阿計
立法爭議頻繁發(fā)生,立法博弈日趨激烈,乃是近年來各級人大立法的顯著特征,這是體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、深化改革的時代語境下,社會利益多元化的必然體現(xiàn)。由此帶來的突出問題是,一些立法案因個別條款存在重大分歧,或因久拖不決多年“難產(chǎn)”,甚至擱置過久而險成“廢案”,或在激辯聲中勉強出臺,而爭議仍然經(jīng)久不息。
這樣的現(xiàn)實,折射了立法民主與立法效率之間的深刻矛盾。諸多立法爭議固然可以通過凝聚社會共識得以解決,但民意訴求紛繁、利益博弈糾結(jié)的社會生態(tài),決定了不少立法分歧并不能完全消解。在此背景下,表決作為立法最后關(guān)口,就愈加突顯出程序民主的終極價值。
長期以來,對立法案進行整體表決是人大立法一以貫之的方式,在意見較為一致的情形下,自然能充分發(fā)揮高效立法的優(yōu)勢。但一旦個別條款遭遇重大分歧,作為民意代表的表決者勢必陷入兩難境地,或顧全大局而被迫妥協(xié),或堅持異議而割愛全篇,其實質(zhì)都是遮蔽了真實民意的表達,拉低了立法民主的水準(zhǔn)。
現(xiàn)實中,無論是個別爭議性條款拖累整部立法案,還是一些立法案帶病出臺,都暴露了單純以整體表決方式?jīng)Q定立法案命運的局限。
有效的策略是改革人大立法的表決制度,引入單項表決程序。當(dāng)立法案的重要條款發(fā)生較大爭議時,以逐一分項的方式,對其先予表決,并據(jù)此對爭議性條款作出取舍,再付諸整體表決。如此,既能提前解決立法分歧、保證立法博弈更為充分,又能最大程度尊重民意,使立法民主真正深入細(xì)節(jié)層面。
事實上,自1990年上海市人大率先規(guī)定單項表決機制后,截至2014年,已有14個省級人大和8個較大市人大在立法規(guī)則中設(shè)計了這一程序,此后這一數(shù)據(jù)還在持續(xù)增加。尤其是立法法2015年修改后正式確立了單項表決機制,成為全國人大常委會立法程序改革的一大亮點。但在現(xiàn)實中,除了2006年湖北省人大曾率先試水外,單項表決實踐幾成孤例,并未普遍運用于各級人大立法。
兼具民主與效率價值的“單項表決”制度創(chuàng)新,為何幾乎處于休眠狀態(tài)?其中一個重要原因,恐怕源自傳統(tǒng)立法觀念的阻礙。
多年以來,“高票通過”、“意見統(tǒng)一”通常被視為立法成功的重要標(biāo)志,立法爭議往往傾向于通過內(nèi)部協(xié)調(diào)、溝通、解釋等方式予以解決,而不愿“冒險”于公開票決程序。
另一個重要原因是,盡管在國家立法和不少地方立法領(lǐng)域,單項表決已經(jīng)確立為法定機制,卻缺乏細(xì)節(jié)性的制度安排,比如,如何定義“爭議較大”、“重要條款”等概念,以合理劃定適用單項表決的邊界?
再比如,對整部立法案具有核心意義的條款一旦被單項否決,究竟是刪除后繼續(xù)表決還是擱置留待再審?諸如此類的關(guān)鍵問題,都缺乏統(tǒng)一清晰的標(biāo)準(zhǔn),這就難免使單項表項陷入難以啟動、無法操作的困境。
正因此,要使單項表決不再休眠于制度層面,就必須沖破傳統(tǒng)立法觀念的束縛,走出重“協(xié)調(diào)”輕民主、重“穩(wěn)妥”輕效率的認(rèn)識誤區(qū)。
同時,應(yīng)當(dāng)綜合考量人大會期、代表非專職性等客觀現(xiàn)實,針對單項表決程序的提出主體、啟動決定、議決規(guī)則、結(jié)果處理等基本環(huán)節(jié),盡快設(shè)計出明晰具體的操作細(xì)則,以有效激活單項表決程序,使之真正成為彌補整體表決不足的現(xiàn)實路徑。