)歷史行為統(tǒng)計記錄，建立可疑交易篩選系統(tǒng)，通過掃描和分析數(shù)據(jù)自動甄別可疑交易，自動形成監(jiān)管報告。三是協(xié)助駐外機構(gòu)做好數(shù)據(jù)匹配、分析，提升海外機構(gòu)反洗錢工作的效率，提高貨幣交易報告、可疑交易報告的質(zhì)量。

（4）建議中資銀行建立集團共享的全球反洗錢作業(yè)中心。反洗錢審核工作集中處理，有利于加強反洗錢業(yè)務(wù)獨立性，提高專業(yè)化水平，全球業(yè)務(wù)聯(lián)動，提升處理效率，降低邊際業(yè)務(wù)成本。

（5）海外機構(gòu)要進一步融入當?shù)亟鹑隗w系。調(diào)整自身定位，防止將國內(nèi)養(yǎng)成的傲嬌之氣帶到駐地國，尊重當?shù)乇O(jiān)管規(guī)則，勤于同監(jiān)管機構(gòu)保持溝通，維護良好的專業(yè)形象。

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