張潤峰

近年來，政府信任成為學術界高度關注的議題。學術界針對政府信任的研究主要集中在三個層次上。第一，政府信任的概念問題。政府信任的概念目前仍存在混淆，政府信任、政府公信力以及政府公信度等術語之間的關系仍模糊不清。第二，政府信任在不同層級上的表現(xiàn)程度。也就是說，政府信任是否存在費孝通先生于《鄉(xiāng)土中國》中講述的差序格局問題。第三，政府信任的影響因素與提升途徑。想要研究第三個問題就不可繞過前兩個問題，必須明晰政府信任的內涵以及政府信任與相關概念的關系，并了解政府信任的差序格局。本文主要以前兩個問題為切入點，對學術界研究這兩個問題的現(xiàn)狀加以綜述。

一、政府信任的界定

西方學術界對政府信任的定義存在一個共同點，普遍認為政府信任是一種信任關系，這種信任關系則有主客體的存在，一個是信任關系主體即公民，另一個是信任關系客體即政府。簡單地說，政府信任關系就是公民與政府間的信任關系，政府信任危機的發(fā)生就是公民對政府的認知、評價遠遠低于公民期望值。西方學者普遍認為政府信任就是一種信任關系主體對信任關系客體的評價認知。按照西方制度經(jīng)濟學中的委托——代理理論，作為政治委托主體的公民，把權力賦予被委托的客體也即政府，讓政府代其行使權力，這種契約關系是政權合法性的來源，政府倘若不能夠有效的行使權力，達不到公民期望值，就會產生政府信任危機。所謂政府信任就是指社會成員基于自己的期望對政府具體運作的基本評價。

國內的政府信任研究始于20世紀末。近些年來，由于我國正處于社會轉型關鍵期和社會矛盾突發(fā)期，政府信任成為國內學術界研究的重要議題。在國內，有些學者認為政府信任是一種公民與政府的互動關系；有些學者認為是公民對政府運作的認知評價態(tài)度，所謂的政府信任指社會成員在期望和認知之間表現(xiàn)出對政府行為的歸屬感和評價態(tài)度；有些學者認為政府信任是指社會成員對制度和政策的信任，相信政府能夠按照自己的預期實現(xiàn)和保障切身利益。

一些國內外學者分別從廣義和狹義的角度來定義政府信任。狹義而言，政府信任就是指社會成員對具體政府的信任程度。這里的具體政府就是指政府行政部門，具體講，政府信任涉及政府的執(zhí)政理念及政府作出的行政行為是否符合公共利益的要求，制定政策過程中是否充分聽取民眾的意見，政策產出是否符合民眾的公共利益預期。廣義上，諾瑞思通過三個層面進行了系統(tǒng)闡述。第一個層面是社會成員對于所在政治共同體的信任程度，也就是對于國家的信任；第二個層面是指社會成員對于政治共同體所實行的政治制度的信任；第三個層面指社會成員對政治行為主體的信任程度。

廣義上的政府信任也即公民對政治合法性乃至政治制度的信任。戴維·伊斯頓認為，政府信任就是社會成員對所在政治共同體、政府及政治體制表現(xiàn)出的支持和認同。廣義上的政府信任與政治信任具有一致性，政治信任主要是指社會成員對政府機構、政治組織、軍隊等的信任程度。國內學者胡榮等認為，政府信任其實與政治信任相同。此外，政府信任與政府公信度也具有一致性。趙麗江認為，政府公信度就是指民眾對政府表現(xiàn)出的信任程度。綜合看來，廣義上的政府信任可等同于政治信任。

二、政府信任與政府公信力

政府信任成為國內學術界重要議題的同時，另外一個重要議題，即政府公信力，相應而生。關于兩者的概念界定，學術界至今尚無統(tǒng)一看法，有時直接混淆交替使用。兩者的關系亦漸漸成為熱門議題。

對于政府信任與政府公信力的關系，國內學者主要持以下兩類觀點。第一類認為，政府信任與政府公信力存在很大的相似性，其中又包含三種觀點。第一種認為政府信任完全等同于政府公信力，如毛壽龍認為政府公信力其實就是指民眾對于政府的信任程度。再如王福鑫認為政府公信力產生的基礎就是政府的合法性，同時政府公信力的主要表現(xiàn)就在于其影響力以及號召力，影響政府公信力的因素是政府的行政行為。第二種認為政府信任與政府公信力極其相似但并非完全等同。如朱光磊認為，“政府公信度來源于政府公信力，政府公信度是衡量政府公信力的主要依據(jù)。通常而言，政府公信度的變化反映出政府公信力的同步性變動”；但他又指出，政府公信度有時也并非完全與政府公信力同步性變動，這里所說的政府公信度其實等同于政府信任，因此在一般情況下政府信任的變化反映出政府公信力的同步性變動。第三種認為政府公信力的內涵大于政府信任。如龔培興等認為，政府公信力其實包含了政府信用、政府信任、政府誠信。

第二類認為政府公信力不同于政府信任，兩者是不同的慨念和內涵。這一類也有三種觀點。第一種以政府為主體，公民為客體，認為政府公信力是政府獲得公民信任的一種能力。例如，何顯明認為政府的信用能力是政府獲得信任的基礎。第二種是以公民為主體，政府為客體，認為政府公信力是公民對政府行政能力及結果的認知。如鄒東升認為政府公信力是指公民對政府整體形象的認知和態(tài)度，同時也表現(xiàn)出公民對政府行政行為的理解及支持。第三種認為政府公信力的取得是政府與公民之間互為主體，相互互動的結果。如唐鐵漢教授認為，“公信力是政府的影響力與號召力，它是政府行政能力的客觀結果，體現(xiàn)了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度；同時，它也是人民群眾對政府的評價， 反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。用一個公式來表示，就是：政府公信力 =政府行政能力×公眾滿意度?！毖嗬^榮教授也認為：“政府公信力是一種互動的結果，實際上反映的是政府與公民之間的合作關系和合作程度，政府公信力來自兩個方面，第一是政府所提供管理和服務的公共性；第二是政府滿足民眾需求的回應性?！?/p>

筆者贊同唐鐵漢教授和燕繼榮教授的觀點，認為政府公信力是政府與公民之間的一種互動關系，一方面體現(xiàn)政府取得公民信任的能力，另一方面也體現(xiàn)公民對政府能力的滿意度。政府公信力與政府信任從概念上講其實并不完全等同。

三、政府信任的差序格局

如何提高公民對政府的信任程度，是當下學術界的重要議題。不過，在研究如何提高政府信任之前，應該明確一個問題，即政府信任是否存在差序格局。就此，國內學者大致存在兩種觀點。第一種認為政府信任是一個整體的大概念，不必區(qū)分央地政府之間或不同地方政府之間的信任程度。持這種觀點的學者很多，甚至可以說，絕大部分研究政府公信力或如何提高政府信任的文章，都只是簡單籠統(tǒng)地論述政府信任的現(xiàn)狀，所述政府就是政府整體。第二種認為政府信任存在差序格局，主要是央地政府之間存在信任差序格局。如李連江基于中國農村的相關研究，就證明了政府信任存在差序格局，“中國民眾的政府信任分布從高到低分別是中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)政府?！?/p>

通過對政府信任相關問題的文獻綜述可知，政府信任在一定程度上等同于政治信任及政治公信度，并且與國內學術界研究的另一重要議題即政府公信力具有一定的同步性，一定時期內兩個概念可以等同使用；同時政府信任存在差序格局，政府信任的現(xiàn)狀是公民對中央政府的信任要高于對地方政府的信任。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 方 卿）