陳祥云

摘 要：評價標(biāo)準(zhǔn)是開展績效評價的基礎(chǔ)和標(biāo)尺，直接關(guān)系到評價結(jié)果的合理性和科學(xué)性?；诖?，必須主要解決財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標(biāo)準(zhǔn)界定及內(nèi)涵問題，為評價方法、指標(biāo)設(shè)置及選擇提供理論與實(shí)踐依據(jù)。首先論述績效評價標(biāo)準(zhǔn)的定位及如何確定，然后討論財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社中各方的需求，指出財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)充分考慮各利益相關(guān)者的需求，在此基礎(chǔ)上，提出了如何構(gòu)建財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：財政資金；農(nóng)民專業(yè)合作社；績效評價標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0015-03

農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，納入統(tǒng)計調(diào)查的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達(dá)113.8萬個，2014年各級財政扶持資金總額達(dá)54.7億元，共扶持合作社3.5萬個，平均每個合作社獲得扶持資金15.5萬元。政府財政資金投入到農(nóng)民合作社，其績效如何已經(jīng)引起全社會的關(guān)注，對其開展績效評價的呼聲也日益高漲。但是財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社與財政支農(nóng)資金相比有著明顯的差異，所以已有學(xué)者建立財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價體系以評價其績效，并取得了一定的成果。已有研究主要集中于績效評價體系的構(gòu)建，少有文獻(xiàn)涉及如何確定其評價標(biāo)準(zhǔn)。而績效評價標(biāo)準(zhǔn)是判斷評價對象業(yè)績優(yōu)劣的標(biāo)桿，是準(zhǔn)確衡量績效的尺度，在建立績效評價體系中至關(guān)重要。因此，本文就如何確定財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作績效評價標(biāo)準(zhǔn)做了一些探討。

一、績效評價標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識

（一）績效評價標(biāo)準(zhǔn)的定位

績效評價作為一種被認(rèn)可的評價工具在組織、個人績效管理等方面廣為運(yùn)用，其應(yīng)用領(lǐng)域涵蓋了工業(yè)生產(chǎn)、政府雇員、公共項(xiàng)目支出等方面。在進(jìn)行績效評價時，人們往往要對觀察到的現(xiàn)象關(guān)鍵部分進(jìn)行測量，然后再進(jìn)行后續(xù)處理。因而，進(jìn)行必要的測量是評價工作開展的基礎(chǔ)。如何測量以及怎么測量則是受績效評價標(biāo)準(zhǔn)決定，所以，只有在先確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)才可能進(jìn)行績效評價?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)是指用于衡量價值客體有無價值及價值大小的尺度。如果評價主體不能對評價標(biāo)準(zhǔn)以及指標(biāo)構(gòu)建等基礎(chǔ)問題進(jìn)行必要的、有效的處理，其直接后果就是：在直接增強(qiáng)了評價中的主觀臆斷、懷疑與測量的偏差同時，也大大降低了績效評價工作的被認(rèn)可程度和評價結(jié)論的合理性。因?yàn)?，隨性的處理常常是評價主體出于主觀目的并根據(jù)研究目的處理，這樣會導(dǎo)致評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏一致性、穩(wěn)定性。

（二）績效評價標(biāo)準(zhǔn)的確定

1.績效評價標(biāo)準(zhǔn)確定原則?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)是判斷評價對象業(yè)績優(yōu)劣的標(biāo)桿，是準(zhǔn)確衡量績效的尺度。就績效評價標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)具有以下幾個特性：相關(guān)性、可靠性、可區(qū)分性、實(shí)用性、時效性。相關(guān)性是指評價標(biāo)準(zhǔn)與個人、組織工作內(nèi)容相關(guān)而且與工作目標(biāo)相關(guān)，一般表現(xiàn)為制定標(biāo)準(zhǔn)時對組織、個人的公開透明性；另外還可表現(xiàn)為對評估客體的任務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向評價。可靠性又指穩(wěn)定性，是指評價標(biāo)準(zhǔn)在一段時間內(nèi)保持基本一致，即標(biāo)準(zhǔn)具有連續(xù)性、一貫性。實(shí)用性表現(xiàn)為科學(xué)性、合理性、可行性，即績效評價標(biāo)準(zhǔn)須接受評價實(shí)踐的檢驗(yàn)，以證明其具有一定的科學(xué)性、合理性和可行性。可區(qū)分性一般可以表達(dá)為評價對象的表現(xiàn)可以識別的明確性，其表現(xiàn)為可較為清晰界定具體性和評價主體可根據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效測量的明確性。時效性是指對評價對象開展評價應(yīng)當(dāng)及時有效，即應(yīng)包含時間因素。

2.績效評價標(biāo)準(zhǔn)的建立?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在明確對評價客觀需求的基礎(chǔ)上，立足評價客體的內(nèi)容和目標(biāo)，通過借助調(diào)查和分析活動抽取出具有典型性的本質(zhì)特征而制定出來的評判依據(jù)。即績效評價標(biāo)準(zhǔn)的建立應(yīng)在其屬性基礎(chǔ)上展開，一般有三個步驟：一是明確要評價的對象即需評價的項(xiàng)目、計劃或任務(wù)；二是將任務(wù)評價對象按項(xiàng)目的組成或行為等歸類，形成和提取關(guān)鍵因素；三是建立績效標(biāo)準(zhǔn)。

二、財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標(biāo)及相關(guān)者需求分析

（一）財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標(biāo)

農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、教育領(lǐng)域扮演者重要角色，并且在推動農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)進(jìn)步方面發(fā)揮著積極作用。因此，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社是政府的必然選擇。此外，政府往往會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以提高農(nóng)民收入，即通過財政資金的轉(zhuǎn)移支付方式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼。在梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)及調(diào)研后我們發(fā)現(xiàn)，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的目標(biāo)可以表達(dá)為：通過資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社，在整合資源的同時，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。

1.引導(dǎo)農(nóng)民加入合作社，整合資源。家庭聯(lián)產(chǎn)承包是當(dāng)前的農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)經(jīng)營制度，該制度雖能調(diào)動農(nóng)民個體的生產(chǎn)積極性，但也加大了農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險和壓力，其表現(xiàn)為：低效、抗風(fēng)險能力弱以及生產(chǎn)計劃的零散化等。諸如土地、勞動力等生產(chǎn)資源的零碎化增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本也加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險。首先，家庭制生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，其資金主要來源于自身積累。一旦生產(chǎn)風(fēng)險或意外事件發(fā)生容易出現(xiàn)整個家庭的生產(chǎn)能力、效率會大大降低。其次，人均土地量的不足使得農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏效率，也阻礙了效率的提高。在具體的經(jīng)濟(jì)活動通過對農(nóng)民專業(yè)合作社給予的支持，強(qiáng)化入社與非入社農(nóng)民間生產(chǎn)成本和收益比較。這樣既能引導(dǎo)農(nóng)民加入合作社，又能起到整合有限的土地資源和提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

2.夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要一定的社會、文化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，培育或創(chuàng)造一個適宜的環(huán)境是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵。通過對農(nóng)民專業(yè)合作社的支持，有益于創(chuàng)建適宜農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。第一，有利于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、開發(fā)。農(nóng)民專業(yè)合作社既能通過同業(yè)者的聯(lián)合擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模也能通過供應(yīng)鏈聯(lián)合增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值；既能保證在產(chǎn)量的同時提高質(zhì)量又能通過合作方式提高農(nóng)產(chǎn)品的市場議價能力。第二，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的務(wù)農(nóng)風(fēng)險。一方面，通過農(nóng)民專業(yè)合作社方式整合資源并有針對性地對生產(chǎn)進(jìn)行計劃、安排能有效解決小農(nóng)戶、大市場和資源的利用效率低的矛盾；另一方面，通過合作社牽頭、國家財政支持的方式建設(shè)和管理農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的抗風(fēng)險能力。第三，有利于提高農(nóng)民的生產(chǎn)能力和化解農(nóng)村社會中的矛盾。農(nóng)民專業(yè)合作社的核心任務(wù)包括：組織社員生產(chǎn)經(jīng)營；為社員生產(chǎn)經(jīng)營提供支持。組織社員生產(chǎn)經(jīng)營，一方面是以合作社為中介，幫助農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中能較為平等地與政府、企業(yè)間實(shí)現(xiàn)有效溝通，既能理性的表達(dá)民意，又能為農(nóng)民的收益提供保障；另一方面，有利于政府政策的貫徹和落實(shí)，農(nóng)民專業(yè)合作社以組織者身份能夠幫助政府協(xié)調(diào)與農(nóng)民、基層農(nóng)村組織等方面的利益關(guān)系，維護(hù)和加強(qiáng)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。為社員生產(chǎn)經(jīng)營提供支持則是以合作社為媒介在降低農(nóng)民個體的交易成本的同時，推廣農(nóng)業(yè)科技技術(shù)、強(qiáng)化對農(nóng)民的教育培訓(xùn)，從而促進(jìn)農(nóng)民科學(xué)文化素養(yǎng)和應(yīng)對市場風(fēng)險能力的提高。

3.促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程對環(huán)境存在一定的影響，如對生態(tài)環(huán)境的影響與破壞。為追求個人利益最大化，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，往往會將生產(chǎn)成本外部化，即通過污染、破壞環(huán)境來獲取個人收益，比如不合理使用農(nóng)藥、化肥、地膜、畜禽糞便隨意排放等。加入合作社后，合作社出于整體和長遠(yuǎn)利益考慮，會教育成員采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，降低污染和提高產(chǎn)品質(zhì)量。此外，政府通過財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社，客觀上也要求合作社降低污染，采取科學(xué)、有效的生產(chǎn)方式來進(jìn)行生產(chǎn)，這有利于農(nóng)民的生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展。

（二）政府與農(nóng)民專業(yè)合作社的需求

1.政府需求。從上述分析，我們得知，政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的支持雖然源自促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，但更多的是創(chuàng)建一個適合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的環(huán)境并促進(jìn)農(nóng)業(yè)更高效的發(fā)展。同時，政府資金的公共資源天性決定了政府在資金使用過程中是一個受托者身份，合規(guī)、高效的使用資金成為政府進(jìn)行資金資源支配的一個重要原則。因此，政府的需求應(yīng)表現(xiàn)為三個方面：一是引導(dǎo)效果；二是效益問題；三是合規(guī)性要求。關(guān)于引導(dǎo)效果，是要引導(dǎo)農(nóng)民參加合作，社而且還有引導(dǎo)農(nóng)村進(jìn)行必要的結(jié)構(gòu)改革以適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這類支持資金應(yīng)該是政府投入為主，受益面較廣，經(jīng)濟(jì)效益欠佳。效益問題是政府投入的一個重要因素，可分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。一般情況下，政府投入主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而輕視社會效益和生態(tài)效益，因?yàn)檫^多的關(guān)注社會效益或生態(tài)效益可能使得財政資金會扶持一些農(nóng)民受益少且?guī)恿Σ粡?qiáng)的項(xiàng)目，而導(dǎo)致財政資金投入效率不高。合規(guī)性不僅要求財政資金的申請、劃撥合規(guī)，而且還要求政府對財政資金的監(jiān)督管理以及支持對象的受助資金使用、管理合規(guī)。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的改善政府的需求也會發(fā)生一定的改變，即不同時期、不同環(huán)境下的政府會基于不同考慮而對農(nóng)民專業(yè)合作社提供資金支持。

2.農(nóng)民專業(yè)合作社需求。在合作社生產(chǎn)經(jīng)營活動中，農(nóng)民專業(yè)合作社除須承擔(dān)政府所希望的諸如農(nóng)民互助、農(nóng)民教育等服務(wù)功能外，還須解決自己生產(chǎn)發(fā)展問題。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社的需求可以概括為對經(jīng)濟(jì)利益追求和對義務(wù)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。此外，盈利的農(nóng)民專業(yè)合作社還要面對如何規(guī)范管理和均衡利益分配。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社對財政資金支持的訴求表現(xiàn)為兩個方面：一是降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險和提高生產(chǎn)技術(shù)、效率，以便在短期內(nèi)做大做強(qiáng)引領(lǐng)農(nóng)民增收、致富，并最終提高自生能力。這一需求除了要求政府短期內(nèi)對基礎(chǔ)設(shè)施給予支持外，還要求農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范管理、提高自身的經(jīng)營管理水平。二是農(nóng)民專業(yè)合作社作為連接政府、市場與農(nóng)民的關(guān)鍵組織，須履行諸如提高農(nóng)民個體能力、素質(zhì)、地位和降低政府與農(nóng)民之間溝通成本等義務(wù)。面對這些義務(wù)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)成本，根據(jù)成本收益原則，農(nóng)民專業(yè)合作社也會要求政府分擔(dān)。

三、財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

（一）對財政資金支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識

財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社既是政府的一項(xiàng)支農(nóng)政策，也是一項(xiàng)支農(nóng)項(xiàng)目支出。政府和社會都關(guān)注財政資金支持的效益問題，實(shí)務(wù)工作者和理論工作者紛紛探討財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的績效問題。已有研究大多從支農(nóng)項(xiàng)目支出進(jìn)行討論，也有部分學(xué)者將其納入支農(nóng)政策評價中。不論采取何種方式或何種視角分析、評價財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社行為，筆者在分析后認(rèn)為，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社都是執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)政策的一個行為，其績效評價應(yīng)一個綜合評價。而評價本質(zhì)是一項(xiàng)價值判斷，價值取向在某種意義上比評價方法更為重要。所以，評價的綜合性應(yīng)體現(xiàn)為價值取向的多元統(tǒng)一。即尊重各評價主體需要，不能脫離評價主體討論評價標(biāo)準(zhǔn)；目的價值與工具價值的統(tǒng)一，必須在尊重工具價值的同時重視工具價值，不能過分的看重量化數(shù)據(jù)如經(jīng)濟(jì)收益、效率而忽視質(zhì)性的目標(biāo)、導(dǎo)向要求，尊重客觀規(guī)律和社會需要的統(tǒng)一。市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府盡管出于社會公平、發(fā)展角度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)給予一定的支持，但事實(shí)上過多的去干涉市場活動不利于受助對象和行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以，財政資金支持農(nóng)民合作社的行為不應(yīng)長期化。

（二）建立財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價標(biāo)準(zhǔn)的原則

1.相關(guān)性。績效評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的核心效用緊密相關(guān)。績效評價要能對財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評價，并且要保證績效評價的結(jié)果有助于財政部門及相關(guān)人員做出決策。

2.可操作性?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)必須清晰明了、簡單易懂、易于操作，以便財政部門、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分析考核，從而判斷被評價農(nóng)民專業(yè)合作社績效的好壞。同時，應(yīng)充分考慮客觀條件對績效評價的影響，從被評價合作社的實(shí)際情況出發(fā)，對可控制因素進(jìn)行評價。

3.客觀性?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不受任何單位和個人的主管因素影響，在相同的條件下，不同的評價主體使用該評價標(biāo)準(zhǔn)可以得出相同的結(jié)論?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋特定條件下績效評價所有的重要事項(xiàng)和方面，即預(yù)算與實(shí)際業(yè)績相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、環(huán)境效益相結(jié)合、短期效益與長期效益結(jié)合。

4.4E性結(jié)合。財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)通常采用經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness ）和公平性（Equity）來衡量，但是它們之間本身存在沖突，很難同時兼顧。財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社追求的目標(biāo)具有顯著的多樣性傾向，在進(jìn)行績效評價過程中不能將它們割裂，而應(yīng)統(tǒng)一起來，合理界定四者的重要性程度，進(jìn)而按照不同的評價對象將一些指標(biāo)量化，并予以綜合分析和考察，得出客觀、全面、公正而準(zhǔn)確的評價結(jié)論。

（三）財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的評價標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

考慮到評價主體偏好和實(shí)際效果，財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標(biāo)是多元的，其評價標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵也應(yīng)該是多元的。

1.評價主體的多樣性。由于財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社涉及政府、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民，所以，簡單的資金、項(xiàng)目評價往往過于偏重于政府的價值偏好而忽略了農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民的偏好，這不利于財政資金使用效率的提高。在進(jìn)行財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價中，融合政府、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民三方，不僅豐富了評價主體的多樣性，而且這種共同評價方式有助于我們從多個角度更全面地去評價，有利于公平和效率的提高。

2.評價方法的“質(zhì)量結(jié)合”。所謂質(zhì)量結(jié)合是指評價方法既要有量化分析也有質(zhì)性研究。環(huán)境、區(qū)域等差異加之評價對象本身的復(fù)雜性使得在進(jìn)行績效評價時不利于一種方法的應(yīng)用。所以，通過質(zhì)的分析和量的處理可以幫助評價主體做出更為合理、可靠的評價，并最終為如何提高財政資金支持效率提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。

3.評價內(nèi)容的“全過程”。由于財政資金支持活動涵蓋國家申報、立項(xiàng)、審批、撥付、驗(yàn)收等過程，從事前到事后的全過程評價有利于發(fā)現(xiàn)影響績效的敏感因子。在國家申報及立項(xiàng)過程中，政府意志較強(qiáng)，所以，政策的導(dǎo)向性是此時評價的重點(diǎn)。而審核、撥付、監(jiān)管則分別是農(nóng)民專業(yè)合作社和政府需求的平衡環(huán)節(jié)，驗(yàn)收則是事后對整個活動進(jìn)行管理評價過程。

4.評價標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展性。通過有目的或有意識的設(shè)置、選擇部分能促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范、發(fā)展的評價指標(biāo)，以及通過設(shè)置權(quán)重等方法促使農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)的發(fā)展，以達(dá)到資金支持的目的。如在評價資本構(gòu)建時可以通過在效果指標(biāo)中增加諸如“合作社內(nèi)部建設(shè)、生產(chǎn)方式與環(huán)境的適宜性”等指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社的可持續(xù)發(fā)展問題。

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