元簡

〔提 要〕特朗普政府在氣候和能源問題上的主張，改變了美國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。在此情況下，充分認識新能源在市場競爭中已經(jīng)取得的成績以及保持增長態(tài)勢的有利條件，有著十分重要的意義。與此同時，為了深入了解可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展所需的政策支持，也需關注政策變化可能帶來的消極影響。最根本的問題仍是如何看待政府在推動能源低碳化進程中應起的作用。美國的相關經(jīng)歷顯示，在促進可再生能源技術創(chuàng)新和研發(fā)成果的商業(yè)應用轉(zhuǎn)化，降低新能源產(chǎn)品進入市場的阻力方面，政府起到的推動作用，是市場力量難以替代的。

〔關 鍵 詞〕美國氣候和能源政策、可再生能源產(chǎn)業(yè)、新能源技術創(chuàng)新、特朗普的政策取向

〔中圖分類號〕TK01

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）5期0088-18

在奧巴馬政府執(zhí)政8年期間，美國的可再生能源產(chǎn)業(yè)得到政府積極扶持，取得前所未有的增長速度。有跡象表明，在特朗普政府任內(nèi)，這種情況可能改變。不少評論認為，由于近年來實力增長，新能源產(chǎn)業(yè)對政府扶持的依賴度明顯降低，政策變化不會帶來很大沖擊。這種樂觀有一定事實依據(jù)。但要全面評估政策變化的影響，需綜合考慮三個方面的問題。一是政策變化的性質(zhì)：一般性的調(diào)整，還是方向性的改變。二是新能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得的市場地位，和有利其繼續(xù)增長的因素和條件。三是面臨削減的政府扶持項目有什么重要作用，以及為何市場無法替代。

一、政策變化的性質(zhì)

迄今為止，特朗普政府未公開提出反對發(fā)展可再生能源，但基本否定了奧巴馬政府支持發(fā)展可再生能源的主要政策依據(jù)，并將一些重點扶持項目列為取消或削減對象。這意味著可再生能源產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的變化可能超越一般性調(diào)整，或至少可以肯定，相比過去8年而言，在特朗普政府執(zhí)政期間，可再生能源產(chǎn)業(yè)得到的聯(lián)邦政策扶持，無論是在規(guī)模還是在力度上，都將有明顯落差。

（一）不同的政策出發(fā)點

奧巴馬政府的可再生能源政策，主要有兩個支點：第一是關注氣候問題，認為全球氣候變暖后果嚴重，需通過減少碳排放加以遏制；第二是重視能源結(jié)構的低碳化，不僅視其為減少碳排放的主要途徑，而且還是提高本國能源安全的長久之計以及科技創(chuàng)新引領經(jīng)濟增長的重要實踐。

而在特朗普政府的政策議程上，目前沒有“應對氣候變化”一項。當選之前，特朗普曾不止一次地稱氣候變化為“騙局”。當時有評論認為，這種語出驚人可能只是競選策略，未必反映特朗普本人對該問題的真實看法。然而，新總統(tǒng)執(zhí)政后的種種舉措，證明這種判斷有些主觀。在宣布美國退出《巴黎協(xié)定》之前，特朗普已經(jīng)通過人事任免表達了他對氣候議題的反感。新政府同氣候問題有關的政策班子中，基本沒人承認氣候變暖同人類的二氧化碳排放活動有關。包括白宮負責能源和環(huán)境問題中職位最高的官員邁克·卡坦扎羅、聯(lián)邦環(huán)境保護署（EPA）的新任署長斯科特·普魯伊特及其副手瑞安·杰克遜和拜倫·布朗在內(nèi)的骨干成員，都曾公開質(zhì)疑氣候變化的科學依據(jù)。他們大多來自參議員詹姆斯·英霍夫（R-OK）的工作班子。后者被認為是參議院最強硬的氣候變化否定論者。據(jù)報道，英霍夫曾將一枚雪球摔在參議院會議廳的地板上，以證明氣候沒有變暖。EPA新領導班子的政策傾向，體現(xiàn)在其提出的EPA官方網(wǎng)站的更新計劃：刪除有關氣候變化情況和相關科學理論的網(wǎng)頁，不再提供有關各州和地方溫室氣體排放情況和不同人群受碳排放影響等數(shù)據(jù)和信息。

特朗普政府的能源政策目標很明確：擴大國內(nèi)化石能源的開采和生產(chǎn)規(guī)模。推進這一目標的方式也已確定：清除那些以限制二氧化碳排放和其他環(huán)保規(guī)則為主的“障礙”，其中清除的重點是奧巴馬政府為限制電力產(chǎn)業(yè)的二氧化碳排放而制定的《清潔電力計劃》（CPP）。

迄今為止，特朗普已經(jīng)簽署了一系列總統(tǒng)行政令以及總統(tǒng)備忘錄等文件，放寬或廢除了多項聯(lián)邦環(huán)保法規(guī)，為被認為可能污染空氣、水、土壤或野生動物生存環(huán)境的化石能源開采和運輸項目開綠燈。2017年3月，特朗普總統(tǒng)簽發(fā)《能源獨立》行政令，明確提出要通過提高國內(nèi)油氣和煤炭產(chǎn)量實現(xiàn)美國能源獨立，并指示EPA對CPP的內(nèi)容進行改寫。

（二）政策調(diào)整的內(nèi)容

通常而言，政府扶持新能源產(chǎn)業(yè)的舉措可分兩大類：需求側(cè)支持和供應側(cè)支持。奧巴馬政府在這個兩方面采取的一些重點舉措，目前大多成為特朗普政府政策調(diào)整的目標。

需求側(cè)扶持。這類扶持著眼于推動能源消費模式的改變，以提高市場對新能源產(chǎn)品的需求。具體舉措可包括：為刺激新能源消費提供稅收優(yōu)惠和支付返還，對二氧化碳的排放實行限制，規(guī)定可再生能源在供應或消費結(jié)構中的占比以及征收某種形式的碳排放稅等。

奧巴馬政府提供的需求側(cè)扶持中，最直接的是為新能源電力、發(fā)電設施和電動車的購買者提供稅收優(yōu)惠和支付返還。作為更長遠的扶持政策，奧巴馬政府曾嘗試建立全美碳交易體制，但未獲成功。之后，奧巴馬政府出臺了CPP，首次將全美電力產(chǎn)業(yè)的碳排放列為重點限制目標。CPP最直接的目標是減排：為美國在《巴黎協(xié)定》框架下做出的國家自主貢獻（INDC）承諾提供實質(zhì)性支撐。從更長遠來看，它將為美國可再生能源的發(fā)展提供有分量的需求側(cè)支持。CPP雖未直接規(guī)定可再生能源在全美電力供應結(jié)構中的占比，但能為可再生能源大規(guī)模進入電力市場奠定需求基礎：各州的電力部門要達到CPP提出的碳排放標準，普遍需要認真推動電力供應結(jié)構的低碳化，即用更多的天然氣和可再生能源取代煤炭發(fā)電。由于價格低廉、供應充足，目前天然氣是煤炭的主要替代。但從長遠看，發(fā)展風能和太陽能電力可能成為更好的選擇：減排效果更顯著，邊際發(fā)電成本更低而且不受國際能源市場價格波動的影響。對于風力和太陽能資源豐富的各州，這種替代能源尤具吸引力。

特朗普在競選期間就稱CPP是“對煤炭的宣戰(zhàn)”并承諾上任后立即著手將其“廢除”。由于CPP有國會通過的《清潔空氣法》（CAA）為依據(jù)，直接廢除有法律障礙，因此特朗普政府選擇將其“改寫”。擔當此任的普魯伊特從一開始就是CPP最激烈的反對者之一。在任俄克拉荷馬州首席檢察官期間，他牽頭20多個州的同行并聯(lián)合一些企業(yè)，就EPA制定CPP的合法性向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提出訴訟，導致CPP的實施進程被美國最高法院叫停。不難想象，由普魯伊特主持的“改寫”對CPP意味什么。

此外特朗普政府的“簡政”議程，將負責制定限制碳排放和其他環(huán)保規(guī)則的EPA列在首位。新政府提出的2018財政年度預算（FY-2018）計劃中，EPA是預算削減幅度最大的政府機構：裁員四分之一并且年度經(jīng)費總額減少31.4%（約合25億美元）。在EPA下設機構中，同氣候和限制排放有關的項目是經(jīng)費削減的重點，如EPA研發(fā)辦公室的預算被削減一半，為減排和其他環(huán)保政策提供科學依據(jù)的科學咨詢局（SAB）的預算被削減84%。

供應側(cè)扶持。 政府為新能源產(chǎn)品的研發(fā)和制造提供資助、稅收優(yōu)惠或貸款便利，目的是幫助新能源的供應方更快降低生產(chǎn)成本，憑借價格競爭力擴大市場份額。奧巴馬政府的供應側(cè)扶持高度重視兩個方面的投入：一是推進新能源技術的研發(fā)和創(chuàng)新，二是加快新技術成果的商業(yè)化應用進程和擴大相關制造規(guī)模。2008年金融危機爆發(fā)后，奧巴馬政府在2009年出臺的《美國復蘇和再投資法》（ARRA）框架下，將這兩種供給側(cè)扶持的規(guī)模提升到了前所未有的高度。能源部用于資助清潔能源技術研發(fā)和能源基礎設施更新的支出達到130億美元。為了增加新能源技術研發(fā)的規(guī)模和速度，能源部于2009年專門撥出3.77億美元，資助一些大學、國家實驗室、非盈利組織以及私人企業(yè)新建了46個能源前沿研究中心（EFRC），其后5年，對有關項目的資助總額達7.77億美元。

奧巴馬政府的刺激方案還為先進能源研究計劃署（ARPA-E）提供了啟動資金。該機構重點資助最前沿、最具革命性的新能源技術研發(fā)項目，年度資助支出最高時達4億美元。據(jù)統(tǒng)計，在奧巴馬政府執(zhí)政的8年間，能源部對太陽能和風能技術研發(fā)和示范項目的年度資助額增長了57%。

此外，奧巴馬政府在ARRA框架下設立了總額370億美元的貸款項目，使能源部能通過提供配套資金和貸款擔保等方式，資助私人投資者創(chuàng)辦新能源技術示范項目，和進行大規(guī)模商業(yè)化制造。光伏板和電動汽車制造企業(yè)是這類貸款資助的主要受益者。

相比之下，特朗普在美大選期間就承諾，他當選后將取消聯(lián)邦政府的“氣候變化支出”?，F(xiàn)在，針對奧巴馬政府上述供應側(cè)扶持項目的一系列舉措，成為他兌現(xiàn)這一承諾的主要方式。在2018財政年度預算（FY2018）計劃中，美國能源部的預算被削減6%（約17億美元），幾乎全部落在同資助新能源有關的項目和機構頭上。其中，能效和可再生能源技術研發(fā)資助項目（EERE）的預算被削減三分之二，從20億美元降至6.36億美元。負責資助最前沿新能源技術研發(fā)的ARPA-E被列入機構撤消名單。同樣擬取消的還有支持新能源技術商業(yè)化應用的項目，包括“貸款項目”、“先進技術汽車制造項目”和“Title 17貸款擔保項目”（Title 17 loan guarantees）等。

二、繼續(xù)增長的有利條件

對于美國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府的政策扶持固然重要，但有些因素的影響可能更為直接或者更加長遠，主要包括：新能源的價格競爭力、新能源產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長和就業(yè)的貢獻、國民對氣候變化問題的認知等。

（一）市場競爭力明顯增長

近年來，風能和光伏電力的增長速度在美國能源增速中躍居首位，2015年對美國新增發(fā)電能力的貢獻達三分之二，在能源市場中不再是微不足道的邊緣角色。近期有研究根據(jù)美國能源部能源信息局（EIA）的年度數(shù)據(jù)推算，在奧巴馬政府執(zhí)政的8年期間，美國風電設施的發(fā)電量實際增長了約4倍，有望很快超過水電，成為排名第一的可再生能源電力。就增長速度而言，太陽能電力的表現(xiàn)更為突出：大型光伏電站的發(fā)電量8年間增長了約40倍，以屋頂光伏電力設施為主的分散發(fā)電體系的發(fā)電量在2014至2016年間創(chuàng)下了70%的年均增長紀錄。

在全球范圍，新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，主要是因為成本的大幅下降。例如，離岸風力發(fā)電成本，最近3年下降了近一半。陽光資源極富地區(qū)光伏電站的發(fā)電成本已經(jīng)降到比經(jīng)濟效益最好的燃氣電廠更低的水平：每千瓦時不到3美分。在美國一些風力和太陽能資源豐富的州，即使沒有政府補貼，可再生能源電力也已能同頁巖氣和煤炭電力進行商業(yè)競爭。

在推動成本下降的因素中，技術創(chuàng)新被認為最關鍵，影響力也最持久。在這方面，美國的新能源產(chǎn)業(yè)有自己的優(yōu)勢：在制造高效光伏電池、超大功率風機渦輪、電動汽車和電儲設備方面，一些企業(yè)擁有全球最先進的技術，是國際新能源技術市場供應方的重要成員。從長遠來看，美國有能力保持在技術研發(fā)方面的領先地位。作為最早涉足可再生能源開發(fā)的國家之一，美國有眾多大學、國家實驗室和私人機構參與相關基礎科學研究。更重要的是，在調(diào)動大學、企業(yè)和私人投資者的研發(fā)投入，推動它們之間的有效合作方面，美國有較成熟的經(jīng)驗和機制。

（二）成為地方經(jīng)濟新支柱

據(jù)統(tǒng)計，目前清潔能源產(chǎn)業(yè)對美國GDP的貢獻已超過2000億美元。根據(jù)美國能源部的能源產(chǎn)業(yè)年度就業(yè)統(tǒng)計，可再生能源產(chǎn)業(yè)提供的就業(yè)崗位已經(jīng)超過石油和天然氣產(chǎn)業(yè)的總和。太陽能產(chǎn)業(yè)雇用的人員已經(jīng)遠超煤炭產(chǎn)業(yè)。

這種成績意味著在可再生能源產(chǎn)業(yè)起步較早或增長速度較快的一些州，同新能源有關的經(jīng)濟活動已經(jīng)成為地方經(jīng)濟的重要支柱，對政府政策選擇有重要影響。對于特朗普政府在氣候和能源問題上的主張，美國不少州和地方政府公開提出批評，它們同時重申發(fā)展低碳經(jīng)濟的承諾。例如，紐約州州長安德魯·科莫表示，該州將按計劃實現(xiàn)奧巴馬政府提出的減排目標：到2020年將碳排放量在2005年基礎上削減26%～28%。他呼吁參加《地區(qū)溫室氣體排放限制計劃》（RGGI）的各州，在實現(xiàn)2020年減排目標之后繼續(xù)努力，爭取到2030年將總體排放水平再降低30%。加利福尼亞州政府宣布，在特朗普執(zhí)政期間，該州將繼續(xù)推進全美最高的減排目標：到2030年將碳排放水平在1990年基礎上降低40%，并通過吸收新參加者擴大其率先建立的碳交易體制的地域范圍。

支持減排和發(fā)展綠色經(jīng)濟的地方政府并非都來自民主黨陣營。總統(tǒng)大選結(jié)束后，全美71位市長聯(lián)名致信特朗普，呼吁新政府繼續(xù)奉行積極的氣候政策。這些市長中，有29位來自支持共和黨的州。美國有130多個城市加入《全球氣候和能源問題市長協(xié)議》，其中也有相當一部分來自共和黨陣營。

美國中西部的十多個州歷來支持共和黨，但在發(fā)展新能源問題上有自己的主張。由于地理位置處于美國主要的風帶，這些州擁有豐富的風力資源。近年來，風能電力產(chǎn)業(yè)迅速崛起，成為地方經(jīng)濟的新支柱。在特朗普簽發(fā)《能源獨立》行政令的一周之前，穆迪投資咨詢公司發(fā)布的一份報告顯示，這些州的風電價格已降到每兆瓦時20美元，而該地區(qū)許多燃煤電廠的電價是每兆瓦時30多美元。預計，即使沒有CPP，在這些州，成本競爭也將導致燃煤電廠產(chǎn)能的三分之二被風能電力所取代。

在2009年經(jīng)濟復蘇方案（ARRA）框架下，奧巴馬政府為風能電力企業(yè)提供生產(chǎn)稅優(yōu)惠（PTC），為太陽能電力企業(yè)提供投資稅優(yōu)惠（ITC）。中西部各州是這種供給側(cè)扶持政策的主要受惠者，也是重要的支持者。例如，2012年PTC首次到期，繼續(xù)實施需得到國會批準。當時的國會已由共和黨控制，保守派主流反對政府資助新能源產(chǎn)業(yè)。但在中西部各州的推動下，國會最終通過了PTC的延期批準。2015年，國會同意將PTC和ITC的有效期分別延長到2020年和2021年。這背后，堪薩斯州、俄克拉荷馬州和德克薩斯州等在共和黨內(nèi)有影響的幾個州被認為起了重要推動作用。迄今為止，特朗普政府未對上述稅收優(yōu)惠項目提出反對，很大程度上反映了共和黨內(nèi)分歧的存在。

（三）社會認知的影響

近年來的民意調(diào)查普遍顯示，多數(shù)美國人認為氣候變化是個嚴重的問題，并支持采取減少碳排放的舉措。例如，64%的美國人表示“非?！被颉跋喈敗睋臍夂蜃兓?，71%的美國人認為美國不應撤出《巴黎協(xié)定》。在全美所有國會選區(qū)中，認為應將二氧化碳界定為污染物，對其排放加以限制的人占75%，明確支持限制電力產(chǎn)業(yè)二氧化碳排放的人占一半以上。

而且，年輕一代普遍更加關注氣候問題。哈佛經(jīng)濟研究所2015年的一項調(diào)查顯示，美國千禧一代對氣候變化的關注明顯高于其他年齡段的選民。德州大學奧斯丁分校2016年的調(diào)查提供更具體的數(shù)據(jù)：在35歲以下的選民中，認為應正視氣候變化現(xiàn)實的占91%；在65歲以上的選民中的比例為74%。這意味著，氣候政策受到的民意壓力未來可能增長。討論框架的變化也反映了這種趨勢：在調(diào)查中，人們更多談的是“應該如何減少排放”，而非“氣候是否已經(jīng)在發(fā)生變化”。

美國知名大企業(yè)多數(shù)承認氣候變化同碳排放有關，并表示支持積極的氣候政策，不少還制定了本企業(yè)的低碳化路線圖。2015年，包括蘋果和沃爾瑪在內(nèi)的國81家著名大企業(yè)簽署了一項降低碳排放的保證，其中多家企業(yè)在特朗普當選后重申有關承諾。這些企業(yè)看到減少二氧化碳排放壓力的長期增長趨勢，選擇在投資規(guī)劃中為此早做準備，以減少被動應對規(guī)則變化的風險。

煤炭和煤電產(chǎn)業(yè)是特朗普政府能源政策的直接受益者：新政策為其擴大開采規(guī)模和發(fā)電能力提供了便利。然而，這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)是否都會對此做出反應，直接參與“重振”煤炭產(chǎn)業(yè)，仍有未知數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，在CPP未生效的情況下，煤電在美國電力供應總量中的占比已經(jīng)大幅下降，從10年前的百分之五十降到現(xiàn)在的三分之一。有超過250家煤電廠（占全美煤電廠總數(shù)近一半）表示它們考慮在最近幾年關閉現(xiàn)有設施，或轉(zhuǎn)向使用較清潔的燃料。它們的選擇主要反映出煤炭電力面臨來自頁巖氣和可再生能源電力的成本競爭，以及CPP生效后企業(yè)生產(chǎn)成本增長的可能性。現(xiàn)在，對CPP的擔心可能已經(jīng)減少，但促使這些企業(yè)萌生退意的其他因素仍在。在技術研發(fā)取得新的突破或市場擴大提升規(guī)模效益的情況下，新能源電力的生產(chǎn)成本可能繼續(xù)下降，繼續(xù)擠壓傳統(tǒng)電力的利潤空間。此外，鑒于能源項目多是長線投資，不少要數(shù)十年后才有回報，投資決策不能不考慮同氣候政策有關的變數(shù)，如不能確定未來當選的總統(tǒng)是否都奉行同現(xiàn)任總統(tǒng)一樣的氣候和能源政策；也不能排除，在氣候變化日益嚴重，同認知有關的政策壓力越來越大的情況下，限制排放不僅可能重返聯(lián)邦政策議程，有關標準還可能更嚴。

三、難以替代的政府扶持

對于聯(lián)邦政府政策變化的影響，目前的評論主要關注需求側(cè)的問題，如廢止CPP的后果。對供應側(cè)的問題，即對大規(guī)模削減對新能源技術研發(fā)的資助和停止對商業(yè)化制造項目的貸款支持方面關注相對較少。這種傾向反映的是傳統(tǒng)的市場決定論：在推動技術創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，私人部門，特別是風險投資機構起關鍵作用；相比之下，政府的支持是輔助性的，過度介入可能會擠壓私人部門發(fā)揮作用的空間。然而，美國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷顯示，這種認識同事實是存在距離的。

（一）風險投資作用有限

美國風險資金的規(guī)模全球居首，投資對象多是有增長潛力的高科技項目和初創(chuàng)企業(yè)。因為規(guī)模小，前景不確定性大，它們通常難以從銀行等傳統(tǒng)金融機構得到貸款。這意味，在幫助高科技新興產(chǎn)業(yè)崛起方面，風險投資確實起著舉足輕重的作用。然而，對于新能源的技術研發(fā)和商業(yè)應用，風險投資總體表現(xiàn)比較謹慎，投入的資金數(shù)量遠比不上信息技術和生物技術領域的同類項目。

原因之一是即使以風險投資的標準來衡量，新能源項目的風險也往往過大。起步階段的新能源技術研發(fā)，比其他領域的高科技項目更多涉及基礎科學，對投資的密集程度和時間跨度要求更高，能否取得突破性進展的不確定性更大。此外，利用最新的能源技術來進行商業(yè)化制造也涉及較高風險。首先，新能源技術的成熟度往往未經(jīng)證實，完善需要較長的過程。其次，為取得規(guī)模效益，此類項目的投資門檻需要有相當?shù)母叨?。更引發(fā)擔心的是，即使商業(yè)化生產(chǎn)取得成功，新能源產(chǎn)品也未必能順利進入市場。能源市場的傳統(tǒng)供方有沉沒成本（sunk-cost）方面的巨大優(yōu)勢，主要力量是全球最大最強的一些企業(yè)。新進入者能否克服與此相關的阻力，較難預測。

風險投資不太青睞新能源項目，同其強調(diào)回報率和回報速度的特性也有直接關系。風險投資看中一個企業(yè)，通常因為它有較大可能在較短的時間內(nèi)上市、進入合并或被其他企業(yè)收購。這類機會一旦出現(xiàn)，風險投資通常會通過兌現(xiàn)股票、股份等方式，在收獲高額回報后撤離。對于這種缺乏耐心的投資者，新能源領域的企業(yè)往往缺乏吸引力：它們從起步到成功上市或被其他投資者以優(yōu)厚條件收購，這一過程很可能比其他領域的初創(chuàng)企業(yè)更長，結(jié)果也更難確定。

（二）政府支持舉足輕重

在美國，新能源項目發(fā)展的兩個關鍵階段，技術研發(fā)階段和研發(fā)成果轉(zhuǎn)向商業(yè)化制造階段，政府提供的資助和支持往往起到關鍵作用。事實是，在過去幾十年間，美國主要的新能源技術研發(fā)項目，在其起步階段，幾乎都得到過美國能源部的資助。

1992-2012年間，能源部為太陽能和風能技術研發(fā)提供的研發(fā)資金，以2011年美元計，分別達34億美元和12億美元。受到政府資助的不僅是眾多大學的新能源研發(fā)項目，還有政府與私人研究機構的合作項目。它們從事的研究涉及廣泛的基礎科學領域。能源部下屬的ARPA-E重點資助最前沿、在推動能源革命方面潛力最大的技術研發(fā)項目。例如，它資助了一批大學和公司的新材料項目。它們的目標是發(fā)現(xiàn)和研制可替代昂貴稀土金屬的新光伏電池用材。這類研發(fā)如果取得突破，有可能進一步大幅降低光伏發(fā)電成本。因為受ARPA-E資助的研發(fā)項目著眼于未來的能源技術，追求有顛覆性的創(chuàng)新突破，資本密度程度和失敗可能性均超過一般性能源技術研發(fā)，因此幾乎沒有可能得到私人投資。

為了縮短技術研發(fā)成果與具有商業(yè)價值的新能源產(chǎn)品之間的距離，奧巴馬政府還重點資助先進能源技術的示范和商業(yè)化應用項目。例如，能源部資助建立了美國首批離岸風力發(fā)電場和首批利用新光伏電池技術進行商業(yè)化制造的企業(yè)。美國主要的光伏板、電動車用電池以及屋頂光伏發(fā)電設施的制造商，在擴大產(chǎn)能方面，幾乎都得到過能源部貸款項目的支持。

相比之下，風險投資更多流入風險相對可控的清潔能源項目，如制造風力和太陽能發(fā)電裝置部件的企業(yè)。這些項目使用的技術相對比較成熟，不少已有數(shù)十年的發(fā)展歷史。而且，在很多情況下，風險資金是在企業(yè)發(fā)展較晚的階段，即在政府資助吸收了大部分的不確定性和投資風險之后才進入。這種跟進模式，不僅反映在個體企業(yè)的融資經(jīng)歷中，也反映在整個產(chǎn)業(yè)的投資趨勢里。例如，能源部的貸款項目辦公室為美國首批5個大型光伏電站的建立提供了貸款支持。此后，又有45個大型光伏電站建成，投資完全來自金融市場。有評論指出，私人資本的大規(guī)模進入，很大程度上是因為政府資助項目顯示出了相關技術的成熟度以及投資風險的可控性。

美國具有規(guī)模生產(chǎn)能力的新能源企業(yè)，幾乎都有政府資助背景，特別是它們擁有的核心技術，同政府多年來資助的研發(fā)項目往往有密切的關系。例如，全球最大風機渦輪制造商美國通用電氣公司（GE）所擁有的核心技術，主要源自美國能源部幾十年前開始資助的一些研發(fā)項目。制造可調(diào)速風機渦輪的先進技術，最初是制造商Kenetech（原名US Windpower）的發(fā)明專利。Kenetech 的技術支持來自馬薩諸塞州阿默斯特大學一個得到美國能源部資助的風電研究項目。1996年，Zond Corporation買下Kenetech 的核心技術，在能源部的資助下對其進行了重要改進。最終，通用電氣買下有關技術專利。除了渦輪速度調(diào)控，通用電氣掌握的風機渦輪設計和制造技術還涉及空氣動力學、計算機模擬和風力資源制圖等方面的多項發(fā)明和創(chuàng)新，有關技術專利也可追溯到能源部下屬的國家實驗室和資助的大學研發(fā)項目取得的成果。

在太陽能發(fā)電領域，光伏板制造商FirstSolar名氣最大，企業(yè)年收入從2009年開始超過20億美元。FirstSolar的核心競爭力主要來自一種碲化鎘（CdTe，cadmium telluride）薄膜電池技術，以及制造CdTe光伏板的成本控制技術。同CdTe有關的發(fā)明，是企業(yè)創(chuàng)始人哈羅德·麥克馬斯特同托萊多大學太陽能研究中心和國家可再生能源實驗室（NREL）合作研發(fā)的結(jié)果。后兩個研究機構都有政府資助背景。FirstSolar自2003年開始生產(chǎn)CdTe 光伏板，制造成本優(yōu)勢來自一種新的汽相沉積技術，這是FirstSolar 的前身Solar Cell，從1991年開始同NREL聯(lián)合研發(fā)的成果。FirstSolar取得現(xiàn)有的市場地位，經(jīng)歷了數(shù)十年時間。在其發(fā)展的各個階段，從技術研發(fā)，到研發(fā)成果的商業(yè)化，再到企業(yè)制造規(guī)模的擴大，都得到過政府的扶持。風險投資在FirstSolar發(fā)展較后期進入，在企業(yè)上市后撤離。

其他企業(yè)掌握的先進光伏電池技術也同政府資助有關。SunPower在1985年建立之初，對高性能 C-Si 太陽能電池技術的研發(fā)得到聯(lián)邦能源部和電力研究中心EPRI的資助。該企業(yè)在制造太陽能光伏瓦和模塊框架等方面的發(fā)明和創(chuàng)新也有能源部的技術專利背景。EvergreenSolar起步階段的技術研發(fā)得到了馬薩諸塞州政府提供的6000萬美元的資助。該企業(yè)后來出售的先進串絲帶太陽能電池技術被認為同受此項資助的研發(fā)活動關系密切。

特斯拉汽車公司（Tesla Motors）被廣泛視為全球最富創(chuàng)新力的電動車制造商，其創(chuàng)立者伊隆·馬斯科的成功之路被譽為富有企業(yè)家精神的個人引領新技術革命的典范。較少被提及的是，Tesla也是政府扶持政策的主要受益者之一。Tesla的核心電池技術在很大程度上反映的是能源部資助的多項先進電池技術研發(fā)項目取得的成果，其電動車批量制造項目曾得到能源部提供的4.65億美元的擔保貸款。此外，Tesla 等美國電動汽車企業(yè)在擴大市場銷路方面取得的進展也同美國聯(lián)邦政府提供的消費稅收優(yōu)惠和購買返回有相當大的直接關系。

政府扶持的新能源企業(yè)大多成為行業(yè)的領軍者，但也有少數(shù)失敗案例，如光伏板制造商Solyndra。2009年，奧巴馬政府為該企業(yè)提供了5.27億美元的貸款擔保，幫助其擴展生產(chǎn)能力。此舉的背景是：當時作為傳統(tǒng)光伏板用材的晶硅價格不斷上漲，Solyndra掌握的CIGS薄膜光伏板制造技術，因為使用替代材料而被認為有明顯的成本競爭潛力。但出人意料，晶硅價格之后大幅下降，Solyndra產(chǎn)品的市場前景轉(zhuǎn)暗，企業(yè)于2011年秋天宣布破產(chǎn)。反對派就此提出，Solyndra的失敗證明：政府無能力選擇“贏家”，政府為重點新能源企業(yè)提供貸款支持的做法是個錯誤。然而有分析指出，即使Solyndra的失敗也不能證明在推動新能源發(fā)展方面市場肯定會比政府做得更好。事實是，導致Solyndra破產(chǎn)其實還有更直接的原因：作為企業(yè)主要股東的私人資本看到市場格局變化之后，選擇了立即“跳船”——迅速撤出高達11億美元的巨額投資。

（三）研發(fā)資助仍然重要

可再生能源的發(fā)電成本雖已明顯下降，但新能源要成為供電主力，在降低生產(chǎn)和輸送成本方面還有很長的路要走。這方面的進展很大程度上仍取決于技術研發(fā)能否取得新的突破。目前，有這種潛力的研發(fā)項目不少仍在初期階段，不僅需要政府資助而且未來可能仍然需要政府繼續(xù)資助下去。2010年是政府資助規(guī)模增長最快的一年，但當時美國能源創(chuàng)新協(xié)會（AEIC）仍指出，要使美國清潔能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步走上快速發(fā)展軌道，政府的有關研發(fā)資助還需再增加3倍，達到160億美元，其中至少10億美元應由專門資助革命性技術發(fā)明的ARPA-E支配。

現(xiàn)在，包括ARPA-E在內(nèi)的資助機構和項目可能被撤銷或削減，這種變化將帶來什么具體后果，目前仍需觀察。美國過去的政策經(jīng)歷顯示，政府資助的減少能直接影響新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。20世紀70年代石油危機爆發(fā)后，美國、丹麥和德國率先投入風能電力的大規(guī)模開發(fā)。美國當時走在前面，技術研發(fā)由航空航天局（NASA）牽頭，政府資助規(guī)模居三國之首。美國的優(yōu)勢主要來自可用于設計和制造大型風機渦輪的航空航天技術。進入80年代，里根政府大幅削減能源部資助新能源項目的預算，投入風電項目的私人資本也隨之銳減。其后相當一段時間內(nèi)，美國風能電力的發(fā)展速度明顯放緩，荷蘭和德國成為這個領域的全球領軍者。

特朗普政府削減對新能源技術研發(fā)的資助，在短期內(nèi)可能不會對產(chǎn)業(yè)增長態(tài)勢產(chǎn)生十分明顯的影響。但正如有評論指出的那樣，因為受到損害的是美國新能源技術創(chuàng)新的能力，負面影響將逐步顯現(xiàn)，可能減慢美國在今后幾十年“邁向清潔能源未來”的步伐。

（四）政策需求超越資助

從長遠看，實力增長會減少可再生能源發(fā)展對政府資助的依賴，但是增長本身也帶來一些新的問題，對政府的政策干預提出了新的要求和挑戰(zhàn)。目前最受關注的是新能源的進入對現(xiàn)有電價體系的沖擊，以及給電網(wǎng)帶來的現(xiàn)代化，特別是智能化壓力。

風力和太陽能發(fā)電的邊際成本接近于零，意味新能源供應者有接受超低批發(fā)電價的潛力?？稍偕茉窗l(fā)電量增長，可能給電力批發(fā)市場帶來難以預測的價格下行壓力，擠壓邊際成本相對固定的傳統(tǒng)發(fā)電廠的利潤空間。在歐洲，可再生能源電力供應的快速增長，導致每兆瓦時批發(fā)電價從2008年的約80歐元降到目前的30歐元～50歐元。根據(jù)EY咨詢公司的估算，由于電價下降，2010—2015年間，歐洲公共供電公司的資產(chǎn)總值共縮水近1200億歐元，對傳統(tǒng)電力項目的投資額降到“近幾十年來的最低點”。在美國，燃煤電廠如今主要被燃氣電廠所替代，但隨著可再生能源電力的比重增加，以及屋頂光伏發(fā)電裝置的快速普及，電價下降的壓力也將更明顯。這引發(fā)一種擔心：鑒于在可再生能源發(fā)電的間歇期，電網(wǎng)體系的調(diào)峰能力主要來自傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)，因此若利潤萎縮導致后者大量退出電網(wǎng)，供電體系將因備用發(fā)電能力不足而難以保障穩(wěn)定的電力供應。

此外，新能源的進入明顯增加了電網(wǎng)等基礎設施的更新壓力?，F(xiàn)有輸電體系想要應對新能源電力的大量入網(wǎng)，需進行大規(guī)模更新改造，增加電網(wǎng)體系的智能化調(diào)配能力，包括要在先進信息技術支持下，通過遠程電力輸送等手段解決間歇期的供需平衡問題。這類改造工程需要巨額投入，根據(jù)國際能源組織（IEA）2014年的預測，在全球范圍，要使電網(wǎng)建設跟上清潔電力的發(fā)展，僅在2015—2035年這20年間里，所需的投資就可能高達20萬億美元。對于美國這樣的發(fā)達國家，主要問題在于如何在現(xiàn)有電網(wǎng)的投資者和新的電網(wǎng)使用者之間分配成本負擔。

在能源供應結(jié)構向低碳化轉(zhuǎn)型的過程中，這類問題和矛盾的出現(xiàn)難以避免。解決問題需要顧及不同的需求：一方面，新能源進入傳統(tǒng)能源有成本優(yōu)勢的電力市場，需要得到包括價格補貼在內(nèi)的政府扶持；另一方面，市場需要為提供備用發(fā)電能力的投資者提供足夠的報酬，以保證電力的穩(wěn)定供應；現(xiàn)有電網(wǎng)的投資也需要一定回報率，以保證維護和更新的穩(wěn)步推進。從長遠看，改造電網(wǎng)能否吸引到足夠的投資，在很大程度取決于電價體制的改革方向。如有建議就提出，美國政府應改革批發(fā)電價的定價和調(diào)節(jié)機制，使其能更充分反映長期穩(wěn)定供電的成本，同時重新設計市場電價體系，使零售電價能更靈活地反映供需關系的變化，包括引導用戶調(diào)整消費模式，縮小其與供應曲線變化之間的距離等。

這些問題的解決觸及到電力市場復雜的利益關系，有相當高的政治敏感性。政策干預既需要審慎，更需要有創(chuàng)意。目前，有關矛盾的出現(xiàn)已被反對派當作理由，要求政府放緩對可再生能源的扶持。在歐洲一些國家，政府削減對新能源電力的價格補貼，或?qū)π履茉措娏θ刖W(wǎng)進行限制，同這種壓力有一定的關系。

在特朗普政府任內(nèi)，平衡不同需求，維護新舊能源之間的有序競爭，不大可能成為干預政策的出發(fā)點。2017年4月，新任能源部長里克·丹尼宣布，能源部將主持進行一項全國范圍的“電網(wǎng)研究”：調(diào)查和評估美國供電體系在安全性和可靠性方面存在的缺陷，并提出補救方案。他所談的安全隱患，主要是指以煤電為基礎的“基本負荷電力”供應不足。有評論指出，現(xiàn)政府在“穩(wěn)定電力供應”框架下設計的政策干預，其目的是改變電力供應的能源結(jié)構，旨在重新提升煤電在整個電網(wǎng)供電體系中所占的比重，增加對太陽能和風能等可再生能源電力進入電網(wǎng)的限制。

四、結(jié)語

對于積極發(fā)展可再生能源的其他國家，美國的政策倒退是個遺憾，但不會影響它們的選擇。氣候變化是需要認真對待的現(xiàn)實，已基本成為一種共識。更重要的是，與不久前成為全球最大油氣生產(chǎn)國的美國不同，對這些國家來說，通過“回歸化石能源”保障本國的能源供應也不太現(xiàn)實，發(fā)展可再生能源是難以替代的能源安全戰(zhàn)略。

但美國政策變化仍值得關注?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)是全球化程度最高的產(chǎn)業(yè)之一。美國在全球需求和供給鏈中占據(jù)重要位置，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，不可能沒有國際影響。更重要的是，研究美國的政策經(jīng)歷，有助更清楚地認識政府在推動新能源發(fā)展方面應起的作用，及其同市場力量之間的關系。就目前而言，美國政策變化最直接的啟示是：能源結(jié)構轉(zhuǎn)型涉及復雜的利益沖突和政治分歧，如何維持新能源政策的穩(wěn)定和持續(xù)，是需要認真思考和深入研究的問題。