徐曉東　楊永平

摘要：20世紀(jì)80年代末建立的“新柔廖成長三角”是東南亞地區(qū)的第一個(gè)區(qū)域合作框架，但是在其成立后不到十年就逐漸被人淡忘。導(dǎo)致其進(jìn)展未達(dá)預(yù)期的主要因素包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱且不平衡、政治利益不一致、社會(huì)問題日益突出以及外部環(huán)境的變化等。再次全面回顧和思考“新柔廖成長三角”建立與發(fā)展的過程、曾取得的成果以及遭遇的問題，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)歸納相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示能夠?yàn)楫?dāng)前形勢下（次）區(qū)域合作的推動(dòng)提供積極的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：新柔廖；成長三角；區(qū)域合作

[中圖分類號(hào)] F114.46 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-2479（2017）05-0015-09

Abstract： The Singapore-Johor-Riau Growth Triangle established in the late 1980s， it is the first regional cooperation framework in Southeast Asia. However， such a promising concept was hardly mentioned after ten years of development attributed. Main factors accounting for its unexpected failure include poor and unbalanced regional economic basis， political conflicts of regional parties， rising social problems and changeable external environment. A thorough review of the growth triangle again with special attention on its establishment， progress and limitation， as well as a summary of suggestion will be inspiring for the promotion of （sub） regional cooperation.

Key Words： SIJORI； Growth Triangle； Regional Cooperation

近年來，隨著“21世紀(jì)海上絲綢之路”“泛南海經(jīng)濟(jì)合作圈”“瀾滄江—湄公河合作”“兩廊一圈”等各項(xiàng)涉東南亞地區(qū)的合作框架的提出和推動(dòng)，區(qū)域合作研究熱度不斷升溫，特別是當(dāng)前形勢下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與發(fā)展、合作機(jī)制的前景與挑戰(zhàn)等議題。本文以東南亞地區(qū)成立的第一個(gè)區(qū)域合作框架“新柔廖成長三角”（Singapore-Johor-Riau Growth Triangle，簡稱SIJORI-GT）為例，回顧其建立的背景以及取得的成就，指出其發(fā)展局限以及影響因素，總結(jié)歸納其對(duì)當(dāng)前區(qū)域合作尤其是“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議實(shí)踐的有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、“新柔廖成長三角”建立的背景

二戰(zhàn)后的東南亞在消弭內(nèi)部緊張、促進(jìn)地區(qū)安全以及增強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系等方面取得了長足進(jìn)步，這保證了在部分東南亞國家雖然在仍面臨著地區(qū)動(dòng)亂、政治分歧以及意識(shí)形態(tài)差異等問題的情況下，經(jīng)濟(jì)合作、地區(qū)融合等領(lǐng)域依然收獲頗豐①。尤其是在1976年舉行的巴厘峰會(huì)上，《東南亞友好合作條約》以及《東南亞國家聯(lián)盟協(xié)調(diào)一致宣言》得到簽署，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)區(qū)域合作的必要性。為了響應(yīng)會(huì)議倡議，1989年，新加坡副總理吳作棟提出了建立“成長三角”的設(shè)想。他認(rèn)為，新加坡、馬來西亞的柔佛州以及印度尼西亞的廖內(nèi)群島這3個(gè)相鄰的地區(qū)可以各自發(fā)揮比較優(yōu)勢，合理調(diào)配資源，在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。同年，旨在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的“新柔廖成長三角”宣告成立。

“新柔廖成長三角”能夠建立的主要理論基礎(chǔ)包括參與國之間的地緣優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)和政治意愿的一致、不同資源稟賦形成的比較優(yōu)勢等。新加坡作為當(dāng)時(shí)的地區(qū)金融與貿(mào)易中心，在工業(yè)制造業(yè)、資金、先進(jìn)技術(shù)、高級(jí)人才、管理經(jīng)驗(yàn)等方面具有較大優(yōu)勢，但同時(shí)面臨著人力成本不斷增高、工業(yè)用地緊張、自然資源欠缺等問題。相反，毗鄰的馬來西亞柔佛和印度尼西亞廖內(nèi)群島兩地則擁有較為充足的自然資源、土地以及初級(jí)勞動(dòng)力，然而兩地的發(fā)展又受高端技術(shù)、人才、經(jīng)驗(yàn)等不足的制約。因此，三地優(yōu)勢互補(bǔ)能帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一方面新加坡可以得到更多的發(fā)展空間，同時(shí)柔佛、廖內(nèi)群島兩地也可借助新加坡的對(duì)外聯(lián)系進(jìn)一步融入世界市場體系。

“新柔廖成長三角”作為較有代表性的小地區(qū)的國際經(jīng)濟(jì)開發(fā)與合作框架，具有地緣鄰近性、地區(qū)互補(bǔ)性、協(xié)調(diào)靈活性和利益互享性等特點(diǎn)。同時(shí)，在合作框架內(nèi)部，通過地區(qū)工業(yè)的重新布局、結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整可以構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)和物流鏈，減輕區(qū)域中心港口新加坡的物流壓力，增強(qiáng)地區(qū)間的國際合作程度，實(shí)現(xiàn)中心城市（新加坡）對(duì)相對(duì)落后地區(qū)（柔佛、廖內(nèi)群島）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用；合作區(qū)域作為一個(gè)緊密結(jié)合的合作整體，能夠更好地抵御國際市場的風(fēng)險(xiǎn)。因此，“成長三角”當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是一種新型的經(jīng)濟(jì)合作模型，具有較好的前景，并迅速吸引了其他國家和地區(qū)的關(guān)注。1994年11月，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞3國簽署《諒解備忘錄》，“新柔廖成長三角”正式擴(kuò)大為“印尼馬新成長三角”（Indonesia-Malaysia-Singapore Growth Triangle，簡稱為IMS-GT），同時(shí)引發(fā)了其他成長三角或類似的區(qū)域合作機(jī)制的相繼建立，如“馬泰印尼北部成長三角（IMT-GT）”“文萊—印度尼西亞—馬來西亞—菲律賓東亞成長區(qū)域（BIMP-EAGA）”“大湄公次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制”等。

“成長三角”現(xiàn)象也迅速引起了當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界的研究熱潮。20世紀(jì)80年代末、90年代初，國際上，包括丹①（M.Thant）、李曹圓②（Lee Tsao Yuan）、辛西婭·周（Cynthia Chou）③和丹比皮萊（Thambipillai）④等在內(nèi)的學(xué)者、政治家全面探討了成長三角對(duì)跨國經(jīng)濟(jì)合作的作用、建立的原因、影響發(fā)展的因素、面臨的挑戰(zhàn)等議題。在中國， 包括曹云華⑤、 陸建人⑥、 李秀敏⑦、張大勇⑧等在內(nèi)的相關(guān)專家也從中國的角度對(duì)成長三角的形成機(jī)制、發(fā)展動(dòng)向以及對(duì)中國發(fā)展的啟示進(jìn)行了一系列綜合分析和比較研究。然而，由于新柔廖地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效并不顯著，特別是1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之后，成長三角的熱潮遽然消退，近十年來中國國內(nèi)學(xué)術(shù)界也鮮有人再關(guān)注“成長三角”了。不過在國際上，學(xué)術(shù)界對(duì)這一地區(qū)合作框架的研究熱度一直未減。如尼爾·陳（Danielle Tan）指出新柔廖成長三角對(duì)大湄公次區(qū)域合作的（GMS）的示范模式作用⑨；彭大進(jìn)（Dajin Peng）回顧了新柔廖地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，并將其與中國的一些區(qū)域如長三角、圖門江等地區(qū)進(jìn)行比較，總結(jié)開展區(qū)域合作的成敗經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為，“新柔廖成長三角”與中國的成長三角模式不同的是，前者涉及的地區(qū)分屬不同國家，因此這種跨國跨界的合作模式極度依賴三國政府的推動(dòng)⑩；古魯達(dá)斯·達(dá)斯（Gurudas Das）等總結(jié)了包括“新柔廖成長三角”在內(nèi)的東亞以及東南亞的次區(qū)域合作計(jì)劃，指出“孟中印緬區(qū)域合作論壇（BCIM Forum）”的模式是促進(jìn)邊緣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措①；馬修·斯帕克（Matthew Sparke）等人從跨國界合作的角度出來，歸納了成長三角發(fā)展中的問題，指出地緣政治力量博弈背景下的地區(qū)政治生態(tài)的變化、疆域的變遷、社會(huì)文化層面等因素都會(huì)影響成長三角的發(fā)展②。

二、新柔廖地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展回顧

得益于3國政府的大力推動(dòng)，“新柔廖成長三角”在建立后迅速出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施，在20世紀(jì)90年代中前期推動(dòng)了一系列工程項(xiàng)目的落實(shí)和開展，尤其是在三地區(qū)間的資源調(diào)配、工業(yè)重新布局、資本流動(dòng)和跨境勞工與旅游方面取得了可觀的成績。

“新柔廖成長三角”的建立為新加坡解決的首要問題是淡水的供應(yīng)，其次是食品與天然氣在內(nèi)的自然資源，第三則是逐漸興起的跨境勞工，柔佛和廖島的生產(chǎn)工人被新加坡優(yōu)渥的工資待遇吸引，開始進(jìn)入新加坡勞動(dòng)力市場。以柔佛為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2010年，平均每天約有3萬～5萬名柔佛工人前往新加坡工作。柔佛作為馬來西亞和新加坡的中介地位因此進(jìn)一步強(qiáng)化。

先進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、金融資源以及管理技術(shù)等則從新加坡流向柔佛和廖內(nèi)群島。為了接納和利用這些新加坡要素，柔佛、廖內(nèi)群島兩地首先在政策以及配套基礎(chǔ)設(shè)施等層面進(jìn)行了改革。

得益于這些優(yōu)惠政策，由新加坡主導(dǎo)并投資的一大批工業(yè)園和自由貿(mào)易區(qū)在柔佛、廖內(nèi)群島兩地建立③，逐步實(shí)現(xiàn)了新加坡工業(yè)的轉(zhuǎn)移。新加坡部分非生產(chǎn)企業(yè)也在兩地建立分支部門以協(xié)調(diào)跨越三地的業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年，柔佛境內(nèi)共有16個(gè)工業(yè)園區(qū)處于運(yùn)營狀態(tài)，另有12個(gè)在規(guī)劃之中。其中，毗鄰柔佛港和新加坡的巴西古丹（Pasir Gudang）是柔佛最大也是運(yùn)作最成功的工業(yè)園和自由貿(mào)易區(qū)④。

在廖內(nèi)群島，早在新柔廖成長三角建立之前，印度尼西亞政府就一直希望能逐漸改變地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)油氣資源依賴過重的現(xiàn)象，打造一個(gè)區(qū)域的工業(yè)、物流和旅游中心。在巴淡島（Batam），1973年成立的巴淡工業(yè)發(fā)展委員會(huì)（Batam Industrial Development Authority）已使該島成為免稅區(qū)及高科技中心，為“成長三角”的引入提供了前期基礎(chǔ)。1992年，巴淡工業(yè)園（Batam Industrial Park）建立，總投資超過2億美元，由新加坡技術(shù)工業(yè)公司（Singapore Technologies Industrial Corperation）、裕廊環(huán)境工程公司（Jurong Environment Engineering）和來自印度尼西亞的商業(yè)財(cái)團(tuán)如三林集團(tuán)（Salim Group）和比曼特拉集團(tuán)（Bimantara）等共同出資控股。該工業(yè)園成功吸引了電子、制藥、塑料等輕工業(yè)企業(yè)入駐。巴淡工業(yè)園同時(shí)對(duì)港口碼頭進(jìn)行投資升級(jí)，希望將其打造為印度尼西亞的一個(gè)重要的轉(zhuǎn)口港。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的提高還體現(xiàn)在巴淡國際新機(jī)場、巴淡島公路網(wǎng)絡(luò)以及水電供應(yīng)設(shè)施的建設(shè)上。在與巴淡島相鄰的民丹島（Bintan）上，油棕、橡膠和椰子等種植園迅速建立和發(fā)展。此外，民丹工業(yè)園（Bintan Industrial Estate）和民丹海岸國際度假村（Bintan Beach International Resort）分別在該島的西、北海岸建立。至1998年，共有29家公司在民丹島建立了分支機(jī)構(gòu)，比較大的跨國公司包括來自新加坡的康元公司（Khong Guan）以及美國、日本等國的住友金屬工業(yè)株式會(huì)社（Sumitomo Metal）、豐達(dá)電機(jī)株式會(huì)社（Foster）等。在廖內(nèi)群島的其他島上，如布蘭島（Bulan）、新及島（Singkep）和吉里汶（Karimun）等，農(nóng)產(chǎn)品處理工業(yè)、輕工業(yè)和航運(yùn)業(yè)務(wù)等也在新加坡資本的刺激下紛紛建立⑤。

工業(yè)園區(qū)建設(shè)以及工業(yè)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移直接帶來了當(dāng)?shù)乩猛赓Y的大幅提高以及以勞工和旅游為目的移民的增加。對(duì)外直接投資方面，1994年通過104個(gè)項(xiàng)目，新加坡對(duì)柔佛州的對(duì)外直接投資額達(dá)1.7億林吉特，占到了當(dāng)年地區(qū)利用外資總量的接近40%。從投資比例來看，1996年，新加坡對(duì)馬來西亞投資的47%被吸引到了柔佛州，超過20%對(duì)印度尼西亞的投資被吸引到了廖內(nèi)群島。新加坡在柔佛的投資項(xiàng)目主要集中在石油化工、化學(xué)、鋼鐵冶煉、電氣電子、紡織、橡膠和食品等領(lǐng)域，柔佛也設(shè)想能向著資本和技術(shù)方向升級(jí)。在廖內(nèi)群島，新加坡資本已經(jīng)占到了巴淡利用外資總量的約48%，其中超過一半的新加坡投資集中在工業(yè)領(lǐng)域，尤其是出口導(dǎo)向和勞動(dòng)密集型工業(yè)，其次為旅游（18%）、房地產(chǎn)（16%）和貿(mào)易服務(wù)（12%）。在民丹島，至1991年，新加坡資本在各行業(yè)所占比重如下：旅游業(yè)（25.6%）、房地產(chǎn)（25.7%）、鋼鐵（5.1%）、石油勘探和煉油設(shè)備（13.1%）、電子（10.2%）①。

勞工和旅游移民流動(dòng)方面，在20世紀(jì)90年代時(shí)，馬來西亞的游客中有70%以上來自新加坡，每年僅在柔佛州的消費(fèi)就超過了4億美元。每天有超過5萬游客及1.8萬輛汽車通過新加坡進(jìn)入柔佛。此外，新加坡也向柔佛傳播信息資源等。新加坡的電視網(wǎng)絡(luò)傳媒集團(tuán)（MediaCorp）的5個(gè)電臺(tái)覆蓋了柔佛首府新山的主要區(qū)域。對(duì)于新加坡來說，柔佛州不僅為新加坡提供了休閑旅游的成品，而且為新加坡的投資和商業(yè)提供了很多空間和機(jī)會(huì)。位于新加坡南面的廖內(nèi)群島也因?yàn)楣I(yè)企業(yè)的建立，每年有超過100萬的凈移民流入。只是這一數(shù)字呈現(xiàn)逐年下降趨勢，從2000年的16.5萬人降至2015年的12.2萬人。一方面，進(jìn)入的移民逐年減少，另一方面，流出的移民卻在逐年增加②。

上述措施和努力直接促進(jìn)了新柔廖地區(qū)經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)初10年中的持續(xù)增長（表1）并促進(jìn)了地區(qū)國際化程度的提高③。

三、“新柔廖成長三角”發(fā)展中的問題

然而， 上述成就并不能掩蓋“新柔廖成長三角”的發(fā)展遠(yuǎn)不及預(yù)期的問題， 尤其是政界、 學(xué)界所設(shè)想的通過新加坡的都市溢出影響（metropolitan spillovers）或者地區(qū)間的耦合效應(yīng)（coupling effect）來實(shí)現(xiàn)柔佛、廖島兩地經(jīng)濟(jì)的一個(gè)質(zhì)變的期望并未出現(xiàn)。

首先，三地的GDP增長在經(jīng)歷“新柔廖成長三角”成立初期的高位運(yùn)行后，至21世紀(jì)逐年降低，尤其是柔佛、廖內(nèi)群島兩地發(fā)展速度不及新加坡，這意味著新加坡對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用未能發(fā)揮，地區(qū)間的差距進(jìn)一步加大；其次，柔佛和廖內(nèi)群島在各自國家GDP總量中的比重未見顯著提升甚至出現(xiàn)下降；第三，在廖內(nèi)群島，1994年GDP的高增長率其實(shí)主要來源于廖內(nèi)省的貢獻(xiàn)，尤其是杜邁（Dumai）的石油工業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的現(xiàn)象未能出現(xiàn)；相反，外資多數(shù)進(jìn)入旅游等服務(wù)行業(yè)，對(duì)生產(chǎn)的拉動(dòng)作用較小，廖內(nèi)群島迄今仍是印尼較為窮困的地區(qū)之一。第四，新加坡工業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)解決地區(qū)就業(yè)問題的作用有限，廖內(nèi)省以及廖內(nèi)群島省的失業(yè)率長期以來一直高于印度尼西亞全國平均水平，即使在新成立的“成長三角”的刺激下，失業(yè)率水平不降反增（圖1）。

三地間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的強(qiáng)度也同樣呈現(xiàn)出不平衡的現(xiàn)象。無論是從歷史還是從現(xiàn)狀來看，新—柔之間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系要遠(yuǎn)強(qiáng)于新—廖之間的聯(lián)系，而柔—廖兩地間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系幾乎可以忽略不計(jì)。因此，“成長三角”在一定意義上并未顯示出其完整的模樣，而是像是以新加坡為中心結(jié)點(diǎn)或走廊的一個(gè)沙漏型。歷史上，新柔廖3地曾經(jīng)存在盛極一時(shí)的柔佛—廖內(nèi)蘇丹國，今天廖內(nèi)群島與柔佛的社會(huì)、文化以及宗教一致性依然相當(dāng)強(qiáng)，但是其經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系并沒有得到延續(xù)。

大多數(shù)政界人物都不愿意承認(rèn)“新柔廖成長三角”這一令人失望的結(jié)局①。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是多樣的：

第一，柔、廖兩地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)過于薄弱，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異大?！靶氯崃纬砷L三角”能夠建立的一個(gè)最重要預(yù)期是地區(qū)比較優(yōu)勢的重新分配和分布。從歷史的角度而言，這一邏輯并不新鮮。在研究殖民地時(shí)代的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，休斯（D. W. Hughes）和霍蘭（D. W. Holland）就提出了一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合作模式， 他們認(rèn)為， 核心地區(qū)為邊緣地區(qū)提供較高級(jí)服務(wù)，邊緣區(qū)域則為核心地區(qū)提供自然資源類產(chǎn)品②。從新—柔—廖地區(qū)歷史來看，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，新加坡從19世紀(jì)末起就開始面臨著土地資源以及初級(jí)勞動(dòng)力或者半技術(shù)人員不足的問題。相反，新加坡在高級(jí)技術(shù)人才、先進(jìn)知識(shí)方面的儲(chǔ)備體現(xiàn)了地區(qū)集中性的優(yōu)勢。這一優(yōu)勢自殖民地時(shí)代起就一直存在③。遺憾的是，自殖民地時(shí)代起，東南亞基于互補(bǔ)性的地區(qū)間資源要素流動(dòng)就非常有限。換句話說，新加坡固然使用了柔佛和廖內(nèi)群島的土地與勞動(dòng)力，但是資本和技術(shù)仍大量集中在新加坡。作為核心區(qū)域的新加坡與兩個(gè)邊緣地區(qū)幾乎沒有因?yàn)楣I(yè)的建立而產(chǎn)生較強(qiáng)的后向聯(lián)系（backward linkages），就如同研究新加坡經(jīng)濟(jì)史的赫夫（Huff）和安赫斯（Angeles）所認(rèn)為的，1870年后東南亞商品的大規(guī)模流動(dòng)還是相對(duì)有限的④。即便到了20世紀(jì)晚期，廖內(nèi)群島的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與殖民地時(shí)代相比提高并不顯著。柔、廖兩地市場小、基礎(chǔ)弱，缺乏吸收新加坡先進(jìn)要素的經(jīng)濟(jì)能力和體量，導(dǎo)致新加坡傾向于市場更廣闊的其他地區(qū)。因此，比較優(yōu)勢的刺激作用在新柔廖地區(qū)也因?yàn)榈貐^(qū)自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模不足的限制顯得極為有限。

第二，各地政府利益在諸多層面存在不一致。地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小的劣勢因?yàn)楦鲊约案鞯貐^(qū)政府意愿不一致而得到放大，無法實(shí)現(xiàn)利益匯聚。利益趨向的不一致首先體現(xiàn)在國家層面。在推動(dòng)地區(qū)融合過程中，國家之間的利益不一致對(duì)維系或者促進(jìn)地區(qū)合作會(huì)起到負(fù)面作用①。就“新柔廖成長三角”而言，高層的政治承諾和推動(dòng)是其能夠建立的重要原因。新加坡的政治家們鼓勵(lì)為地區(qū)發(fā)展制造寬松靈活的政策環(huán)境，希望新加坡在融入國際市場的同時(shí)增強(qiáng)地區(qū)合作與聯(lián)系，充分利用柔佛、廖島兩地的各種資源；然而馬來西亞以及印尼政府規(guī)劃的柔佛、廖島兩地的發(fā)展目標(biāo)卻并不如此。對(duì)于這兩國來說，國家的首要任務(wù)在于保障和促進(jìn)國家利益，政策制定的出發(fā)點(diǎn)在于增強(qiáng)國家競爭力，區(qū)域合作僅僅是一種手段，只有當(dāng)國家利益能夠得到實(shí)現(xiàn)時(shí)，才會(huì)加入到正式的合作組織或者與非正式合作協(xié)議中。從某種程度上而言，寬泛或者完全的地區(qū)主義和地區(qū)融合在一定程度上并不為兩國所認(rèn)同。

馬來西亞和印度尼西亞兩國也不甘心柔佛、廖內(nèi)群島兩地在“成長三角”中僅僅扮演為新加坡提供支持的角色。當(dāng)時(shí)柔佛州的高層就表示，在成長三角內(nèi)，柔佛要與新加坡獲得平等的地位，因此，成長三角不應(yīng)該以新加坡為中心②。馬來西亞副總理慕尤?。∕uhyiddin Yasin）也不只一次地表明，柔佛不僅僅想成為為新加坡提供自然資源的基地，更要求大力發(fā)展制造業(yè)和旅游業(yè)。同樣，印度尼西亞政府把廖內(nèi)群島的農(nóng)業(yè)和資源密集型行業(yè)定性為“敏感的”或者“具有戰(zhàn)略性的”，對(duì)這兩個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入設(shè)置了一定的限制規(guī)定，這在某種程度上抑制了地區(qū)貿(mào)易的發(fā)展。印度尼西亞在規(guī)劃巴淡島的發(fā)展時(shí)希望能夠?qū)⒌貐^(qū)的貿(mào)易、商業(yè)等從新加坡吸引至印度尼西亞，于是制定了許多便利外資企業(yè)在巴淡落戶的優(yōu)惠政策，可惜現(xiàn)實(shí)證明了印度尼西亞政府的意圖沒法得到實(shí)現(xiàn)。在這種背景下，作為地區(qū)最重要的自然資源無法完全向新加坡敞開準(zhǔn)入，在區(qū)域合作中的各種壁壘和障礙依然存在，導(dǎo)致三地區(qū)之間的有效務(wù)實(shí)合作依然不足。

一國之內(nèi)的中央政府與地區(qū)政府也存在利益趨向不一致的情況?！靶氯崃纬砷L三角”是自上而下的政策推動(dòng)，然而中央的政策在落實(shí)過程中會(huì)遇到地方帶來的挑戰(zhàn)，尤其是當(dāng)中央與地方意圖不一致時(shí)，土地租賃、人權(quán)以及社會(huì)平等等一系列問題就會(huì)凸顯。例如，作為馬來西亞的一個(gè)州，柔佛在政策制定方面有一定的自主性，馬來西亞中央政府希望通過改善柔佛州的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是公路和機(jī)場來滿足不斷增長的商業(yè)需要。但是，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)識(shí)到，相關(guān)的政策不能只向柔佛州傾斜，還要考慮北部各州的利益。在印度尼西亞，中央政府也需要保障非合作前沿地區(qū)以及邊緣落后地區(qū)的發(fā)展需要，因此，由政府部門主導(dǎo)的一系列落戶廖內(nèi)群島的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目被大量安排在了內(nèi)陸地區(qū)而非靠近新加坡的港口地區(qū)，這些投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用便因此打了折扣。

第三，“新柔廖成長三角”帶來的社會(huì)問題也不容忽視。不僅是分屬不同地區(qū)的普通民眾對(duì)“成長三角”帶來的生活環(huán)境的變化存有憂慮，甚至是同一區(qū)域內(nèi)部不同族群或者宗教群體之間也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)地位的差異而漸生不滿。例如，柔佛當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)新加坡在柔佛境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)意圖感到不解，同時(shí)也對(duì)因?yàn)樾录悠沦Y本進(jìn)入后導(dǎo)致的柔佛州內(nèi)物價(jià)指數(shù)上漲、生活花費(fèi)增高而感到不悅。因此當(dāng)?shù)氐纳倘撕粲跸拗菩氯醿傻亻g的經(jīng)貿(mào)規(guī)模③。在廖內(nèi)群島，當(dāng)?shù)卣矒?dān)憂若大量的投資富集在沿海地帶會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致中心—邊緣、城市—農(nóng)村等不平衡性進(jìn)一步加大，帶來社會(huì)不公平問題④。

第四，外部環(huán)境的變化也是影響區(qū)域合作與發(fā)展的重要因素。尤其是近年來隨著中國的“21世紀(jì)海上絲綢之路”等新地區(qū)合作倡議與機(jī)制的不斷建立，無論是對(duì)新加坡還是對(duì)柔佛和廖內(nèi)群島而言，都有了更多的選擇。對(duì)新加坡來說，雖然柔佛、廖內(nèi)群島兩地在地緣上具有一定的優(yōu)勢， 但是印度、越南等國較為富足的勞動(dòng)力資源以及廣闊的市場前景也為新加坡資本所青睞； 而如今在柔佛和廖內(nèi)群島，新加坡資本已經(jīng)不再是其優(yōu)先選擇，本地資本以及來自中國、印度、 越南和日本等國的外資更加受到歡迎。

四、結(jié)論與啟示

通過上文對(duì)“新柔廖成長三角”發(fā)展歷程的回顧可以發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性、地緣接近性從結(jié)構(gòu)層面保證了推動(dòng)地區(qū)合作的可行性，但是有效、持續(xù)的跨國跨界合作更需要一些彈性因素的積極作用，從而使不同地區(qū)摒棄利益沖突、匯聚利益共識(shí)。

首先，制度是參與地區(qū)的各級(jí)政府在（次）區(qū)域合作框架中平等地位的政策保障。在“新柔廖成長三角”建立之初，新加坡代表的是一個(gè)國家，柔佛代表的是國家的一個(gè)州，廖內(nèi)群島代表的是國家某個(gè)省的一個(gè)地區(qū)（當(dāng)時(shí)廖內(nèi)群島屬于廖內(nèi)省的一部分），三者的政治地位截然不同導(dǎo)致了利益沖突、行政效率低下等諸多問題。因此，參與地區(qū)在管理區(qū)域合作事務(wù)中擁有最高的優(yōu)先權(quán)是保證合作框架能夠執(zhí)行的先決條件。最高優(yōu)先權(quán)也同時(shí)能夠解決中央政府與地方政府利益不協(xié)調(diào)的問題，因此，有必要建立一種整合式的管理機(jī)制，統(tǒng)籌管理整個(gè)地區(qū)事務(wù)，以此促進(jìn)更為高效的地區(qū)合作。考慮到設(shè)計(jì)不同級(jí)別政治主體參加的合作框架，所在的中央政府應(yīng)當(dāng)允許地區(qū)在制定政策時(shí)有權(quán)根據(jù)自身情況設(shè)置政策的優(yōu)先級(jí)別，國家政策在此時(shí)不宜削弱地方政策的有效權(quán)威性，就這一角度而言，為地區(qū)合作設(shè)置一個(gè)特殊政策區(qū)是一個(gè)可行的方法。

第二，公私部門以及企業(yè)的協(xié)調(diào)合作是保證合作順利開展的便利因素。以政府為代表的公共部門最為關(guān)鍵的作用在于為地區(qū)聯(lián)系與合作提供政策便利和保障。因此，無論是中央政府還是地區(qū)政府都需要為保證和促進(jìn)商品和服務(wù)的流動(dòng)制定合適的政策以保證商業(yè)和投資機(jī)會(huì)，其中尤其重要的是促進(jìn)貿(mào)易與投資的自由化、簡化勞工流動(dòng)和雇傭的章程、降低對(duì)外交往管控、實(shí)現(xiàn)地區(qū)資源和能源的可持續(xù)管理等①。若無太多的中央干涉，便能夠顯示出經(jīng)濟(jì)合作體最大的開放程度和盈利能力，形成以市場驅(qū)動(dòng)地區(qū)融合的模式②。在新—柔—廖地區(qū)，地區(qū)合作的黃金時(shí)代正是1870年后至20世紀(jì)40年代的全球大蕭條之前。這一期間的特點(diǎn)主要是無關(guān)稅、較少的貿(mào)易保護(hù)主義和政府干涉，因此，西方資本在該地區(qū)的自由投資大量增長。這些措施從本質(zhì)上便利了地區(qū)之間以及地區(qū)內(nèi)外的資本和勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)。重新恢復(fù)歷史上這種情況的合作需要各方政府進(jìn)一步消除彼此間的壁壘，尤其是自20世紀(jì)五六十年代以來的因政治對(duì)抗而產(chǎn)生的不安因素。

第三，正確理解和采納知識(shí)要素和社會(huì)因素。區(qū)域合作的成功更重要的是依靠參與地區(qū)自身競爭力的提高，以此在區(qū)域內(nèi)部達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的平衡狀態(tài)③。經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性在一定程度上也反映出各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展現(xiàn)狀或者經(jīng)濟(jì)增長的潛力差距太大又往往容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在區(qū)域合作中的弱勢地位，損害合作框架的穩(wěn)定性。因此，參與各地區(qū)只有充分尊重和吸收包括高效管理、先進(jìn)技術(shù)、創(chuàng)新理念等在內(nèi)的知識(shí)要素才能提高競爭力以及自身在合作框架內(nèi)部的地位。同時(shí)，在區(qū)域合作中也需要重視地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的差異性以及因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來的社會(huì)問題。尊重和協(xié)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異性才能夠盡可能消除合作框架內(nèi)部各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)意圖不一致導(dǎo)致的社會(huì)猜疑。重視和解決可能出現(xiàn)的地區(qū)發(fā)展不平衡、通脹壓力、環(huán)境保護(hù)、移民管理等社會(huì)因素則是保障區(qū)域合作持續(xù)開展的必要條件。

最后，重視歷史能夠?yàn)楫?dāng)今工作的開展提供有益借鑒。當(dāng)今新加坡、柔佛和廖內(nèi)群島之間的邊界和區(qū)域內(nèi)部關(guān)系起源于殖民地時(shí)代。從歷史來看，（殖民）政府管理水平的優(yōu)劣與區(qū)域競爭力有著密切關(guān)系。例如，在英國殖民政府統(tǒng)治管理之下的馬來半島，新加坡與柔佛一直保持著較為密切的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)往來，統(tǒng)一政府的管理制度進(jìn)一步保證了這種交流的持續(xù)性。勞動(dòng)力、商業(yè)、金融和投資的融合都極大依賴于政治沖突的紓緩和統(tǒng)一制度框架的建構(gòu)①。是區(qū)域合作中新—柔聯(lián)系要強(qiáng)于其他各方的原因。政治上，柔佛擁有一批以政府主要官員為代表的政治精英，對(duì)發(fā)展柔佛的工業(yè)擁有足夠的熱情。此外，1895～1959年，柔佛蘇丹易卜拉欣（Ibrahim）在其任內(nèi)對(duì)發(fā)展與新加坡的政治和社會(huì)平等關(guān)系很有興趣②。因此，柔佛政府能夠直接決定其自身發(fā)展方向，擁有較高的行政效率③。相反，廖內(nèi)群島則需接受來自1000千米以外的雅加達(dá)的政策指導(dǎo)。在這樣的情況下，地區(qū)政府很有可能在中央政府的整體規(guī)劃和發(fā)展中被遺漏④。因此，更好的地區(qū)治理在廖內(nèi)群島顯得極為重要⑤。幸好也有進(jìn)步。根據(jù)1999年第22號(hào)法令（Law No. 22 1999），當(dāng)時(shí)廖內(nèi)省下轄各地區(qū)都獲得了自治地位⑥。因此，地方政府得以更自由地主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是地區(qū)自然資源的開發(fā)⑦。這種去中央化的趨勢隨著2002年廖內(nèi)群島省的建立和2004年去中央化法律（Decentralization Law of 2004）的頒布進(jìn)一步顯現(xiàn)。而之后廖內(nèi)群島的發(fā)展不如預(yù)想則又是另外一個(gè)故事了。

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注：本文系基金項(xiàng)目：廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“新柔廖華人經(jīng)濟(jì)圈的構(gòu)建、演變與影響（1870～1940）”（項(xiàng)目編號(hào)：2017KY0056），廣西師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“二戰(zhàn)前新柔廖華人經(jīng)濟(jì)圈變遷研究”。

（責(zé)任編輯： 顏 潔）