鄒非 朱慶華 王菁 徐小琴

摘要：以我國31個省市區(qū)為研究樣本，使用模糊集的定性比較方法，考察了較好環(huán)境污染治理效果的條件構成以及較好環(huán)境污染治理效果下，制度化與非制度化治理機制的關系，得出以下研究結論：首先，優(yōu)良的制度化環(huán)境污染治理機制對緩解環(huán)境污染現(xiàn)狀有重要作用；其次，當制度化環(huán)境污染治理機制不健全，公眾為了爭取自身合法的權益，只能訴諸于非制度化的方式改變環(huán)境污染現(xiàn)狀；最后，我國當前環(huán)境污染問題的改善更多的是通過非制度化治理方式實現(xiàn)的，在一定程度上反映了當前環(huán)境污染的制度化治理機制不完善。

關鍵詞：人民代表大會；上訪；行政執(zhí)法；環(huán)境污染治理

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.05.16

中圖分類號：X322；F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2017）05-0070-05

Environmental Pollution Abatement Based on a Fuzzy Set Analysis

ZOU Fei1，2， ZHU Qinghua3 ，WANG Jing4，XU Xiaoqin5

（1.School of Economics and Management， Dalian University of Technology， Dalian 116024；

2.Zhejiang Dongfang Vocational and Technical College，Wenzhou 325011；

3.Antai College of Economic & Management， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030；

4. School of Economics and Management，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310023；

5. School of International Business Administration， Shanghai University of Finance & Economics， Shanghai 200030）

Abstract：According to analysis the data of the 31 Provinces in China from 2006 to 2012， this paper investigates the constitute of better environmental pollution abatement and the relationship between institutionalized and noninstitutional governance on a fuzzy set analysis. It makes the following conclusions： first， good institutional governance mechanisms can improve environment effectively； second， worse institutional governance mechanisms can make people take nonadministrative enforcement to change the situation of environmental pollution； last， people will resort to noninstitutionalized way to change the status quo of environmental pollution， which shows that system for institutional treatment of environmental pollution is still far from perfect.

Key words：Peoples Congress；environmental petition；administrative enforcement；environmental pollution abatement

進入21世紀以來，在經(jīng)濟飛速增長的同時，環(huán)境問題日益突出。國家對治理環(huán)境污染愈來愈重視，生態(tài)文明建設已上升到國家最高戰(zhàn)略。國家制定了節(jié)能減排政策，對水資源、土壤、大氣等進行了越來越嚴密的監(jiān)測，采取了更加嚴格的政策推動環(huán)保措施的落實，對各類環(huán)境舉報的反饋越來越積極。據(jù)環(huán)保部“12369”環(huán)保舉報熱線公布的數(shù)據(jù)，2015年12月受理公眾舉報87件，各相關部門對公眾反映的環(huán)境違法行為依法進行了及時處理。盡管如此，社會上暴露的各類環(huán)境問題仍然層出不窮。

對這些環(huán)境問題，研究者從不同的角度展開了討論。已有文獻主要從GDP增長、政績驅動等視角對環(huán)境污染這一問題展開了大量理論論證和實證研究，而在環(huán)境污染治理機制的相關文獻中雖然提出了諸如技術改進、征稅補貼、行政執(zhí)法、公眾參與等觀點，為后續(xù)研究奠定了一定的基礎，但關于行政執(zhí)法、公眾參與與環(huán)境污染關系的理論建構和實證研究仍然較為匱乏。其次，對各種環(huán)境污染治理機制如行政執(zhí)法和公眾參與、制度化與非制度化治理機制間的區(qū)別、聯(lián)系等缺乏系統(tǒng)性梳理和相關證據(jù)的驗證。因此，進一步厘清高效環(huán)境污染治理機制以及不同治理機制間的關系不僅關系到我國生態(tài)文明建設，也對推動依法治國有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

本文將重點探討以下問題：在我國經(jīng)濟轉型的大背景下，行政執(zhí)法與公眾參與是減少環(huán)境污染的重要治理機制，在何種治理機制組合下能夠獲得較好的環(huán)境污染治理效果？制度化與非制度化治理機制在治理環(huán)境污染中的關系？通過對以上問題的回答，在一定程度上能為我國環(huán)境污染治理機制建設提供經(jīng)驗證據(jù)，對增強政府依法執(zhí)政能力，引導公眾以制度化的方式參與環(huán)境污染治理有重要作用。

1 理論分析與研究假設

1.1 治理機制與環(huán)境污染治理效果

政府的行政執(zhí)法和人民群眾的廣泛參與對社會主義生態(tài)文明建設，環(huán)境污染的治理具有至關重要的作用。一方面政府主導，通過國家機關運用公共權力自上而下地履行國家職能、治理環(huán)境污染問題；另一方面人民群眾自下而上的參與則有利于保障行政機關依法、公正行使職權，防止濫權和腐敗，維護公眾合法權益。因此，本文認為各省市在較高的公眾參與度和行政執(zhí)法能力下，環(huán)境污染問題能得到較好的治理。

首先，行政執(zhí)法能力對各省市區(qū)的環(huán)境污染治理具有重要作用。具體而言，第一，環(huán)境行政執(zhí)法能力越高，越能夠更好地處理協(xié)調各方面利益關系，環(huán)境污染治理效果越好，反之亦然。第二，貫徹實施環(huán)保法律作用巨大。在現(xiàn)有環(huán)境法律框架內，做到有法必依、執(zhí)法必嚴非常重要，有利于最大限度地保護環(huán)境。

其次，公眾參與是環(huán)境行政執(zhí)法的重要保障。2015年1月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》專門對公眾參與的形式和權力進行規(guī)范。公眾參與能夠加深其對環(huán)保政策及執(zhí)行的理解，進而掃清有關部門在行政執(zhí)法時的阻力，最終建立良好秩序保護環(huán)境。由此可見，公眾參與不僅對行政執(zhí)法具有監(jiān)督作用，而且是提高執(zhí)法效率的保障。

1.2 制度化與非制度化治理機制

行政執(zhí)法與公眾參與都是國家治理環(huán)境污染問題的重要工具，這些國家治理機制可以劃分為制度化治理機制與非制度化治理機制。具體而言，制度化治理機制的方式主要有行政機關依法辦理污染案件、公眾通過人民代表大會提案、進行行政復議和訴訟等。而非制度化治理機制則包括了個人接觸、越級上訪和集體上訪、群體性事件等。本文認為在較好環(huán)境污染治理效果的條件組合中，完善的制度化治理機制下，非制度化治理行為較少；反之，在不完善的制度化治理機制下，就會產(chǎn)生較多的非制度化治理行為。

首先，當制度化公眾參與渠道受阻，公眾在自身利益受損害的時候將會采取非制度化參與方式。一般而言，政治參與的渠道越暢通，社會矛盾在秩序范圍內解決的可能性就越大，政治參與的有序性也越強。反之，當制度化公眾參與和利益表達機制不完善，不能建立與地方權威或國家權威相聯(lián)系的渠道，公眾只能訴諸于非制度化的方式改變現(xiàn)狀。例如盡管地方各級人大十分重視擴大公民有序政治參與，但還存在許多不足之處[1]。同時，人大代表與群眾的聯(lián)系并不密切[2]，人大代表與群眾之間的聯(lián)系缺乏制度性安排，許多代表沒有足夠的精力和財力來聯(lián)系選民、反映民情民意，有的代表還缺乏責任意識和服務意識。

其次，較低的環(huán)境污染執(zhí)法能力也是導致發(fā)生公眾非制度化參與的根源。具體而言，長期以來對于官員的考核是以GDP為主要標準，這使得各級政府為了完成經(jīng)濟指標，盲目追求效率、忽視公平、不顧民情和民生，采取一些急功近利或侵害人民群眾切身利益的政策，這是導致公眾非制度化參與行為的重要原因。環(huán)境執(zhí)法體現(xiàn)的是回應社會挑戰(zhàn)和危機的難題解決能力的制度化和內在化能力，增強環(huán)境污染執(zhí)法能力能夠維護環(huán)境管理秩序和社會穩(wěn)定[3]。

綜上所述，非制度化和制度化治理機制對環(huán)境污染治理效果并不能產(chǎn)生合力，非制度化治理行為對環(huán)境污染治理的效果取決于制度化治理機制的完善性；當制度化環(huán)境污染治理機制完善時，公眾會更多地通過制度化治理機制實現(xiàn)環(huán)境污染問題的改善。

假設1：在實現(xiàn)較好環(huán)境污染治理效果的條件組合中，所在地區(qū)的制度化治理機制不完善，即行政執(zhí)法能力、制度化公眾參與弱時，會有較多的非制度化治理行為。

假設2：在實現(xiàn)較好環(huán)境污染治理效果的條件組合中，所在地區(qū)的制度化治理機制完善，即行政執(zhí)法能力、制度化公眾參與強時，會有較少的非制度化治理行為。

2 研究樣本和方法

2.1 研究樣本

本文選取2006～2012年我國31個省市區(qū)的相關數(shù)據(jù)作為研究對象，所使用的數(shù)據(jù)包括環(huán)境污染數(shù)據(jù)、非制度化治理特征數(shù)據(jù)、制度化治理特征數(shù)據(jù)，所有數(shù)據(jù)均來自于歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》、地方政府工作報告和國泰安數(shù)據(jù)庫。

2.2 研究方法

本文對行政執(zhí)法、公眾參與等治理機制與環(huán)境污染治理效果之間的關系進行實證研究，且更加關注于哪些治理機制組合能夠使得地區(qū)環(huán)境污染得到較好的治理效果，以及在較好環(huán)境污染治理效果下的不同污染治理機制之間的比較。本文使用定性比較分析方法（qualitative comparative analysis，QCA）[4]對相關數(shù)據(jù)進行處理。

2.3 變量定義

2.3.1 被解釋變量

被解釋變量是環(huán)境污染治理效果。參照許和連等的研究[5]，本文以環(huán)境污染綜合指數(shù)（P）作為該指標的代理變量。

2.3.2 主要解釋變量

（1）非制度化環(huán)境污染治理機制。由于當前我國環(huán)境法制還在不斷完善，加之在執(zhí)行過程中還存在瑕疵，故上訪、信訪等手段往往是對環(huán)境不滿的人進行利益訴求的重要手段。本文以環(huán)境上訪人數(shù)取自然對數(shù)表示，該指標能夠較好地衡量當年該省各級政府及環(huán)保部門接待的反映環(huán)境問題并且表達相關利益訴求的公民人數(shù)。

（2）制度化環(huán)境污染治理機制。主要包括了行政執(zhí)法和制度化公眾參與的指標。具體而言，行政執(zhí)法能力（BD），以各省市環(huán)境行政處罰案件規(guī)模取自然對數(shù)衡量在環(huán)境污染問題上國家實施行政權力的強度；社會中層組織（CR），社會中層組織的發(fā)育發(fā)展程度具有承接和聚合公民在環(huán)境議題上的利益表達、輔助地方環(huán)境治理等作用，本文采用各省市社會團體的實際數(shù)量取自然對數(shù)來測量；人民代表大會提案（TA），本文采用各省市人民代表大會關于環(huán)境提案個數(shù)取自然對數(shù)作為代理變量。變量具體定義如表1所示，對主要變量進行的描述性統(tǒng)計結果如表2所示。

3 檢驗結果與分析

3.1 高政府補貼的條件構成分析

本文采用模糊集比較定性研究方法對較好環(huán)境污染治理效果的條件構成進行分析。由于相關研究數(shù)據(jù)等并不滿足布爾邏輯分析所需條件，按照Crilly 、Fiss的方法，將環(huán)境污染治理效果、上訪規(guī)模、人民代表大會提案、社會組織規(guī)模和行政執(zhí)法能力轉換為明確集合和模糊集合 [6，7]。相應變量的完全隸屬門限、轉折點和完全不隸屬門限分別為：環(huán)境污染治理效果（0.005，0，-0.001），上訪規(guī)模（8.932，7.594，3.497），人民代表大會提案（5.981，4.832，2.485），社會組織規(guī)模（9.724，8.750，7.218），行政執(zhí)法能力（9.391，7.357，4.094）。

本文根據(jù)Bell、GarcíaCastro和王菁等的研究 [8～10]對結果進行分析，如表3所示。

通過對核心條件的分析，方案1至方案3意味著制度化治理機制不完善，即行政執(zhí)法能力弱、人民代表大會提案少，而公眾上訪這種非制度化方式參與規(guī)模大，能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果。具體而言，方案1的核心條件是上訪規(guī)模大、人大提案多和行政執(zhí)法能力弱，社會組織規(guī)模是無關緊要的條件；方案2的核心條件是上訪規(guī)模大、人大提案少，社會組織規(guī)模大是輔助條件，行政執(zhí)法能力是無關緊要的條件；方案3的核心條件是上訪規(guī)模大、行政執(zhí)法能力弱，社會組織規(guī)模大是輔助條件，人大提案是無關緊要的條件。以上結果支持了假設1。

方案4至方案6的核心條件則意味著制度化治理機制完善，即行政執(zhí)法能力強、人民代表大會提案多，公眾上訪這種非制度化方式參與規(guī)模小，能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果。具體而言，方案4的核心條件是上訪規(guī)模小、行政執(zhí)法能力強，社會組織規(guī)模小是輔助條件，人大提案是無關緊要的條件；方案5的核心條件是上訪規(guī)模小、人大提案多，社會組織規(guī)模小是輔助條件，行政執(zhí)法能力是無關緊要的條件；方案6的核心條件是上訪規(guī)模小、人大提案多和行政執(zhí)法能力強，社會組織規(guī)模是無關緊要的條件。以上結果支持了假設2。

通過比較方案1至方案3和方案4至方案6，可以發(fā)現(xiàn)完善的制度化環(huán)境污染治理機制，即較強的行政執(zhí)法能力、完善的人民代表大會制度等對改善環(huán)境污染現(xiàn)狀有著重要作用，并且此時的公眾參與渠道暢通，社會矛盾將會在秩序范圍內得到有效解決，公眾也就不會選擇非制度化手段來解決環(huán)境污染問題；然而，當制度化環(huán)境污染治理機制不健全，即行政執(zhí)法能力較差、人民代表大會制度不完善時，正式的制度安排中，沒有足夠的社會吸納能力，不能建立與地方權威或國家權威相聯(lián)系的渠道，公眾為了爭取自身合法的權益，只能訴諸于非制度化的方式改變環(huán)境污染現(xiàn)狀。

表3中列出了覆蓋度得分表達的是實現(xiàn)特定結果的條件組合的案例比例，亦可根據(jù)該值判斷每個條件組合的重要程度。唯一覆蓋度（Unique coverage）的最大值為0.06，意味著方案3的條件組合在6種條件組合中最為重要。其次是方案2，唯一覆蓋度（Unique coverage）為0.04，這也體現(xiàn)了當前環(huán)境污染問題的改善更多是通過非制度化治理方式實現(xiàn)的，在一定程度上反映了當前環(huán)境污染的制度化治理機制不完善。

3.2 穩(wěn)健性檢驗

第一，制度化治理機制的替代變量。上文中以各省市環(huán)境污染的行政執(zhí)法能力、人民代表大會提案等作為制度化治理機制的代理變量。在穩(wěn)健性檢驗中，參照夏立軍等的研究[11]，采用樊綱等的報告數(shù)據(jù)[12]衡量我國各省市區(qū)的法制水平，當某地區(qū)法制水平高于中位數(shù)時，法制水平取1，否則取0。結果見表4。表4中，方案1的一致性（Consistency）大于0.75，說明一致性較好；覆蓋度總體得分（Solution coverage）解釋了較好環(huán)境污染治理效果結果中27%的樣本。通過對核心條件的分析，方案1揭示了法制水平高、上訪規(guī)模小的條件組合能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果。

第二，非制度化治理機制的替代變量。方案1至方案5的一致性均在0.8以上，說明一致性良好。表5的覆蓋度總體得分（Solution coverage）解釋了較好環(huán)境污染治理效果結果中65%的樣本。

通過對核心條件的分析，方案1至方案3意味著制度化治理機制不完善，即行政執(zhí)法能力弱、人民代表大會提案少，而公眾非制度化方式參與規(guī)模大，能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果。具體而言，方案1的核心條件是信訪規(guī)模大、人大提案少和行政執(zhí)法能力弱，社會組織規(guī)模是無關緊要的條件；方案2的核心條件是信訪規(guī)模大、行政執(zhí)法能力弱，社會組織規(guī)模大是輔助條件，人大提案是無關緊要的條件；方案3的核心條件是信訪規(guī)模大、人大提案少，社會組織規(guī)模大是輔助條件，行政執(zhí)法能力是無關緊要的條件。以上結果與表3中的方案1至方案3一致。

方案4與方案5的核心條件則意味著制度化治理機制完善，公眾非制度化方式參與規(guī)模小，能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果。具體而言，方案4的核心條件是信訪規(guī)模小、行政執(zhí)法能力強，人大提案少和社會組織規(guī)模小是輔助條件；方案5的核心條件是信訪規(guī)模小、行政執(zhí)法能力強，人大提案多和社會組織規(guī)模大是輔助條件。以上結果與表3中的方案4至方案6一致。

4 研究結論與啟示

本文使用模糊集的定性比較方法，考察了較好環(huán)境污染治理效果的條件構成以及較好環(huán)境污染治理效果下，制度化與非制度化治理機制的關系。通過模糊集定性比較分析工具的引入，避免了單一分析的片面性，分析了多重條件并發(fā)原因。

在較好環(huán)境污染治理效果的條件構成的研究中，通過對核心條件的分析發(fā)現(xiàn)：第一，制度化治理機制不完善（行政執(zhí)法能力弱、人大提案少），而公眾上訪這種非制度化方式參與規(guī)模大，能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果；第二，制度化治理機制完善（行政執(zhí)法能力強、人大提案多），公眾上訪這種非制度化方式參與規(guī)模小，能夠達到較好的環(huán)境污染治理效果；第三，非制度化治理行為對環(huán)境污染治理的效果取決于制度化治理機制是否完善，即當制度化環(huán)境污染治理機制不完善時，公眾為了爭取自身合法權益，將采用非制度化的方式改變環(huán)境污染現(xiàn)狀；然而，當制度化環(huán)境污染治理機制完善時，公眾就不會選擇非制度化的手段，而更多是通過制度化治理機制解決環(huán)境污染問題；第四，我國當前環(huán)境污染問題的解決大多是通過非制度化治理方式實現(xiàn)的，在一定程度上反映了當前環(huán)境污染的制度化治理機制不完善。

本研究對實踐管理的指導意義：第一，完善人民代表大會制度、加強行政執(zhí)法能力是治理環(huán)境污染的重要途徑。通過構建完善的公眾參與制度，建立保證公眾知情權、參與決策權等的法律制度，從而減少公眾的非制度化參與行為，實現(xiàn)依法治國的目標。第二，從本文的研究結果來看，我國社會組織團體對環(huán)境污染治理的影響力仍十分有限，應支持和鼓勵環(huán)境保護社會團體，充分發(fā)揮其維護環(huán)境權益、監(jiān)督政府以及發(fā)起公民訴訟等方面的積極作用。第三，雖然公眾上訪對于治理環(huán)境污染具有一定的作用，但是近年來上訪數(shù)量的激增對社會穩(wěn)定造成了一定負面影響。因此，一方面要增強國家依法執(zhí)政能力，另一方面要逐步在法律和政策上引導這些社會力量發(fā)展為正規(guī)合法的組織，以制度化的方式來參與環(huán)境污染的治理。

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（責任編輯：何 彬）