杜玉芬+楊峰+張敏莉

摘 要：通過實地調(diào)研揚州周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，深入了解其再就業(yè)的困境；針對揚州周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源、恩格爾系數(shù)、失地前后收入水平比較、失業(yè)率、政府的就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)、政府安置補償政策、安置補償政策滿意度等主要方面進(jìn)行統(tǒng)計分析，并根據(jù)實際情況提出：政府部門要加強保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的立法建設(shè)，完善相應(yīng)的社會保障問題，建立并完善就業(yè)服務(wù)體系；失地農(nóng)民自身也要積極轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，加強自身學(xué)習(xí)，提升就業(yè)技能。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；再就業(yè)

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0102-04

隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化步伐的加快，各種用地需求大量增加，征用農(nóng)業(yè)用地的力度越來越大，更多的農(nóng)民失去土地成為“類城市人”，由此失地農(nóng)民數(shù)量驟升。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，凡是住在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)，具有農(nóng)村戶口的人都是農(nóng)民，但失地農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。他們失去土地后戶口仍是農(nóng)民，但已不再從事農(nóng)業(yè)，所住地也已城市化，明顯游離于城市和農(nóng)村之間。現(xiàn)行失地農(nóng)民的安置途徑因無法有效保障就業(yè)容量，使得農(nóng)民失地即失業(yè)成為必然，失地農(nóng)民逐漸成為城市化進(jìn)程中的弱勢群體。據(jù)社科院報告，目前，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民總量已經(jīng)超過4 000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年將增至1.1億人左右。

一、城市化進(jìn)程中揚州周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民一般生存現(xiàn)狀

農(nóng)民一旦失去了賴以生存的土地，便失去了生活來源與生活保障，隨即成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無人群”。這意味著失地農(nóng)民的衣食住行都將因此受到影響。從目前的情況來看，失地農(nóng)民生活中主要存在兩個關(guān)鍵問題：一是失地農(nóng)民再就業(yè)困難；二是失地農(nóng)民的社會保障等福利問題未得到改善。

（二）揚州周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)概念界定

揚州周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)主要是在揚州主城區(qū)周圍，處于開發(fā)區(qū)與市區(qū)的中間地帶。依據(jù)現(xiàn)狀對揚州的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)概念界定（如下頁圖所示）。調(diào)研重心在以文昌閣為中心的主城區(qū)西南方向，即揚州市邗江區(qū)。目前，邗江區(qū)的拆遷安置工作正在如火如荼地進(jìn)行，其中兩個典型代表是蔣王街道和汊河街道。周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分處在圓環(huán)中，雖靠近主城區(qū)，但與主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距。揚州失地農(nóng)民主要分布在主城區(qū)附近的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。失地農(nóng)民戶口在短時間內(nèi)由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)，加上各方面因素，其已不再從事農(nóng)業(yè)，再就業(yè)問題逐漸凸顯。

（三）揚州周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民概況

《揚州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》表明，政府將繼續(xù)加大國家重點工程和地方建設(shè)項目投資，探索基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)新征程，要實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要中的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，揚州市勢必還會新增大量的失地農(nóng)民。根據(jù)揚州“十二五”規(guī)劃年間《揚州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，綜合邗江區(qū)、維揚區(qū)和江都區(qū)等幾個主要的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年新增的人口總數(shù)統(tǒng)計（見下頁表1）。

由此可見，在“十二五”規(guī)劃期間，揚州有大量農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，尤其是邗江區(qū)，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到新高。但同時，大量農(nóng)民失去土地，變成本質(zhì)沒有變化的“類城市人”，各種各樣的新政策使得這一群體短期內(nèi)無法適應(yīng)，陷入再就業(yè)困難的局面。

通過對揚州市邗江區(qū)蔣王街道、汊河街道、瓜洲等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多位失地農(nóng)民進(jìn)行走訪，在多個失地農(nóng)民安置小區(qū)進(jìn)行問卷調(diào)查，梳理匯總了調(diào)查問卷數(shù)據(jù)（見本文表2）。

近幾年，邗江區(qū)失地農(nóng)民的失業(yè)率仍在上漲，調(diào)研后發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民普遍年齡偏大，受教育程度很低。失去土地后，多數(shù)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源為外出打工，盡管大部分農(nóng)民對政府安排的就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)、安置補償政策總體滿意，也從中得到了幫助，但其經(jīng)濟(jì)情況并未明顯轉(zhuǎn)好，并且安置補償政策仍存在不公平現(xiàn)象，拆遷后貧富分化嚴(yán)重，少部分地方政府還存在強拆現(xiàn)象。此外，失地農(nóng)民的再就業(yè)存在較多臨時性。

（四）再就業(yè)問題及原因剖析

1.求職渠道狹窄，就業(yè)層次低。失地農(nóng)民由于自身年齡、體力、技術(shù)技能、知識水平的限制，大多數(shù)從業(yè)于社會最底層，薪酬較低，勞作條件差、技術(shù)要求低、勞動薪酬微薄，生活艱辛，現(xiàn)狀堪憂。

2.職業(yè)不穩(wěn)定。市場經(jīng)濟(jì)就業(yè)競爭激烈，失地農(nóng)民就業(yè)崗位技術(shù)要求低、專業(yè)性不強、替代性很高，崗位競爭失衡，這致使其就業(yè)更加不穩(wěn)定，發(fā)生就業(yè)再失業(yè)事件頻率較高。

3.自主創(chuàng)業(yè)難。盡管有許多政策方面的支持激勵，但大多失地農(nóng)民感覺自主創(chuàng)業(yè)或依靠自身資源小本經(jīng)營面臨諸多困難，如：勞動力市場發(fā)展尚不成熟，市場信息不全；政府政策引導(dǎo)有限；創(chuàng)業(yè)資本不足；失地農(nóng)民自身文化素質(zhì)較低，知識有限，缺乏現(xiàn)代化的經(jīng)營管理理念和技能等。

4.就業(yè)期望高，依賴性強。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍然有30%的失地農(nóng)民對就業(yè)收入、崗位具有較高的預(yù)期，不愿從事苦、累、臟的工作，同時對就業(yè)區(qū)域也有嚴(yán)格限制，這一系列的原因都導(dǎo)致了失地農(nóng)民陷入就業(yè)困境。此外，還有部分失地農(nóng)民具有極強的依賴性，其往往采取等、要、靠的方式，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管委會帶來了極大的壓力，這也是導(dǎo)致失地農(nóng)民失業(yè)率居高不下的重要內(nèi)在原因。

二、促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)的措施與對策

從制度和具體措施上，拓寬就業(yè)領(lǐng)域，提供就業(yè)服務(wù)，積極探索解決失地農(nóng)民再就業(yè)的辦法和途徑，具體措施如下：

（一）加強保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的立法建設(shè)

根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，制定一部專門針對失地農(nóng)民的法律，使失地農(nóng)民在安置、補償以及就業(yè)等方面能夠有法可依。法律在規(guī)范參加失業(yè)保險對象的條件與范圍、失業(yè)保險基金的籌集與管理、對失業(yè)者的救助制度時把失業(yè)失地農(nóng)民納入其中。

（二）完善相應(yīng)的社會保障問題

1.建立健全失地農(nóng)民社會保障體系，社會保障內(nèi)容應(yīng)切合實際，不能急于和居民同步化，體系的建立要循序漸進(jìn)，逐步完善其最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療及就業(yè)保障。

2.強調(diào)失地農(nóng)民安置方式的創(chuàng)新和發(fā)展，減小其生存壓力和就業(yè)壓力。在就業(yè)安置中，政府一要引導(dǎo)協(xié)議用地單位吸納；明確提出城市化項目建設(shè)與吸納本地區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員掛鉤；二要大力開發(fā)公益性崗位，盡可能開拓多種渠道，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

3.采取保護(hù)性就業(yè)措施，對失地農(nóng)民就業(yè)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，包括清理和取消針對農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費，簡化失地農(nóng)民在城市務(wù)工的各項手續(xù)，改善就業(yè)的環(huán)境；其次，工商、城建、稅務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)給予失地農(nóng)民手續(xù)簡化，優(yōu)先辦理的待遇；金融部門應(yīng)放寬信貸條件，降低門檻，扶持失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)營。

4.鼓勵并支持失地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，為其發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，參照下崗職工的辦法，給予其同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同時，可保證失地農(nóng)民享受小額貸款擔(dān)保及新辦企業(yè)的優(yōu)惠政策。

5.建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金，使短期經(jīng)濟(jì)補償與長期就業(yè)保障相協(xié)調(diào)。建立專門賬戶統(tǒng)籌安排保障金，加強財政審計，以杜絕挪用和占用。

（三）建立和完善就業(yè)服務(wù)體系

1.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路的指導(dǎo)下，政府應(yīng)逐步建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化勞動力市場，并建立健全就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，完善區(qū)、街、村（居）三級就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.將失地農(nóng)民納入公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)范圍，進(jìn)一步設(shè)立專門的就業(yè)服務(wù)熱線和網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民提供免費便捷的中介服務(wù)，對就業(yè)困難者開展重點幫扶。

3.建立失地農(nóng)民就業(yè)專項數(shù)據(jù)庫，做到失地農(nóng)民總量、年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、技術(shù)特長、培訓(xùn)意愿、擇業(yè)意向“六清楚”；收集各類用工信息，挖掘各類就業(yè)崗位，建立健全企業(yè)空崗報告制度和用工備案制，保證失地農(nóng)民可及時有效地獲取有價值的就業(yè)信息，逐步形成信息網(wǎng)絡(luò)體系。

4.建立用人單位聯(lián)系會制度、失地農(nóng)民就業(yè)情況報告會制度，定期舉辦失地農(nóng)民專場招聘洽談會。

5.建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的，多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，開展有針對性的職業(yè)指導(dǎo)，加大職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)；針對部分失地農(nóng)民年齡偏大、文化程度不高、異地轉(zhuǎn)移難的實際情況，實行定向培訓(xùn)轉(zhuǎn)移模式，讓其就近培訓(xùn)，就近就業(yè)，離土不離鄉(xiāng)，例如揚州市邗江區(qū)政法與邗江工業(yè)園的一些單位建立用工聯(lián)系制度，單位優(yōu)先采用勞動保障站推薦的人員。

總體而言，相關(guān)政府部門的就業(yè)服務(wù)視野應(yīng)更廣，服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)更寬，服務(wù)手段應(yīng)更注重區(qū)域性、個性化。

（四）引導(dǎo)失地農(nóng)民的認(rèn)識，支持企業(yè)發(fā)展

各地區(qū)現(xiàn)行的征地拆遷補償條例大都采取貨幣安置的方式，使得失地農(nóng)民在短時間內(nèi)獲得一大筆錢，導(dǎo)致其對擇業(yè)產(chǎn)生較高的期望，增大了其就業(yè)難度。因此，縣鄉(xiāng)政府和村“兩委”應(yīng)加強對失地農(nóng)民的宣傳教育，包括勤儉節(jié)約傳統(tǒng)教育、法制教育等；也要引導(dǎo)失地農(nóng)民學(xué)習(xí)理財知識，掌握理財技能，合理規(guī)劃未來就業(yè)乃至生活。此外，政府應(yīng)大力扶持并發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使這類勞動密集型企業(yè)充分吸納勞動力，緩解失地農(nóng)民就業(yè)壓力。由本文表2可知，失地農(nóng)民的受教育程度普遍很低，很難滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，失地農(nóng)民一方面要在客觀認(rèn)識自身條件的基礎(chǔ)上，加強學(xué)習(xí)，努力提高自身文化水平和就業(yè)技能水平，合理規(guī)劃就業(yè)方向；另一方面要合理利用土地補償款，通過努力提升家庭生活水平。

總之，在對被征地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題上要通盤考慮，做好就業(yè)和社會保障的有機結(jié)合，雙管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)盡快融入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性軌道。

三、結(jié)論

在現(xiàn)行體制下，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是造成失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵原因。因此，只有在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障等多方面做到城鄉(xiāng)平等，才能真正打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局，才能從根本上解決失地農(nóng)民再就業(yè)問題，使其在城市化進(jìn)程中得到相應(yīng)的保障，解決就業(yè)等一系列問題。揚州市要想在城市化進(jìn)程中穩(wěn)步向前，整體得到長足發(fā)展，對于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的問題便要給予足夠的重視，應(yīng)通過完善相關(guān)法律法規(guī)、提供均等完善的公共就業(yè)服務(wù)、加強職業(yè)技能培訓(xùn)、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑，切實解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，促進(jìn)失地農(nóng)民更快更好地轉(zhuǎn)化為城市市民。

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