劉峰

摘要：耕地為農(nóng)業(yè)發(fā)展之基，農(nóng)業(yè)為農(nóng)民生存之本?，F(xiàn)階段，我國耕地保護的威脅來自農(nóng)地非農(nóng)化，其中最主要的是土地征收。我國耕地征收補償制度大體上較為完備，但仍存在一定的缺陷：補償主體缺位而致使村委會借機侵害農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)，補償標準受到揚公抑私思想的影響而未允許失地農(nóng)民享有土地增值的收益，補償程序粗疏而未能發(fā)揮程序?qū)嶓w權(quán)利保障的功能，補償方式單一而未能為農(nóng)民的長遠發(fā)展提供機遇。因而在耕地征收補償制度的重構(gòu)過程中，明晰補償主體是治本之策，“市場價格補償+稅收調(diào)節(jié)”是關(guān)鍵舉措，發(fā)揮程序的利益整合功能是輔助措施，綜合運用多種補償方式是長久之計。提高征收補償?shù)臉藴适潜Ｗo資源的一種有效方法。

關(guān)鍵詞：耕地保護；征收；土地發(fā)展權(quán)；農(nóng)民集體；安置補償

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0061-007

由于自然界的多樣性和自然資源散落各地，交換在人類社會極其普遍。[1]在社會主義國家，社會分工和生產(chǎn)資料歸屬于不同所有者，交換關(guān)系依然存在。黨的十八屆三中全會強調(diào)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心是消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的差異，農(nóng)村的城市化即為應(yīng)有之義。在城市化過程中，建設(shè)用地的供需關(guān)系緊張，為緩解用地壓力，勢必會發(fā)生為公共利益的需要而占用耕地的情況。耕地為農(nóng)業(yè)發(fā)展之基，農(nóng)業(yè)為農(nóng)民生存之本。耕地關(guān)乎糧食安全問題，耕地流失會造成無地農(nóng)民等社會現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，我國耕地保護的威脅來自農(nóng)地非農(nóng)化，其中最主要的是土地征收。在國家所有權(quán)和集體所有權(quán)并存的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)下，國家為公共利益而征收集體所有的耕地，需要按照一定的程序和標準進行補償。耕地征收的實質(zhì)是集體和國家的交換，集體讓渡耕地的所有權(quán)，國家支付相應(yīng)的對價。社會學(xué)的交換理論認為，對交換的任何一方來說，投入應(yīng)該等于產(chǎn)出。[2]然而，我國耕地補償中存在著“征你一頭牛，補你一頭豬”的巨大價差矛盾，既無助于征地活動的開展，也無益于產(chǎn)權(quán)的保護，以至于征地過程中有時會發(fā)生一些極端缺乏理性的事件。為充分保護產(chǎn)權(quán)，2016年11月，國務(wù)院出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》第8條“完善財產(chǎn)征收征用制度”強調(diào)，完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償?shù)姆秶⑿问胶蜆藴?，給予被征收征用者公平合理補償。（1）如何構(gòu)建一種更為科學(xué)、合理、公開的耕地征收補償制度，是實現(xiàn)公共利益和保護產(chǎn)權(quán)人權(quán)益的迫切要求。

現(xiàn)階段，耕地保護面臨的主要威脅是土地征收。在經(jīng)濟學(xué)上，保護稀缺資源的方法也是一種重要手段，就是提高使用資源的成本。因此，提高耕地補償?shù)臉藴示褪翘岣呤褂猛恋刭Y源的成本，以此來避免造成耕地浪費現(xiàn)象的發(fā)生，從而有效保護耕地。

一、問題與癥結(jié)：耕地征收補償之不足

我國耕地征收的相關(guān)規(guī)定主要集中在《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，大體上較為完備，然而在補償?shù)闹黧w、程序、標準、方式等方面存在一定的缺陷。

（一）補償主體不明晰

耕地征收的實質(zhì)是耕地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐膰宜袡?quán)，故征收補償法律關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)該是政府和農(nóng)民集體。若耕地之上存在用益物權(quán)人，則用益物權(quán)人自然在其范疇。作為耕地所有權(quán)人的農(nóng)民集體包括村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，根據(jù)《物權(quán)法》第60條，村農(nóng)民集體的所有權(quán)由村集體經(jīng)濟組織或者村委會行使，村民小組農(nóng)民集體的所有權(quán)由村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組行使。（2）在所有權(quán)主體之外，還有規(guī)定不是農(nóng)民集體的機關(guān)作為農(nóng)民集體所有權(quán)的行使主體，這種不合法律邏輯的情形存在的緣由正是立法者意識到“農(nóng)民集體”在行使土地所有權(quán)時存在某種難以克服的障礙而做出的補救。[3]然而，該種模式下，行使主體在行使所有權(quán)時是否遵循以及如何遵循農(nóng)民集體的意志也并非沒有疑問。[4]119作為行使主體權(quán)利的機關(guān)既不受所有權(quán)主體意志的約束，也不存在與所有權(quán)主體正相關(guān)的利益關(guān)系，行使主體按照自己的意志和利益行使他人的所有權(quán)，從本質(zhì)上而言，農(nóng)民集體的集體所有權(quán)也就變成了行使主體（尤其是村民委員會和村民小組）的個人所有權(quán)，行使主體假借行使所有權(quán)的名義攫取了屬于農(nóng)民集體的合法權(quán)益。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常把村民委員會和村民小組作為自己的下屬組織對待，以所有權(quán)主體的機關(guān)之外的組織作為所有權(quán)行使主體的權(quán)利行使模式為公權(quán)力侵害農(nóng)民集體的耕地所有權(quán)留下了管道。由于耕地的所有權(quán)主體缺位，在耕地征收實踐中，政府往往是搞定了村民委員會或者村民小組，就算是搞定了耕地征收。農(nóng)民個體被掩蓋在不能代表他們自身利益的集體代表名義下，被剝奪了知情權(quán)、表達權(quán)、協(xié)商權(quán)、申訴權(quán)。[5]

與補償主體相對應(yīng)的問題是征收主體，根據(jù)耕地的集體所有權(quán)被征收為國家所有，再到國家出讓建設(shè)用地使用權(quán)的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的權(quán)利變更過程來看，征收法律關(guān)系的主體不包括開發(fā)商。但在實踐中，征收活動由開發(fā)商負責(zé)實施，村民委員會加以輔助，而作為征收主體的政府往往退縮到開發(fā)商的背后。開發(fā)商的提前介入和政府的過早讓位，使得被征地農(nóng)民的權(quán)益受到野蠻征收的威脅。

（二）補償標準不合理

根據(jù)《物權(quán)法》第42條第2款和《土地管理法》第47條，我國耕地征收補償應(yīng)當(dāng)按照原有用途進行補償。（1）土地補償費，其計算公式為：土地補償費=被征地畝數(shù)*前三年平均年產(chǎn)值*補償倍數(shù)（6<補償倍數(shù)<10）。（2）安置補助費，安置補助費的計算公式為：①當(dāng)每公頃耕地需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)*補償倍數(shù)<15時，安置補助費=需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)*前三年平均年產(chǎn)值*補償倍數(shù)（4<補償倍數(shù)<6）。②當(dāng)每公頃耕地需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)*補償倍數(shù)>15時，安置補助費=前三年平均年產(chǎn)值*15，其中需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)=被征耕地數(shù)/人均占有耕地數(shù)。（3）地上附著物和青苗的補償費，其計算公式為：青苗補償費=省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定（一般是公允價值）。（4）被征地農(nóng)民的社會保障費，對于社會保障費的規(guī)定，并沒有具體的標準。（3）如果上述的土地補償費和安置補助費不足以維持失地農(nóng)民的原有生活水平，即使需要增加土地補償費和安置補助費的，也受到頗多限制，一是需經(jīng)省級人民政府批準，二是增加后的總和不得高于前三年平均年產(chǎn)值的30倍。2005年國土資源部《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》中規(guī)定區(qū)片綜合地價標準，即綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素來估算地價。（4）

我國耕地征收補償標準存在一系列不合理之處。首先，以農(nóng)業(yè)“產(chǎn)值”確定補償標準 ，并不能反映土地的真實價值。[6]依據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來評估耕地的價值而對農(nóng)民補償，是一種有限的補償，只體現(xiàn)了對土地資源屬性的補償[7]，既不能反映土地在城鎮(zhèn)化進程中因“近鄰效應(yīng)”而帶來的價值，也不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價值，更不能體現(xiàn)環(huán)境和文化的價值。[8]其次，補償范圍未包括土地增值收益。衡愛民認為，從耕地征收歸為國有再到國有建設(shè)用地出讓的程序上來看，我國現(xiàn)行法律實際上并未允許農(nóng)民享有土地增值收益，但是為了落實失地農(nóng)民的社會保障，農(nóng)民應(yīng)該享有土地增值的收益。[9]失地農(nóng)民不能享受土地增值的收益，而政府攫取了出讓金與補償款之間的巨大價差利益，該種扭曲的利益分配格局，一方面可能誘發(fā)地方政府的征地斂財沖動；另一方面又會導(dǎo)致相當(dāng)一部分被征地人生活水平下降，發(fā)展能力喪失或者受限。[10] 再次，補償倍數(shù)的確定具有太大的自由裁量權(quán)。在計算土地補償費和安置補助費時，法律對補償倍數(shù)的上限和下限進行了限定（土地補償費為6至10倍，安置補助費為4至6倍），為政府留下了自由裁量的空間。自由意味著在比較中優(yōu)化選擇，自由理性的利己選擇者，只能在優(yōu)化行為結(jié)果的選擇范圍內(nèi)作出符合理性的自由選擇。[11]法律并未在補償中確定“就高不就低”的原則，因而，為了獲取高昂的出讓金與低廉的補償款之間的剪刀差，政府一般會選取法定最低補償倍數(shù)，或者為了穩(wěn)妥起見而選取最低補償倍數(shù)和最高補償倍數(shù)的中間數(shù)。如陳小君教授等在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)：很多地方反映政府都是按照該幅度（6至10倍或4至6倍）的下限進行補償。[12]區(qū)片綜合地價標準，由于沒有硬性要求，也存在極大的自由裁量空間。最后，補償標準的確定深受“公而后私”思想的影響。中國傳統(tǒng)倫理道德強調(diào)“公利為上，利濟蒼生”，在處理個體與整體關(guān)系上，強調(diào)“整體精神”，在處理公私關(guān)系上，強調(diào)“公而后私”。[13]政府在耕地征收補償中，沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，從根本上忽視了土地的私益性。[6]一味強調(diào)個人利益讓步于公共利益的結(jié)果就是，忽略了耕地征收公益目的下對被征收者私益的保護，無視交換的實質(zhì)和被征地者的市場主體地位，用“自我犧牲”的道德觀念和管制思想而自行地為被征收者設(shè)定補償標準。

（三）補償程序不完善

現(xiàn)行法對征收程序的規(guī)定主要是兩個方面：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批程序，二是“兩公告一登記”制度?！皟晒妗?，其一是在征收土地的決定被批準后公告，其二是在征地補償安置方案確定后公告；“一登記”指的是在征收公告規(guī)定的期限內(nèi)到有關(guān)部門辦理補償?shù)怯洝＃?）可見我國征收補償程序主要是單方參與，盡管在土地征收中有所謂的“兩公告”制度 ，但實際上只是讓農(nóng)民到指定的單位辦理手續(xù)的“通知書”。[6]

耕地征收補償程序的不完善主要體現(xiàn)在：首先，內(nèi)容粗疏簡略，缺乏系統(tǒng)性。對于權(quán)利的保護，應(yīng)該構(gòu)建一個體系化的保護系統(tǒng)，即使保護系統(tǒng)中最為核心的環(huán)節(jié)失效，其余環(huán)節(jié)的互為支撐、輔助也仍可使權(quán)利的保護不受影響。其次，被征地農(nóng)民無法參與到征收補償與安置方案的制定中，補償?shù)拇_定也就成為了政府主導(dǎo)的單方行為。在私法領(lǐng)域，自己是自己權(quán)利的享有者，在涉及權(quán)利的轉(zhuǎn)讓時，只有權(quán)利主體實質(zhì)性和全面性地參與其中，可以隨時終止或者中斷有損己方利益的行為，實現(xiàn)自己的利益。再次，缺乏事后的救濟程序。“無救濟即無權(quán)利”，一個人的權(quán)利存在的主要標志是，當(dāng)別人侵犯其權(quán)利之后他可以通過正當(dāng)?shù)某绦颢@得救濟，這也是權(quán)利的證明。如果沒有救濟，寫在紙上的權(quán)利再多也等于零。[14]雖然根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第（七）項、《行政訴訟法》第12條第（五）項的規(guī)定，被征收人對耕地征收補償不服的，可以申請行政復(fù)議或者行政訴訟。（6，7）然而，《土地管理法實施條例》卻將補償爭議定性為民事爭議[15]，先協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成，再由批準征用土地的人民政府裁決。（8）但是被征收人難以對國務(wù)院的土地征收決定尋求救濟。[16]并且，部分法院在審理土地補償糾紛案件時，出于與政府保持關(guān)系的考慮，往往不會直接判決被告敗訴，而是通過向有關(guān)政府發(fā)出建議函等形式以提示相關(guān)政府，這就使得失地農(nóng)民在補償糾紛中處于弱勢甚至是失敗的地位。即使法院公正地作出判決，但人、財、物受制于地方政府的法院也無法實施強制執(zhí)行。[15]最后，程序流于形式?！皟晒嬉坏怯洝蓖耆钦鲗?dǎo)型的程序，且缺乏多方制衡機制，程序?qū)嶓w權(quán)利的保障作用流于形式。

（四）補償方式不科學(xué)

貨幣補償是耕地征收補償?shù)膫鹘y(tǒng)做法，具有簡潔、方便、直接的優(yōu)點，不僅不會延長過渡期，而且還為失地農(nóng)民從事創(chuàng)業(yè)活動提供資金支持。葉劍平教授認為，光是多補一些錢，是偽城鎮(zhèn)化。[17]筆者認為，貨幣補償是一種低水平的補償。首先，貨幣補償不能解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。農(nóng)民在文化教育和非農(nóng)技能方面都處于弱勢地位，在失地之后，很難再獲得其他職業(yè)，失地的同時也就失去了傳統(tǒng)的職業(yè)，從而變成“上崗無業(yè)、種地?zé)o田、低保無份”的“三無”人員。[18]其次，失地農(nóng)民的社會保障難以實現(xiàn)。農(nóng)村土地既承擔(dān)著農(nóng)民生存保障的功能，又承擔(dān)著社會保障的功能。耕地被征收后，相當(dāng)一部分的農(nóng)民既無法融入城市，不能進入城市社會保障體系，同時又喪失了作為社會保障的農(nóng)村土地，面臨雙重不利地位。再次，容易增加社會不穩(wěn)定因素。就業(yè)與社會穩(wěn)定呈正相關(guān)關(guān)系。[19]貨幣補償無法解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，失地農(nóng)民又缺乏投資的技巧，再加上失地農(nóng)民介于農(nóng)民與城市人的痛苦心理，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民大肆揮霍補償款，或者進行賭博以實現(xiàn)“小賭怡情，大賭養(yǎng)家”的目的，把補償款很快就花完了，在缺乏生活來源的情況下，很容易走上違法犯罪的道路，成為引發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。最后，貨幣補償極易造成扭曲的價值觀。面臨突如其來的大額補償款，一部分失地農(nóng)民在金錢帶來的各種誘惑面前迷失自我，形成畸形的金錢觀和扭曲的價值觀。

二、創(chuàng)新與出路：耕地征收補償制度之重構(gòu)

（一）明晰耕地征收補償?shù)闹黧w

高飛教授認為集體土地所有權(quán)主體制度的重構(gòu)，是完善土地征收補償?shù)闹伪局?。[20]對于集體土地所有權(quán)主體即農(nóng)民集體的重構(gòu)方式有很多，大致有三種思路：其一是將農(nóng)民集體進行非法人制改造，有新型總有、合有、集體共有模式之分；其二是將農(nóng)民集體進行法人制改造，有農(nóng)村社區(qū)法人制、自治法人制或農(nóng)業(yè)合作社法人制的爭論。[4]240-257無論將農(nóng)民集體改造為何種形式的主體，都必須遵循一點，產(chǎn)生一個能夠代表農(nóng)民集體意志和利益的代表機關(guān)行使所有權(quán)。因為權(quán)利主體的不明晰，其中一個重要的原因就是沒有代表權(quán)利主體意志和利益的機關(guān)的存在。在農(nóng)民集體中，集體中的每一個成員既是農(nóng)民集體的成員，同時又是所有權(quán)的享有者?？梢詫⒋迕翊泶髸蛘呙繎暨x出一名代表組成農(nóng)民集體的代表機關(guān)，以明晰農(nóng)民集體的存在。

（二）調(diào)整耕地征收的補償標準

對耕地征收補償標準的調(diào)整，涉及一個核心問題，即農(nóng)民能否分享土地增值的收益，以及享有多大的比例？陳柏峰指出，征地補償標準不過是土地增值收益分配的具體規(guī)則。[21]對于土地增值收益的分配，理論界尚有爭議。一種觀點認為，土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸屬于政府。其論證的思路是引入土地發(fā)展權(quán)，認為在農(nóng)業(yè)社會，土地發(fā)展權(quán)由土地所有者享有，在工業(yè)社會，政府通過立法和分區(qū)規(guī)劃將土地開發(fā)的權(quán)利與土地所有權(quán)分離，土地開發(fā)的權(quán)利是一種政府為了優(yōu)先滿足社會需要而掌管的權(quán)利，農(nóng)民不能享受土地開發(fā)的權(quán)利，所以也不能享受土地增值而帶來的收益。[22]另一種觀點認為，土地增值收益歸屬于農(nóng)民。因為土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)分離出來的，耕地征收補償標準的確定應(yīng)當(dāng)考慮土地增值帶來的收益。

土地發(fā)展權(quán)的來源制約著土地增值收益的歸屬。然而，對于土地發(fā)展權(quán)的來源，學(xué)界認識不一。程雪陽認為，土地發(fā)展權(quán)源自土地所有權(quán)，是土地所有權(quán)的組成部分。[22]然而陳柏峰教授卻認為土地發(fā)展權(quán)源自國家管制權(quán)對土地開發(fā)利用的限制。[21]筆者認為，土地發(fā)展權(quán)是所有權(quán)的派生權(quán)利，是所有權(quán)的組成部分。首先，管制并不會導(dǎo)致權(quán)利的產(chǎn)生。馬克思認為，商品的價格是由價值決定，受供求關(guān)系的影響，價格圍繞著價值上下波動。土地增值的主要原因包括：一是土地的自然屬性，如地理位置、地形、地貌等；二是土地的供求關(guān)系，主要是土地供應(yīng)、用地需求等。因此，國家的管制只是改變了土地的供求關(guān)系，在建設(shè)用地供不應(yīng)求的情況下，借助征收程序，耕地可以變成建設(shè)用地，也就導(dǎo)致了耕地價格的上漲。其次，所有權(quán)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。收益權(quán)能就是指所有權(quán)人有權(quán)享受物所帶來的新增經(jīng)濟價值，既包括自然增值部分，也包括法定孳息。最后，土地發(fā)展權(quán)雖然源自所有權(quán)，但并不意味著所有權(quán)是絕對的，行使受到相鄰關(guān)系的限制，土地發(fā)展權(quán)的行使也可能受到國家基于公共利益的管制，然而這并不能否定所有權(quán)的全面性。

既然土地發(fā)展權(quán)來源于所有權(quán)，則土地增值的收益自然由所有權(quán)人享有。在耕地征收補償中，應(yīng)當(dāng)將土地增值的收益納入補償標準中，但是出于公共利益的需要，可以對該土地增值收益部分進行合理征稅。因為，社會財富的初次分配是按照生產(chǎn)資料、技術(shù)、勞動、資本、知識的貢獻實現(xiàn)的，其目的是保護產(chǎn)權(quán)和激勵勞動，再次分配，是通過稅收等方式，調(diào)節(jié)收入差距，實現(xiàn)社會公平。

（三）健全耕地征收的補償程序

程序通過保障公民的程序性權(quán)利而達到對實質(zhì)性權(quán)利的享有和運用。[23]只有構(gòu)建一套完善的補償程序，確保被征收者實質(zhì)性和全面性地參與其中，才能實現(xiàn)“正當(dāng)程序的利益整合功能”[24]，確保被征收者的合法權(quán)益。

從補償?shù)拇_定程序看，補償?shù)拇_定應(yīng)當(dāng)在征收公告之前完成，補償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括土地增值收益，然而土地增值收益卻是不確定的。此時，就需要相應(yīng)的評估機構(gòu)對征收后的土地增值收益進行評估，同時需要明確何種主體可以作為評估人、評估人的選任以及解除、評估人的專業(yè)性和獨立性、評估的程序及方法、評估機構(gòu)的報酬和責(zé)任。筆者認為，被征收者可以聘請相應(yīng)的資產(chǎn)評估機構(gòu)對耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的價值進行相應(yīng)的評估。然而，如果沒有相應(yīng)的監(jiān)督，即使最公正的人在利益的驅(qū)使下偶爾也會將天平的砝碼向利益輸送者傾斜。因此，被征收者可以聘請注冊會計師事務(wù)所對資產(chǎn)評估機構(gòu)的評估結(jié)果進行審計。聘請資產(chǎn)評估機構(gòu)和注冊會計師事務(wù)所的費用由被征收者支付，但是應(yīng)納入補償?shù)姆秶?。至于評估機構(gòu)和注冊會計師事務(wù)所的解除事由、專業(yè)性和獨立性、評估和審計的程序與方法、報酬與責(zé)任等適用相關(guān)法律法規(guī)對資產(chǎn)評估機構(gòu)和注冊會計師事務(wù)所所作的規(guī)定。補償?shù)拇_定除了可以采取上述評估方法外，當(dāng)然還可以由征收主體和被征收者在平等自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商一致。

從補償?shù)陌l(fā)布程序來看，為了避免補償發(fā)布程序流于形式，在發(fā)布程序的內(nèi)容和方式上都應(yīng)該進一步明確。耕地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，這就決定了不是每個農(nóng)民都能直接參與到補償?shù)拇_定中去，而補償關(guān)系到每個失地農(nóng)民的切身利益，必須使其知曉。當(dāng)前的補償發(fā)布主要是公告，筆者認為，補償發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括補償標準及其確定的依據(jù)、被征收人享有的救濟權(quán)和救濟途徑。除了公告，還可以采取電視廣播、網(wǎng)絡(luò)、當(dāng)?shù)刂髁鲌罂确绞?，同時，應(yīng)該將公告張貼在村委會公告欄以及村民經(jīng)常聚集的場所，而且，必須采取發(fā)布與書面送達并行的雙軌模式，對于書面送達，可借助送達回執(zhí)來落實補償發(fā)布程序的實質(zhì)化。

從補償?shù)木葷绦騺砜?，耕地征收雖然有行政復(fù)議和行政訴訟等救濟程序，然而行政復(fù)議和行政訴訟是一種事后程序，權(quán)利人只有越早地介入救濟程序，其權(quán)利得到保護的可能性才越大。筆者認為，在補償款的初步確定階段，如果被征地農(nóng)民認為補償標準不合理，就可委托相應(yīng)的機構(gòu)來評估耕地的價值，或者申請聽證會來重新界定耕地的價值，而不是在補償款正式確定之后，才能提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

（四）創(chuàng)新耕地征收的補償方式

對耕地征收補償方式的確定應(yīng)該堅持二分法，即區(qū)分財產(chǎn)性補償和安置性補償?！巴恋負Q社?！辈荒茏鳛榘仓眯匝a償方式，因為該模式存在一定的不合理性之處：其一，社會保障屬于公共服務(wù)，提供社會保障是政府的職責(zé)，以土地換社保，實質(zhì)上是政府為了獲得土地而使用社會保障作為誘餌讓農(nóng)民放棄土地的一種手段；其二，“土地換社?！睋Q取的是一種非完全保障。[25]因為土地換取的社保主要是養(yǎng)老保險，基本標準是每月領(lǐng)取100～400元的養(yǎng)老保險金。[26]“土地換股權(quán)”也不適合作為安置性補償方式。因為土地換股權(quán)模式下，可得收益與市場經(jīng)營掛鉤，而市場經(jīng)營具有天然的逐利性和高度的風(fēng)險性，致使失地農(nóng)民的安置處于高度的不確定性之上。對于安置性補償方式的選擇，一定要充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和失地農(nóng)民的長遠發(fā)展。再就業(yè)安置是一種比較優(yōu)秀的方式，然而再就業(yè)安置的分流作用畢竟是有限的?？傊仓醚a償方案對財產(chǎn)性補償應(yīng)當(dāng)以貨幣補償為主，以入股分紅為輔；對于安置補償，可以兼采再就業(yè)安置、留地安置、異地安置、社會保障安置等。

三、啟示與建議：創(chuàng)新體制機制與完善法律制度

耕地保護是涉及子孫未來發(fā)展的重要大事，處理不好，會給國家的未來帶來重大隱患。強化保護耕地理念、創(chuàng)新耕地保護機制、逐步完善法律制度、加大耕地違法查處是我們的必然選擇。

（一）強化保護耕地理念

“民以食為天”，作為農(nóng)民生存和社會保障的土地是農(nóng)民的命根子，也是農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實現(xiàn)并可以依賴的唯一資源。城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，適當(dāng)?shù)卣加酶仉y以避免，但要合理注意發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)，能夠不占用耕地的情況下，就盡量不要占用。美國總統(tǒng)羅斯福曾說過：“毀掉自己土地資源的國家，最終必然要毀掉自己。”土地資源保護被美國列為“僅次于保衛(wèi)美國國家的頭等大事”。我們一定要從戰(zhàn)略的高度、從國家可持續(xù)發(fā)展的高度來認識保護耕地的重要性。各級地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中，要緊繃耕地保護這根弦，積極倡導(dǎo)集約用地，營造珍惜耕地的輿論環(huán)境。

（二）創(chuàng)新耕地保護機制

保護有限的耕地資源事關(guān)14億人的吃飯問題，但現(xiàn)實是耕地保護面臨耕地非農(nóng)化的嚴重威脅。耕地保護的手段有很多種，市場化的手段就是提高資源的使用價格，通過將資源價格的市場化讓使用耕地的人支付更高的成本。征收補償制度只有走市場化的路子才能有效遏制耕地被浪費現(xiàn)象的發(fā)生。不合理的耕地征收補償制度不僅在程序上將農(nóng)民排斥于外，而且在實體上未將土地增值收益分配給農(nóng)民，無視農(nóng)民發(fā)展權(quán)的存在。在耕地征收補償制度的重構(gòu)過程中，必須以農(nóng)民的發(fā)展和產(chǎn)權(quán)的保護為宗旨，以確保失地農(nóng)民能夠切實享受到城鄉(xiāng)一體化所帶來的利益。同時，要充分挖掘建設(shè)用地內(nèi)部潛力，鼓勵舊城改造。由于歷史因素，我國城鎮(zhèn)中的工業(yè)用地比例偏大，不少工業(yè)企業(yè)在發(fā)展過程中，出現(xiàn)倒閉、破產(chǎn)的情況，要及時將這些占據(jù)城鎮(zhèn)中心位置的閑置土地開發(fā)利用好，逐步形成“高價外延”、“優(yōu)惠挖潛”的用地機制。

（三）逐步完善法律制度

我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，必然會增加對建設(shè)用地的需求。加強對耕地的保護，需要法律的剛性約束，避免盲目擴張征用耕地。要合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，認真編制具體明細的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃。各級政府要按照所在地發(fā)展實際，從嚴從緊編制供地計劃，切實遵循“先存量，后增量”的原則，盡量減少耕地征用。通過不斷完善立法，確保在耕地征用過程中農(nóng)民的利益不受損。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)日漸成熟后，土地作為生產(chǎn)要素同樣需要通過市場配置，按公允價格補償、逐步提高補償標準將是大勢所趨。要從對農(nóng)民生存保障權(quán)延續(xù)性的視角來看待耕地補償工作。耕地征收補償工作，不僅要考慮到維持被征收時實際占有人的生存，而且還要考慮能為其后幾代農(nóng)民提供生存的資源。《土地管理法》規(guī)定的以30倍補償而換取農(nóng)民事實上的所有權(quán)，使其失去可以長期依靠的耕地生存保障資源，從當(dāng)前的實際看，其所獲得的補償既難以維系其長期生存發(fā)展，對其后代的保障更是不足的，是明顯有欠公平的。因此，今后在法律修訂中，應(yīng)適當(dāng)提高補償標準。

（四）加大耕地違法查處

對耕地征用過程中出現(xiàn)的違紀違法案件，要加強檢查，強化執(zhí)法，依違紀違法的不同程度追究行政責(zé)任、民事責(zé)任直至刑事責(zé)任。尤其是對那些性質(zhì)惡劣、造成不良影響的刑事案件，應(yīng)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，嚴厲打擊耕地資源征用過程中的犯罪案件。我國現(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！币虼?，在征地過程中，“公共利益”是征收的前提條件，但對于公共利益具體包括哪些內(nèi)容，法律并未明確和細化。這就要求國土部門在執(zhí)法檢查中，要切實履行監(jiān)督職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)征地過程中公共利益擴大化、假公共利益之名謀取商業(yè)利益、將單個建設(shè)項目用地拆分審批，以及其他規(guī)避法定審批權(quán)限的各種違紀違法行為。對耕地征收的目的和用途突破公共利益限制的，尤其是侵占或剝奪農(nóng)民利益的行為，一定要嚴肅查處。

注釋：

（1）參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》。

（2）《中華人民共和國物權(quán)法》第60條：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。

（3）《物權(quán)法》第42條第2款：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2款：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。第4款：被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

（4）國土資源部《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》：征地區(qū)片綜合地價是征地綜合補償標準，制訂時要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進行測算。

（5）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)主要體現(xiàn)在《土地管理法》第44條和45條。

（6）《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：（七）認為行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的。”

（7）《中華人民共和國行政訴訟法》第12條：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的?！?/p>

（8）《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條：對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。

參考文獻：

[1][美]羅斯巴德.為什么我們的錢變薄了：通貨膨脹真相[M].陳正芬，何正云，譯.北京 ：中信出版社，2008：3.

[2][美]喬治·阿克洛夫，羅伯特·希勒.動物精神[M].黃志強，徐衛(wèi)宇，金嵐，譯.北京：中信出版社，2012.：19.

[3]宋汝棼.參加立法工作瑣記（上冊）[M].北京：中國法制出版社，1994：119.

[4]高飛.集體土地所有權(quán)主體制度研究[M].北京：法律出版社，2011.

[5]楊海坤，雷娟.從承包地征收透視我國土地承包經(jīng)營權(quán)法律保護問題[J].廣東社會科學(xué)，2012，（1）：240-248.

[6]鄧丹丹，宋揚.關(guān)于土地征收及補償制度的若干思考[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（6）：63-67.

[7]劉永強，等.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟地理，2013，33（10）：138-144.

[8]葉必豐.城鎮(zhèn)化中土地征收補償?shù)钠降仍瓌t[J].中國法學(xué)，2014，（3）：126-137.

[9]衡愛民.被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的思考[J].社會科學(xué)家，2016，（2）：90-94.

[10]陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學(xué)，2012，（1）：33-44.

[11]俞憲忠.自主產(chǎn)權(quán)與自由選擇[M].濟南：山東人民出版社，2013：178.

[12]陳小君，等.農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究———中國十省調(diào)研報告書[M].北京：法律出版社，2010 ：247.

[13]陳桂蓉.中國傳統(tǒng)道德概論[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：60-65.

[14]趙久田.最新國土資源依法行政工作手冊[M].北京：中國大地出版社，2009：319.

[15]彭小霞.我國農(nóng)村土地征收糾紛行政救濟機制研究[J].行政與法，2014，（4）：84-91.

[16]鄒愛華.被征收人土地征收救濟難困境及其對策——以國務(wù)院土地征收決定權(quán)為視角[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2012，（1）：101-105.

[17]專家討論土地征收補償方式[EB/OL].http：//www.q777.net/news/280_1.htm.

[18]劉邦凡，等.我國農(nóng)村征地補償制度的缺陷及其解決途徑[J].經(jīng)濟縱橫，2009，（1）：74-76.

[19]白書祥，劉立宏.農(nóng)民就業(yè)與農(nóng)村社會穩(wěn)定的正相關(guān)探析[J].貴州社會科學(xué)，2007，213（9）：82-85.

[20]高飛.我國土地征收補償制度運行的困境與對策探析[J].法治研究，2009，（3）：24-29.

[21]陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J].法學(xué)研究，2012，（4）：99-114.

[22]程雪陽.土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J].法學(xué)研究，2014，（5）：76-97.

[23]葉自強.論程序法的獨特價值[J].訴訟法論叢，2000，（1）：303-336.

[24]劍平，劉根.以正當(dāng)程序整合農(nóng)村土地征收中的利益關(guān)系[J].學(xué)術(shù)交流，2014，（12）：53-58.

[25]何虹.城鎮(zhèn)化須以保障農(nóng)民權(quán)益為根本——消除城鎮(zhèn)化幾個誤區(qū)的法律思考[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2013，（6）：55-60.

[26]周顯祥.關(guān)于現(xiàn)行土地換社保政策的探討[J].國土資源情報，2005，（9）：38-39.

（責(zé)任編輯 明 篤）