包毅楠

〔提 要〕美國以其所謂“過度海洋主張”理論為支撐，30多年來持續(xù)開展“航行自由行動”，針對它所認(rèn)為的其他國家提出的不符合《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）的海洋主張予以挑戰(zhàn)?！斑^度海洋主張”理論缺乏《公約》基礎(chǔ)，存在單方面解讀《公約》、曲解《公約》條款、罔顧習(xí)慣國際法規(guī)則及“持續(xù)反對者”因素等瑕疵。而作為“過度海洋主張”理論具體實踐的美國“航行自由行動”的實質(zhì)是打著維護(hù)《公約》的旗號，行違反《公約》精神之實。 “航行自由行動”將正常的“航行自由”嬗變?yōu)檐娕灥摹皺M行自由”，以美國自創(chuàng)的“國際水域”等概念對他國進(jìn)行“長臂管轄”，不僅不可能解決《公約》中存在的模糊爭議，還會加劇海上爭端。

〔關(guān) 鍵 詞〕“過度海洋主張”、航行自由行動、《聯(lián)合國海洋法公約》

〔中圖分類號〕D993.5

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）5期0106-23

自1979年提出“航行自由計劃”（Freedom of Navigation Program）以來， 美國歷屆政府持續(xù)通過一系列政府文件強(qiáng)化其立場，提出所謂“過度海洋主張”（excessive maritime claims）理論，并在實踐中采取“雙管齊下”的方式，通過外交途徑和定期開展“航行自由行動”（Freedom of Navigation operations）對其他國家的 “過度海洋主張”進(jìn)行抗議和挑戰(zhàn)。事實證明，作為《公約》非締約國的美國的這一套理論和實踐，并不能夠真正起到維護(hù)《公約》的權(quán)威性和完整性的作用。目前，國內(nèi)學(xué)界對于“航行自由”涉及的國際海洋法的若干理論和實踐問題已取得豐富的研究成果，對于美國開展“航行自由計劃”的實踐和涉及的國際法與國際政治的有關(guān)問題也有初步的分析， 但對于美國“航行自由行動”的理論基礎(chǔ)——“過度海洋主張”理論的剖析尚不深入，對于美國“航行自由行動”的實施特點及本質(zhì)的分析亦不充分。“航行自由行動”是“過度海洋主張”理論的實踐，二者密不可分，有必要結(jié)合國際海洋法和一般國際法的制度和規(guī)則，從理論和實踐全面揭橥二者之弊病。

一、“過度海洋主張”理論的主要內(nèi)容與缺陷

“過度海洋主張”理論作為指導(dǎo)美國“航行自由行動”的理論基礎(chǔ)，它的提出與美國在《公約》誕生前后對《公約》持謹(jǐn)慎的懷疑態(tài)度、對《公約》某些擴(kuò)大沿海國管轄權(quán)以及限制“航行自由”的條款持保留立場密不可分。隨著《公約》獲得通過并生效，部分《公約》條款逐步確立成為公認(rèn)的國際法規(guī)則，美國也根據(jù)其維護(hù)本國利益的目標(biāo)，相應(yīng)地對“過度海洋主張”理論的具體內(nèi)容進(jìn)行了豐富、更新和擴(kuò)充。

（一）“過度海洋主張”理論提出的背景

根據(jù)美國政府2017年2月發(fā)布的文件，所謂“過度海洋主張”指的是：“某些沿海國提出的與國際海洋法（的規(guī)則）不符的海洋區(qū)域或管轄權(quán)的主張。如果（美國）對這些主張不提出挑戰(zhàn)，將會對國際法賦予所有國家享有的利用海洋和空域的權(quán)利和自由造成侵犯?！?而美國學(xué)者、前海軍上校及國務(wù)院法律顧問阿什利·羅奇（J. Ashley Roach）和國務(wù)院海洋事務(wù)辦公室地理顧問羅伯特·史密斯（Robert W. Smith）合著的《過度海洋主張》將“過度海洋主張”定義為：“沿海國對海洋區(qū)域提出的不符合海洋法公約的有關(guān)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的主張?！?/p>

實際上，“過度海洋主張”并不是美國政府和學(xué)者新近提出的概念，而是形成于20世紀(jì)80年代初，亦即第三次海洋法會議后期至《公約》最終獲得通過的時期。美國政府歷來強(qiáng)調(diào)航行自由的重要性，并通過海軍行動對其他國家規(guī)定的各種限制“航行自由”的主張?zhí)岢鎏魬?zhàn)。這種挑戰(zhàn)的直接目的在于維護(hù)美國一貫堅持的傳統(tǒng)意義上的“航行自由”，即包括軍艦在內(nèi)的任何船舶在包括公海在內(nèi)的沿海國領(lǐng)海之外的海域享有“公海自由”。美國堅持這種傳統(tǒng)“公海自由”的根本目的顯然在于維護(hù)其核心利益。早在1979年，也即美國政府最初提出“航行自由計劃”之時，時任美國總統(tǒng)派駐第三次聯(lián)合國海洋法會議的特使艾略特·理查森（Elliot L. Richardson）大使就指出了“航行自由”，特別是美國海軍在全球海洋上的行動自由，對于維護(hù)美國核心利益的重要性：“我們的經(jīng)濟(jì)生活水平越來越依賴海外的貿(mào)易，但也越來越易受外國的政治變局的影響。這些因素的綜合影響使得我們不得不越發(fā)需要倚重美國海軍的力量、行動力和其多重職能。為實現(xiàn)威懾和保護(hù)的使命，美國海軍必須明確地展現(xiàn)出在全球遠(yuǎn)海保持軍事存在或迅速集結(jié)軍力的實力?！沁@些（航行自由和飛越自由）原則的合法性廣為世界所接受并遵守，……否則我們的戰(zhàn)略目標(biāo)將無法實現(xiàn)?！?/p>

美國在《公約》通過的同一年，也即1982年12月發(fā)布的《國家安全決策指南》（National Security Decision Directive）中，言簡意賅地指出了制定“航行自由計劃”對其他國家的“過度海洋主張”提出挑戰(zhàn)的重要意義：“現(xiàn)今海洋法中的不確定性以及美國不加入海洋法公約的決策使得提出有關(guān)我們的權(quán)利以及嶄新的、更有效的航行和飛越計劃的明確立場變得更加重要?！?1983年3月8日，美國代表團(tuán)針對《公約》聲明（其有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的部分尤為值得關(guān)注）：“《公約》承認(rèn)沿海國在該區(qū)域資源方面的利益，并授權(quán)它主張區(qū)域內(nèi)與資源相關(guān)活動的管轄權(quán)。同時，所有國家在該區(qū)域內(nèi)繼續(xù)享有傳統(tǒng)的公海航行和飛越自由……軍事操作、訓(xùn)練和活動一直被視為海洋的國際合法利用。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行此類活動的權(quán)利將繼續(xù)為所有國家享有。” 緊接著，在同月10日發(fā)布的《總統(tǒng)關(guān)于海洋政策的聲明》中，里根總統(tǒng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“美國無論如何也不會默許其他國家在航行、飛越及其他有關(guān)公海用途上，蓄意限制國際社會的權(quán)利和自由的單方面行為?！?/p>

由此可見，在《公約》通過前后，美國政府高層已經(jīng)意識到《公約》中新制定的某些規(guī)則對傳統(tǒng)的“航行自由”原則進(jìn)行了調(diào)整，在一定程度上擴(kuò)大了沿海國管轄權(quán)的同時，或多或少地減少了“航行自由”的適用海域范圍。例如，理查森大使認(rèn)為，《公約》最終將規(guī)定的領(lǐng)海最大寬度擴(kuò)大至12海里以及200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的出現(xiàn)等復(fù)雜的因素，會對美國一貫堅持的“航行自由”產(chǎn)生無法準(zhǔn)確預(yù)見的影響。 “過度海洋主張”理論正是在這樣的背景之下應(yīng)運而生，它不僅反映了美國政府對于《公約》若干新規(guī)則所持的謹(jǐn)慎態(tài)度，同時也是為堅持其海軍海外行動不受他國干擾提供理論支撐和國內(nèi)法制度保證。

（二）“過度海洋主張”的具體內(nèi)容及性質(zhì)

在1982年《國家安全決策指南》中，美國政府首次列舉了它所認(rèn)定的需要識別和挑戰(zhàn)的其他國家提出的“過度海洋主張”主要類型：

第一，不為美國所承認(rèn)的歷史性海灣或歷史性水域的主張。第二，未依據(jù)《公約》規(guī)定而劃定的大陸領(lǐng)海基線的主張。第三，關(guān)于超過3海里但不超過12海里的領(lǐng)海主張，存在三種情況：其一，對于領(lǐng)海所覆蓋的用于國際航行的海峽，未依據(jù)《公約》規(guī)定允許過境通行（包括不允許潛艇的水下潛行、不允許軍用飛機(jī)的飛越、不允許在未獲得事先通知或事先批準(zhǔn)情況下軍艦和海軍輔助艦船的通行）；其二，包含對軍艦或海軍輔助艦船（的通行）要求事先通知或批準(zhǔn)的差別性規(guī)定；其三，對核動力軍艦或載有核武器或特定貨物的軍艦或海軍輔助艦船適用不為國際法所承認(rèn)的特殊規(guī)定。第四，領(lǐng)海超過12海里的主張。第五，其他的對12海里以外的海洋區(qū)域擁有管轄權(quán)的主張，例如在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或安全區(qū)對與資源性質(zhì)無關(guān)的公海自由作出限制。第六，某些有關(guān)群島與《公約》不符的主張，如不允許群島海道通過的主張（包括不允許潛艇的水下潛行、不允許軍用飛機(jī)的飛越等）。

此后，隨著美國對《公約》的認(rèn)識及態(tài)度不斷發(fā)生變化，結(jié)合考慮已經(jīng)加入《公約》的其他國家的實踐，美國對“過度海洋主張”的內(nèi)涵也不斷地加以豐富、擴(kuò)充，特別是加強(qiáng)、突出了對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)問題的關(guān)注程度。考察2012年版《過度海洋主張》中有關(guān)“過度海洋主張”類型的列舉，可以發(fā)現(xiàn)美國政府在最初列舉的六類典型的“過度海洋主張”實例的基礎(chǔ)上，主要新增了以下幾項：不符合《公約》第33條規(guī)定的毗連區(qū)的主張；不符合《公約》第五部分有關(guān)規(guī)定的對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主張；不符合《公約》第六部分的對大陸架的主張；認(rèn)為《公約》條款中的“和平利用”不包括那些符合《聯(lián)合國憲章》第51條的軍事活動的主張；認(rèn)為在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展的包括軍事測量在內(nèi)的軍事活動、水文調(diào)查、海洋觀測、自然資源勘探、依據(jù)《公約》第204條至206條開展的海洋環(huán)境監(jiān)測和評價以及有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的活動均屬于海洋科學(xué)研究因而需要獲得沿海國同意的主張；對鋪設(shè)和維護(hù)海底電纜采取限制的主張；對用于國際航行的海峽采取強(qiáng)制領(lǐng)航的主張等。

對于上述美國政府所認(rèn)定其他國家“過度海洋主張”的性質(zhì)，羅奇和史密斯直截了當(dāng)?shù)靥岢觯骸斑@些主張在國際法層面是非法的”，“威脅了其他國家使用海洋的權(quán)利”。

（三）“過度海洋主張”的理論瑕疵

“過度海洋主張”反映的是美國單方面對《公約》條款的解讀，充其量僅僅代表了美國的立場，并不是對《公約》條款的唯一、正確的解讀。“過度海洋主張”理論并未對有關(guān)條款進(jìn)行全面、正確的解讀，其“過度”之意雖然在某些《公約》明確規(guī)定的事項上有一定的合理性， 但對于《公約》中并未明確規(guī)定的事項，“過度”只不過表明了美國對待《公約》某些未定事項的一國立場，因此其解讀也不可認(rèn)為已成國際共識。諸如“他國軍艦在沿海國的領(lǐng)海是否享有和商船一樣的無害通過權(quán)”、“他國軍艦在沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事測量行為是否需要獲得沿海國的事先批準(zhǔn)”、“軍事活動的內(nèi)涵”等問題在《公約》中并沒有特別明確的規(guī)定，實際上均屬于《公約》未定事項。這些事項自《公約》通過之日起國家實踐就呈現(xiàn)出對立的情況， 而國際海洋法學(xué)界對這些爭議問題向來也沒有絕對答案和定論。 因此，美國政府和有著官方背景的學(xué)者僅憑單方面的解讀就斬釘截鐵地斷言其他國家的國內(nèi)立法和有關(guān)主張“過度”、“不符合《公約》”、“違反國際法”，有失偏頗。通過前文對“過度海洋主張”理論提出的背景及其具體內(nèi)容的梳理，進(jìn)而從國際法原理，特別是從《公約》的角度對該理論進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)該理論存在多處明顯瑕疵。

第一，“過度的海洋主張”是以美國自創(chuàng)的“國際水域”（international waters）和“國際空域”（international airspace）概念為依據(jù)，本身缺乏《公約》規(guī)范的基礎(chǔ)。為了強(qiáng)化“過度海洋主張”的理論基礎(chǔ)并為這一理論“正名”，美國政府和學(xué)者對《公約》條款和術(shù)語采取偷換概念的策略，自創(chuàng)了所謂“國際水域”和“國際空域”的概念。據(jù)2007年版《美國海上行動法指揮官手冊》（下文稱《手冊》）中的描述：“出于海上行動的目的，世界海域可以分為兩部分。第一部分包括內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域，這些水域都處于沿海國的主權(quán)管轄之下，同時給國際社會保留了特定的航行權(quán)利。第二部分包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海，這些屬于國際水域，各國都享有與公海相同的自由航行和飛越的權(quán)利?！瓏H水域包括所有不受任何國家主權(quán)支配的水域。領(lǐng)海以外所有海域都是國際水域，而國際水域的上空即為國際空域?！?對于美國提出的這兩個概念，初看它們似乎的確是建立在《公約》劃分世界海域的前提基礎(chǔ)之上，是符合《公約》的，至少是與《公約》兼容的。但仔細(xì)推敲不難發(fā)現(xiàn)，實際上無論是“國際水域”還是“國際空域”，它們都缺乏國際法上的實在法依據(jù)。 這兩個概念并不見于《公約》任何的條款之中，也并不隱含在《公約》的任何條款之中，因此這兩個概念充其量只是一種在《公約》體系之外的人為擬制。值得注意的是，《手冊》中明確地指出，將世界海域劃分成國家水域和國際水域是“出于海上行動的目的”，并非依照《公約》前言所述的“在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便于國際交通和促進(jìn)海洋的和平用途”（即《公約》對世界海域的劃分），而是主要出于軍事目的，是基于對美國海軍行動便利程度的考量。

第二，“過度海洋主張”在一定程度上曲解了《公約》的條款規(guī)定。美國將某些沿海國在本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的對他國軍事活動的限制理解為侵犯了公海自由，并認(rèn)為軍事活動屬于《公約》第58條規(guī)定的其他國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利范疇，也即將《公約》第87條規(guī)定的公海自由類比適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。然而，《公約》第58條第1款明確地規(guī)定了其他國家在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)比照享有的公海權(quán)利限于“航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途”。值得注意的是，《公約》第58條第3款明確提到其他國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有上述權(quán)利時，“應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”。雖然《公約》的這些規(guī)定表述并沒有明確排除他國海軍或空軍在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和平地開展艦船操作或軍機(jī)活動（如軍事演習(xí)或軍事測量）的權(quán)利，但“適當(dāng)顧及”的義務(wù)意味著其他國家行使上述權(quán)利不得出于惡意，不得規(guī)避沿海國制定的相應(yīng)的法律，也不應(yīng)影響沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)正常行使權(quán)利。 如果一國刻意違反沿海國制定的關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的相應(yīng)法律法規(guī)，出于挑釁沿海國或出于非和平的目的，以使用武力或以武力相威脅等非和平的方式操作艦船或軍機(jī)，或其艦船、軍機(jī)的活動影響到了沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的正?；顒?，則這類行為便不符合《公約》第58條的規(guī)定。從這種意義上說，《公約》并未認(rèn)可美國所宣揚(yáng)的那種無須顧及沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所享有關(guān)權(quán)利而肆意開展各種軍事活動的“自由”。

第三，“過度海洋主張”理論對習(xí)慣國際法或正在形成中的習(xí)慣國際法規(guī)則未給予充分考量，甚至無視包括習(xí)慣國際法在內(nèi)的一般國際法在《公約》生效后繼續(xù)發(fā)揮效力的客觀事實。《公約》雖然對國際海洋法中的多數(shù)習(xí)慣法規(guī)則進(jìn)行了編纂，同時也在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了國際習(xí)慣法的發(fā)展，但必須承認(rèn)《公約》并未將國際海洋法中習(xí)慣法規(guī)則的全部內(nèi)容都涵蓋。這就意味著在國際海洋法體系中，在《公約》之外尚有不少得到國際社會承認(rèn)的習(xí)慣國際法規(guī)則繼續(xù)發(fā)揮著作用。事實上，《公約》序言就明確指出：“確認(rèn)本公約未予規(guī)定的事項，應(yīng)繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)?！?不少國際海洋法學(xué)者都認(rèn)可習(xí)慣國際法對于以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法體系的重要補(bǔ)充作用。 因此，對于《公約》中沒有明確規(guī)定的歷史性水域的判定標(biāo)準(zhǔn)、歷史性權(quán)利的具體內(nèi)容、大陸國家的遠(yuǎn)海群島的法律地位等重要問題，應(yīng)繼續(xù)由包括習(xí)慣國際法和正在形成中的習(xí)慣國際法在內(nèi)的一般國際法規(guī)則調(diào)整。然而，“過度海洋主張”卻將其他國家提出的歷史性水域、大陸國家為其遠(yuǎn)海群島劃定直線基線等主張一概認(rèn)定為違反《公約》和國際法的主張，無視這些問題并非由《公約》明文規(guī)定、應(yīng)屬于包括習(xí)慣國際法在內(nèi)的一般國際法調(diào)整的客觀事實。這樣武斷的認(rèn)定顯然與《公約》序言明確承認(rèn)一般國際法效力的規(guī)定不符。

第四，“過度海洋主張”理論未曾顧及“持續(xù)反對者”在國際法上的實際意義。如果一個國家對于某個習(xí)慣國際法規(guī)則自產(chǎn)生之日起就表示反對，并在該規(guī)則的形成過程中持續(xù)表示反對，則這個國家將不受該規(guī)則的拘束。 就國際海洋法而言，不乏這類“持續(xù)反對者”的例子。如關(guān)于領(lǐng)海最大寬度不超過12海里的規(guī)則，實際上直到《公約》第2條對領(lǐng)海最大寬度作出明文規(guī)定，該規(guī)則才真正得以確立。 值得注意的是，在《公約》通過之前就曾有20多個國家規(guī)定其領(lǐng)海寬度大于12海里，至今仍有7個國家堅持其領(lǐng)海最大寬度大于12海里。 其中，如秘魯和薩爾瓦多并不是《公約》的締約國，它們自20世紀(jì)中期以來一直堅持主張200海里領(lǐng)海，美國認(rèn)為其屬“過度海洋主張”，并多次通過海軍行動挑戰(zhàn)兩國的領(lǐng)海主張。 實際上，雖然“領(lǐng)海最大寬度不超過12海里”已經(jīng)成為習(xí)慣國際法規(guī)則，但鑒于秘魯和薩爾瓦多早在《公約》通過的數(shù)十年之前就規(guī)定其領(lǐng)海為200海里，并在領(lǐng)海最大寬度不超過12海里的規(guī)則形成過程中從未改變本國立場，在《公約》通過和生效之后一直長期堅持既有主張，因此可以認(rèn)為這兩個國家是“領(lǐng)海最大寬度不超過12海里”這條規(guī)則的“持續(xù)反對者”。 雖然秘魯和薩爾瓦多繼續(xù)堅持200海里的領(lǐng)海最大寬度不甚合理，但美國的“過度海洋主張”理論完全忽視“持續(xù)反對者”，其本身是與國際法規(guī)則相悖的。

綜上所述，在特定的政治背景下由美國政府和學(xué)者自創(chuàng)的“過度海洋主張”理論并非完全符合《公約》規(guī)則?！斑^度海洋主張”理論的基礎(chǔ)、內(nèi)容以及適用充其量僅僅是反映了美國這個非《公約》締約國的自身立場，而該理論存在的種種瑕疵更使其無法真正起到維護(hù)《公約》及當(dāng)代國際海洋法體系和秩序的作用。

二、美國“航行自由行動”的實施特點

“過度海洋主張”理論同美國海軍連年開展的“航行自由行動”存在密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，二者之問世從源頭上就并非出于真正維護(hù)以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法體系，其根本目的在于服務(wù)美國海洋戰(zhàn)略，特別是捍衛(wèi)美國海軍在海外的行動自由。

（一）“過度海洋主張”理論與“航行自由行動”之間的相互關(guān)系

第一，“過度海洋主張”理論為“航行自由行動”提供了美國宣揚(yáng)的所謂“國際法”上的理論基礎(chǔ)。美國向來標(biāo)榜尊重國際法，特別是將維護(hù)全球范圍“航行自由”視為本國切實遵守、維護(hù)國際法的重要例證，因此，為了給“航行自由行動 ”冠以“合法”之名，便必須在國際法理論上尋求支撐。前文業(yè)已指出《公約》對于“外國軍艦在沿海國領(lǐng)海的無害通過”、“外國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動”、“大陸國家的遠(yuǎn)海群島的法律地位”等問題皆無明確規(guī)定，學(xué)界對這些問題的爭議也一直沒有定論。在這樣的情況下，美國單方面提出“過度海洋主張”理論，恰恰將《公約》未明確規(guī)定的事項“明確化”，實際上將其他國家提出的沒有明顯違反《公約》條款的海洋主張“去正當(dāng)化”，從而為美國海軍開展“航行自由行動”提供國際法上的理論基礎(chǔ)。

第二，“過度海洋主張”理論為“航行自由行動”提供了明確的挑戰(zhàn)目標(biāo)。2017年2月28日，美國國防部網(wǎng)站公布了2016財年美國“航行自由”的執(zhí)行報告。 這是自1992年起該網(wǎng)站連續(xù)公布的第24份報告。 縱觀美國“航行自由行動”歷年報告，不難發(fā)現(xiàn)美國海軍通過“航行自由行動”挑戰(zhàn)的對象無一例外都是美國認(rèn)定的其他國家所提“過度海洋主張”。以2016財年“航行自由行動”報告為例，美國海軍共挑戰(zhàn)了包括中國在內(nèi)的22個國家和地區(qū)，具體針對“軍艦進(jìn)入領(lǐng)海須事先通知或批準(zhǔn)”、“過度的直線基線” 、“對毗連區(qū)內(nèi)安全事項行使管制權(quán)”、“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動須獲同意”、“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空的管轄權(quán)”、“歷史性海灣”等“過度海洋主張”進(jìn)行了挑戰(zhàn)。另外，美國國務(wù)院自1970年起陸續(xù)出版評述其他國家海洋主張的《海洋界限》報告，該系列報告不僅是美國官方對于其他國家的國內(nèi)海洋立法和政策的綜合性評述，更重要的是其選題和針對性側(cè)重于其他國家的“過度海洋主張”，并特別著重對美國官方所認(rèn)為的其他國家的“違反國際法”的國內(nèi)立法和政策進(jìn)行剖析，從而為“航行自由行動”提供有針對性的目標(biāo)。例如，美國國務(wù)院于1996年7月9日發(fā)布的第117號《海洋界限》報告指摘中國1992年《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》與1996年5月15日《中華人民共和國政府關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)海基線的聲明》，而美國國防部在1997年4月發(fā)布的1996財年“航行自由行動”報告便記錄了1996年美國海軍挑戰(zhàn)中國國內(nèi)法要求外國軍艦進(jìn)入領(lǐng)海須經(jīng)事先批準(zhǔn)的行動。 由此看來，第117號報告批評中國的“過度海洋主張”為1996年美國海軍挑戰(zhàn)中國國內(nèi)法的“航行自由行動”提供了直接的目標(biāo)和所謂理論支撐。

第三，“航行自由行動”的實施對“過度海洋主張”理論提供了豐富的分析素材，并起著對該理論予以適時修訂和完善的作用。這種反作用具體體現(xiàn)在：“航行自由行動”的實施客觀上對被挑戰(zhàn)“過度海洋主張”的國家具有一定成效，在有些情況下甚至能令一些國家迫于美國的軍事威懾而修改原有的海洋主張。如美國早在1986年即對菲律賓將群島水域視為內(nèi)水的聲明提出抗議，此后又多年對菲律賓的相關(guān)主張進(jìn)行挑戰(zhàn)。菲方于2009年通過菲律賓共和國第9522號法令，公布了新的領(lǐng)海基線，并于2011年在國內(nèi)立法中引入群島海道通行制。對于菲方修改立法等行為，美國表示認(rèn)可和贊賞。這種變化促使美國不斷修訂《美國海軍指揮官手冊》及發(fā)布新的《海洋界限》報告等，以完善其“過度海洋主張”理論，有時還基于不同時期國家利益重點的變換而修改認(rèn)定“過度海洋主張”的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“航行自由行動”的實施情況及特點

根據(jù)美國國防部網(wǎng)站公布的1991財年至2016財年“航行自由行動”歷年報告， 為便于查看可匯總成以下三個表格。

從以上統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)美國“航行自由行動”具有以下特點：

第一，“航行自由行動”的實施情況體現(xiàn)了美國政府對他國“過度海洋主張”的全面回應(yīng)，即回應(yīng)的全面性。具體而言，這種全面性體現(xiàn)在：對于“過度海洋主張”理論涉及的具體內(nèi)容，諸如基線的劃定、領(lǐng)海最大寬度、軍艦進(jìn)入領(lǐng)海的無害通過權(quán)、歷史性水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動等問題，均納入“航行自由行動”挑戰(zhàn)事項的范圍，并在過去二十余年間一以貫之地付諸實際挑戰(zhàn)行動。

第二，“航行自由行動”的實施情況體現(xiàn)了美國政府針對不同“過度海洋主張”的回應(yīng)差異，其針對性重點突出。雖然“航行自由行動”挑戰(zhàn)事項涵蓋全面，但由以上各表可知，其更側(cè)重基線和領(lǐng)海有關(guān)問題，該類事項挑戰(zhàn)頻次占比幾乎每年都在四分之三以上。這反映出美國對“過度海洋主張”最為敏感的部分是，沿海國通過“過度”基線主張“不合理地”擴(kuò)大領(lǐng)海范圍，或?qū)ν鈬娕炘谄漕I(lǐng)海通過設(shè)定限制，由此影響外國軍艦在相關(guān)海域的行動自由。換言之，美國不希望其海軍行動自由的范圍因沿海國“過度”主張而縮小或者受到“過度”限制，其“航行自由行動”本質(zhì)是為堅守其海軍行動自由的一貫立場，而其海軍行動自由是為維護(hù)其全球霸權(quán)而服務(wù)。

第三，“航行自由行動”的實施情況體現(xiàn)了美國政府對不同時期“過度海洋主張”內(nèi)涵的不同理解。自1998財年始，美國對有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“過度海洋主張”愈益關(guān)注，該類主張被挑戰(zhàn)頻次日趨穩(wěn)定，逐漸成為與基線和領(lǐng)海問題并列的三大挑戰(zhàn)事項之一。具體而言，近十年來，美國尤為重視其海軍艦船在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事測量等活動的自由以及其軍機(jī)在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空不受阻礙的活動自由。截至2016財年，美國自2007財年起已連續(xù)10年對中國主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空管轄權(quán)進(jìn)行挑戰(zhàn)、連續(xù)10年對印度要求他國軍艦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事活動須事先批準(zhǔn)提出挑戰(zhàn)。

第四，“航行自由行動”的實施具有任擇性，無甚規(guī)律而言。首先，縱觀“航行自由行動”歷年實施情況，美國對于某些“過度海洋主張”，如歷史性水域的主張，并非像對基線、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等事項那樣長期持續(xù)地進(jìn)行挑戰(zhàn)，而似乎是沒有特別針對性地進(jìn)行了一些零星挑戰(zhàn)。如美國對利比亞有關(guān)錫德拉灣（Gulf of Sidra）的歷史性海灣主張?zhí)魬?zhàn)頻次較多，但至2016財年方對意大利有關(guān)塔蘭托灣（Gulf of Taranto）的歷史性海灣主張進(jìn)行首次挑戰(zhàn)，而對印度有關(guān)曼那灣（Gulf of Manaar）主張的3次挑戰(zhàn)則距今相當(dāng)遙遠(yuǎn)。其次，“航行自由行動”對同一國家“過度海洋主張”的挑戰(zhàn)有時亦甚隨意。以印度為例，美國曾先后多次對印度不同類型的“過度海洋主張”進(jìn)行挑戰(zhàn)，有時僅針對某一項主張，有時則針對多項主張。

第五，“航行自由行動”具有強(qiáng)烈的地域針對性。美國的挑戰(zhàn)重點在亞洲國家，近十年來更側(cè)重于東南亞。遭“航行自由行動”挑戰(zhàn)的亞洲國家數(shù)量幾乎每年都占總數(shù)一半以上，特別是2006、2007、2008和2012財年其全部挑戰(zhàn)對象均為亞洲國家。然而，美國“航行自由行動”對歐洲國家的同類型“過度海洋主張”的挑戰(zhàn)則鳳毛麟角，在1992、1995、1996財年不曾有歐洲國家的“過度海洋主張”遭到挑戰(zhàn)，而在2004—2015財年長達(dá)12年亦無任何針對歐洲國家的挑戰(zhàn)行動。 事實上，有相當(dāng)數(shù)量的歐洲國家存在美國所認(rèn)為的“過度海洋主張”。例如丹麥對法羅群島劃定直線基線、葡萄牙對亞速爾群島劃定直線基線、英國對馬爾維納斯群島（英國稱福克蘭群島）以及特克斯和凱科斯群島劃定直線基線、西班牙對過境飛越直布羅陀海峽的外國飛機(jī)提出管轄權(quán)并對在直布羅陀海峽過境通行的外國船舶提出污染控制管轄權(quán)等，在美國看來都屬于“過度海洋主張”，但美國僅通過外交途徑提出抗議。這種明顯的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”做法印證了美國“航行自由行動”的地域針對性。

第六， “航行自由行動”還具有強(qiáng)烈的國別針對性。美國“航行自由行動”對于某些國家的“過度海洋主張”僅進(jìn)行過一次挑戰(zhàn)，對于某些國家持續(xù)多次挑戰(zhàn)，而對于某些國家則刻意不予挑戰(zhàn)。如1998財年針對肯尼亞的直線基線和歷史性海灣的主張、2009財年針對多哥的領(lǐng)海最大寬度的主張皆僅存一次挑戰(zhàn)，而對于中國則自2007財年至今幾乎每年都進(jìn)行高頻次挑戰(zhàn)（近三年在南海的行動見表4）。

表 4 近年來美國針對中國在南海的“航行自由行動”（2015.10-2017.8）

時間 事件 美國認(rèn)為的挑戰(zhàn)依據(jù)

2015年10月27日 “拉森”號驅(qū)逐艦進(jìn)入渚碧礁鄰近海域 外國軍艦在領(lǐng)海無害通過須事先批準(zhǔn)的主張不合國際法

2016年1月29日 “柯蒂斯·威爾伯”號驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海 外國軍艦在領(lǐng)海無害通過須事先批準(zhǔn)的主張不合國際法

2016年5月10日 “威廉·P·勞倫斯”號驅(qū)逐艦進(jìn)入永暑礁鄰近海域 外國軍艦在領(lǐng)海無害通過須事先批準(zhǔn)的主張不合國際法

2016年10月21日 “狄卡特”號驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海 直線基線主張過度

2017年5月24日 “杜威”號驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域 無效的領(lǐng)海主張（南海仲裁案裁決中將美濟(jì)礁認(rèn)定為低潮高地，無法主張領(lǐng)海）

2017年7月2日 “斯坦塞姆”號驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海 外國軍艦在領(lǐng)海無害通過須事先批準(zhǔn)的主張不合國際法

2017年8月10日 “約翰·麥凱恩”號驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域 無效的領(lǐng)海主張（南海仲裁案裁決中將美濟(jì)礁認(rèn)定為低潮高地，無法主張領(lǐng)海）

美國“航行自由行動”的實施特點揭示出，該行動雖表面上看似客觀公正，似乎美國意在通過對某些違反《公約》的海洋主張進(jìn)行挑戰(zhàn)，來維護(hù)以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法體系，但數(shù)據(jù)統(tǒng)計的細(xì)節(jié)恰恰證實了美國實際上是在通過其強(qiáng)大的海軍力量壓制發(fā)展中國家，特別是亞洲國家提出的并不明顯違反《公約》的海洋主張。顯然，美國“航行自由行動”純以維護(hù)《公約》和國際海洋法體系為借口，企圖憑此壟斷《公約》和國際海洋法解釋權(quán)，以維護(hù)美國海洋霸權(quán)及其主導(dǎo)的國際海洋秩序。

三、對美國“航行自由行動”實質(zhì)的批判

同“過度海洋主張”理論類似，從本質(zhì)上看，美國“航行自由行動”同樣存在明顯瑕疵，具體表現(xiàn)在以下四方面。

第一，“航行自由行動”的實質(zhì)是打著維護(hù)《公約》的旗號，行違反《公約》精神之實?！昂叫凶杂尚袆印笔且浴斑^度海洋主張”理論為國際法理論基礎(chǔ)的，而如前文所述，該理論本身存在瑕疵，包括曲解《公約》條款、忽視習(xí)慣國際法規(guī)則、強(qiáng)行解讀《公約》未定事項并將其他國家的相關(guān)主張視為違反《公約》和國際法。理論基礎(chǔ)的瑕疵決定了“航行自由行動”不可能真正起到維護(hù)《公約》的積極作用。實際上，美國政府和學(xué)者自創(chuàng)的所謂“國際水域”概念，本身就是在《公約》體系之外另起爐灶，而美國卻以此為據(jù)派遣海軍實施“航行自由行動”，在其他國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事演習(xí)和軍事測量等活動。凡此種種，均與《公約》序言明確提及的“互相諒解和合作的精神”、“妥為顧及國家主權(quán)”、“實現(xiàn)公正公平的國際經(jīng)濟(jì)秩序”、“照顧到發(fā)展中國家的特殊利益和需要”等精神相悖。

第二，“航行自由行動”是美國政府歪曲解讀和行使“航行自由”，其本質(zhì)是“橫行自由”。 航行自由作為國際海洋法的基本原則和核心制度之一，其本質(zhì)在于維護(hù)所有國家和平利用海洋、促進(jìn)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。 雖然航行自由原則本身同樣適用于軍艦，但從美國“航行自由行動”的實施來看，這種行動與正常的貨物航運和促進(jìn)商貿(mào)并不存在必然聯(lián)系，這種行動是徹頭徹尾的軍事性活動，在本質(zhì)上不是國際航運所必須的，行動的性質(zhì)也與經(jīng)濟(jì)性質(zhì)毫無關(guān)聯(lián)，在許多情況下甚至威脅到沿海國的安全。印度尼西亞海洋與漁業(yè)部高級顧問哈希姆·賈拉爾（Hasjim Djalal）曾指出：傳統(tǒng)意義上的（絕對的）航行自由概念已經(jīng)過時了。各國有理由以保護(hù)本國安全為由對傳統(tǒng)意義的航行自由作出限制。而美國開展“航行自由行動”的目的在于與其外交抗議相呼應(yīng)，對美國所認(rèn)定之他國“過度海洋主張”進(jìn)行挑戰(zhàn)。這便決定了美國在開展“航行自由行動”時，幾乎無一例外地動用軍艦和軍機(jī)，不以正常行使航行自由的快速通過為目的，而是故意、不正常地進(jìn)入沿海國的領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)，實際上有非常明顯的挑釁沿海國、威脅沿海國安全的意味。2017年5月25日，美國軍艦“杜威”號進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域停留長達(dá)一個半小時，并曾進(jìn)行救生訓(xùn)練演習(xí)。 這種不以通行為目的、在沿海國管轄海域內(nèi)以軍艦從事軍事訓(xùn)練演習(xí)的行為，是美國海軍“橫行自由”的典型例子。

第三，“航行自由行動”本質(zhì)上屬于“長臂管轄”。 美國本身并非《公約》締約國，其固然也有權(quán)對于《公約》的條款規(guī)定提出本國的立場和見解，但對于其他國家依《公約》制定的國內(nèi)法橫加指責(zé)，強(qiáng)行給《公約》締約國扣上違反《公約》的帽子，顯然屬于不正常的“長臂管轄”。這種“長臂管轄”的危害性在于，美國以自創(chuàng)的標(biāo)準(zhǔn)（如“國際水域”）取代《公約》明確規(guī)定的術(shù)語，以其本國對“航行自由”問題的解讀解釋《公約》未明確規(guī)定的事項，將本國單方面的解讀上升為國際法，從而對其他國家的國內(nèi)立法橫加指責(zé)。嚴(yán)重地說，這種“長臂管轄”是以美國官方的國際法觀點取代《公約》、竊奪《公約》解釋權(quán)和國際海洋法的話語權(quán)，將嚴(yán)重危害《公約》的權(quán)威性。

第四，“航行自由行動”在一定程度上加劇了各國間有關(guān)《公約》解釋和適用的爭端，違反和平解決爭端的國際法原則。自《公約》誕生之日起，有關(guān)《公約》中涉及航行自由問題的未定事項和爭議從未消除。美國卻對這些未定事項和爭議一貫采取無視態(tài)度，如美國多次通過“航行自由行動”對伊朗和阿曼對霍爾木茲海峽（Straits of Hormuz）承認(rèn)的過境通行權(quán)限于《公約》締約國的立場進(jìn)行挑戰(zhàn)。雖然的確有些國家近年來修改了關(guān)于外國軍艦進(jìn)入本國領(lǐng)海須獲批的國內(nèi)法規(guī)定，取消了某些限制，但整體上看，在該問題上堅持原有立場的國家仍有近40個。“航行自由行動”導(dǎo)致在某些沿海國的近海區(qū)域的?？找馔馐录l頻發(fā)生，特別是中美兩大國多次因南海突發(fā)事件而爆發(fā)外交沖突，這或多或少是由美國單方面執(zhí)意開展“航行自由行動”加劇的。 從《公約》和一般國際法的角度看，對于中美在“航行自由”問題上的不同解讀造成的爭端，理應(yīng)依據(jù)《公約》第279條的規(guī)定，按照《聯(lián)合國憲章》第2條第3項的規(guī)定和《聯(lián)合國憲章》第33條列舉的和平方法謀求解決之道。然而，美國事實上根本不考慮這些和平方法，無視《公約》義務(wù)、《聯(lián)合國憲章》以及習(xí)慣國際法規(guī)則，肆意采取軍事艦機(jī)強(qiáng)行挑戰(zhàn)的各種危險模式。美國這些危險行動顯然不利于解決爭端，而只會加劇爭端。

四、結(jié)語

通過梳理美國“過度海洋主張”理論以及對其“航行自由行動”的實施分析，可以看出：

第一，“過度海洋主張”理論系美國政府和有官方背景的學(xué)者根據(jù)美國的核心利益提出的，該理論反映出美國政府一貫重視“航行自由”，特別是美國海軍在全球海域的行動自由不受沿海國限制的立場，體現(xiàn)了美國政府和學(xué)者在《公約》通過前后對《公約》給予沿海國對更多海域擁有管轄權(quán)這一背景之下的疑慮。由于這一僅反映單方面立場的理論存在多方面瑕疵，其對《公約》及國際海洋法秩序的良性發(fā)展并無益處。

第二，以“過度海洋主張”理論為基礎(chǔ)開展的“航行自由行動”，體現(xiàn)了美國單方面對它所認(rèn)定的其他國家提出的“過度海洋主張”的強(qiáng)勢回應(yīng)。從“航行自由行動”的實施特點來看，該行動表面上看似客觀公正，但實際上無法掩蓋該行動的任擇性、強(qiáng)烈的地域針對性和國別針對性。

第三，“航行自由行動”的實質(zhì)是打著維護(hù)《公約》的旗號，行違反《公約》精神之實，美國意圖借此將正常的航行自由嬗變?yōu)椤皺M行自由”，以自創(chuàng)的“國際水域”等概念進(jìn)行“長臂管轄”。美國開展“航行自由行動”不僅無法解決有關(guān)《公約》的爭議，而且還會影響區(qū)域安全，加劇海洋爭端。

總而言之，美國政府和學(xué)者提出的“過度海洋主張”理論和以該理論為基礎(chǔ)開展的“航行自由行動”只可能代表和維護(hù)美國一國之利益，不但不可能解決《公約》中有關(guān)航行自由問題未定事項的爭議，無法起到維護(hù)《公約》和國際海洋法秩序的作用，反而會嚴(yán)重影響《公約》的權(quán)威性?？梢灶A(yù)見，在國際法學(xué)界對于外國軍艦在領(lǐng)海的無害通過、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動等焦點問題作出定論之前，美國單方面開展的“航行自由行動”對涉及《公約》未定事項的他國國內(nèi)立法和相關(guān)主張進(jìn)行挑戰(zhàn)，絕不會得到國際社會的普遍支持?！斑^度海洋主張”理論及“航行自由行動”的實踐也必將繼續(xù)受到國際社會和國際法學(xué)界的批判。