張 帆,龔 旻

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,浙江 杭州 310018;2.湖南商學(xué)院財(cái)政金融學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410205)

稅負(fù)與公共商品支出的約束關(guān)系:理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)

張 帆1,龔 旻2

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,浙江 杭州 310018;2.湖南商學(xué)院財(cái)政金融學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410205)

稅收是公共商品的價(jià)格,這是在公共預(yù)算中確定稅負(fù)水平和公共支出之間約束關(guān)系的基本原理。按照稅基的普遍性和公共商品受益的普遍性,稅種可以區(qū)分為一般稅和特種稅,公共商品可以區(qū)分為一般公共商品和特種公共商品。因此,一般稅稅負(fù)和一般公共商品之間,特種稅和特種公共商品之間就可以形成明確的約束機(jī)制。本文通過實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn),在我國(guó)現(xiàn)行公共預(yù)算制度中,以上約束機(jī)制尚未建立,這就導(dǎo)致一般公共商品對(duì)一般稅的彈性相對(duì)較小,而稅收競(jìng)爭(zhēng)又進(jìn)一步弱化了二者之間關(guān)系。這是我國(guó)私人部門感覺稅負(fù)過重的重要原因。

稅負(fù);公共商品支出;一般稅稅負(fù);一般公共商品支出

一、引言與文獻(xiàn)綜述

一個(gè)國(guó)家究竟應(yīng)該選擇什么樣的稅收制度和公共支出結(jié)構(gòu)才有利于最優(yōu)社會(huì)公共福利的實(shí)現(xiàn),這一直都是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)心的重要問題,也是稅制構(gòu)建的核心問題。根據(jù)已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),對(duì)這一問題的分析有兩個(gè)基本框架,一是由Chamley(1986)提出的關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與最優(yōu)稅收模型,把公共支出作為外生因素分析了長(zhǎng)期最優(yōu)稅收問題[1];二是由Barro(1990)提出的關(guān)于最優(yōu)公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本模型,給出了內(nèi)生增長(zhǎng)中最優(yōu)公共支出條件[2]。這兩個(gè)模型的不足在于它們均把公共支出與稅收隔離開來研究。從社會(huì)契約理論來看,社會(huì)公眾需要政府,是因?yàn)檎峁┝怂饺瞬块T無法提供的公共商品,向政府納稅也就成了應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。那么二者之間存在的問題是,居民應(yīng)該向政府繳納多少稅收,不至于加大自身稅收負(fù)擔(dān)的同時(shí)又可以滿足政府公共支出,二者的均衡是關(guān)鍵所在。

根據(jù)宏觀稅負(fù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,我國(guó)國(guó)民收入分配正在向政府和企業(yè)傾斜,在國(guó)民收入分配中,我國(guó)居民不僅分配比率呈下降趨勢(shì),而且所占份額過低,并已降到最低點(diǎn),其中稅收收入快速增長(zhǎng)是擠占居民分配份額一個(gè)重要因素。同時(shí)居民所享受到的教育、醫(yī)療等等公共福利有限,正是政府提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)與宏觀稅負(fù)水平不對(duì)稱,才使得納稅人產(chǎn)生稅收負(fù)擔(dān)偏重的感覺安體富,(2011)[3]。薛鋼(2011)對(duì)宏觀稅負(fù)水平及國(guó)民收入分配角度的研究得出了類似結(jié)論[4]。他認(rèn)為居民部門是宏觀稅負(fù)增長(zhǎng)的主要“買單人”,而財(cái)富“藏富于政府”,這樣的結(jié)果對(duì)現(xiàn)階段促進(jìn)投資、刺激消費(fèi)的內(nèi)需增長(zhǎng)愿景仍然難以實(shí)現(xiàn),并沒有發(fā)揮稅收中性在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的作用。

同時(shí),特定財(cái)政體制下的稅收競(jìng)爭(zhēng)問題,又會(huì)進(jìn)一步使稅負(fù)和公共支出之間的關(guān)系復(fù)雜化。Oates(1972)認(rèn)為地方政府為了獲取更多外部稅源增加財(cái)政收入,會(huì)采取較低的實(shí)際稅率吸引外部流動(dòng)資本流入,從而導(dǎo)致對(duì)公共支出的減少[5]。以致很多學(xué)者從理論和實(shí)證角度分析稅收競(jìng)爭(zhēng)與公共支出的效率關(guān)系,比如Keen和Marchand(1997)把公共支出分為兩類,一類是影響居民福利函數(shù)的公共商品支出;另一類是影響企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的公共投入支出,實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)在居民無法遷移和資本完全流動(dòng)的假定下,地方政府為了吸引外資,會(huì)增加有利于企業(yè)的公共投入而忽視影響居民福利的公共支出[6]。這種由于稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共支出偏向被稱為“結(jié)構(gòu)無效率”,在Wilson(1999)看來,如果所有地方政府都通過降低稅率的稅收競(jìng)爭(zhēng)策略,那么地方政府不存在相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),其代價(jià)是采取以低稅率來吸引外部流動(dòng)資本的政策大打折扣,反而導(dǎo)致稅收在無形中流失,以致無法提供更好的公共商品和服務(wù),這樣更不利于因沒有更好的投資環(huán)境而使得轄區(qū)外流動(dòng)資本難以進(jìn)來[7]。近年來,國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始研究我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)如何影響稅負(fù)和公共支出之間的關(guān)系。喬寶云(2005)[8]、傅勇和張晏(2007)[9]、龔鋒和盧洪友(2009)[10]等學(xué)者從理論和實(shí)證檢驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)我國(guó)以GDP為主要政績(jī)考核的官員晉升機(jī)制,在我國(guó)以財(cái)政分權(quán)的稅收制度下必然會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政資金投入偏好于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,而長(zhǎng)期忽視如科教文衛(wèi)、農(nóng)林水等事務(wù)性的公共支出,甚至被其他支出所擠占。這種被認(rèn)為政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)使得地方公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲,由此造成地方公共商品供給不足。亓壽偉、王麗蓉(2013)則利用似不相關(guān)回歸方法實(shí)證分析了稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府公共支出水平的影響,發(fā)現(xiàn)增值稅、企業(yè)所得稅與財(cái)產(chǎn)稅競(jìng)爭(zhēng)有助于提高公共服務(wù)供給水平,而營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅與城市維護(hù)建設(shè)稅對(duì)公共支出水平的提升有負(fù)作用[11]。

本文主要探討如何理順稅負(fù)和公共商品支出之間的關(guān)系理論問題,并在這一理論框架下進(jìn)一步檢驗(yàn)我國(guó)稅負(fù),特別是一般稅稅負(fù)如何影響一般公共商品的支出。本文余下部分的結(jié)構(gòu)如下:第二部分主要探討稅負(fù)和公共支出之間的理論關(guān)系;第三部分主要構(gòu)建相關(guān)的實(shí)證檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?第四部分是實(shí)證結(jié)果分析;第五部分為結(jié)論與政策啟示。

二、理論分析

稅負(fù)設(shè)計(jì)問題就是對(duì)不同性質(zhì)的稅種如何確定其稅負(fù)水平問題。從實(shí)際預(yù)算安排來看,存在“以收定支”和“以支定收”兩種方式來確定公共預(yù)算中的稅負(fù)水平。前者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中常用方式,而后者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中常用方式。所謂以收定支,就是以收入能力決定支出能力。收入能力,是指當(dāng)年新創(chuàng)價(jià)值中除了分配給居民私人消費(fèi)之外的所有資金原則上都可以由公共預(yù)算分配。所謂以支定收,就是按公共預(yù)算支出需求來組織收入。從二者比較來看,顯然只有“以支定收”的稅負(fù)設(shè)計(jì)方式才是公共預(yù)算約束硬化實(shí)現(xiàn)的前提。

在稅收籌集以后,應(yīng)該通過納稅人和公共商品受益人對(duì)稱的原則,將稅收用于對(duì)應(yīng)公共商品的安排。因此,相應(yīng)公共商品的支出需求理應(yīng)就是相應(yīng)稅種稅負(fù)水平確定的依據(jù)。所以,要明確稅負(fù)水平和公共商品支出之間的關(guān)系,首先就需要對(duì)不同性質(zhì)的稅種和公共商品進(jìn)行分類。

公共商品具有非排他性的商品。因此,公共部門需要通過強(qiáng)制征稅的形式來為公共商品的供給提供資金。從這個(gè)角度來說,稅收就是公共商品的價(jià)格。消費(fèi)者只要繳納了稅收,他們?cè)谙M(fèi)公共商品時(shí)就不再需要單獨(dú)付費(fèi)。但是,這一理論是基于一個(gè)基本的前提假定,那就是所有消費(fèi)者對(duì)公共商品的需求都是一樣的。

但是從現(xiàn)實(shí)情況來看,消費(fèi)者對(duì)公共商品的需求相對(duì)理論假設(shè)來說要更加復(fù)雜。這主要是因?yàn)橄M(fèi)者除了普遍的公共需求之外,通常還存在特定的公共需求。為了滿足這部分特定的公共需求,就需要單獨(dú)課稅來滿足。從而決定了公共部門不能只課征統(tǒng)一的稅,還必須根據(jù)公共商品的受益范圍和受益程度的不同課征相應(yīng)的稅,作為滿足這些差別需求的資金來源。也就是說,對(duì)所有消費(fèi)者普遍課征的稅種就是一般稅,在一般稅的基礎(chǔ)之上還要選擇一部分稅基重復(fù)開征稅種就是特種稅。

同樣,對(duì)于公共商品而言,可以劃分為一般公共商品和特種公共商品。其中,一般公共商品就是指消費(fèi)者普遍需求的公共商品。例如,國(guó)防、外交、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、農(nóng)林水氣、司法、治安、消防、公共交通等公共商品都屬于一般公共商品;而特種公共商品就是指在滿足普遍需求的基礎(chǔ)之上,滿足一部分消費(fèi)者特別需求的公共商品。例如,公共交通以外的交通運(yùn)輸(如高速公路、航空運(yùn)輸?shù)?、國(guó)際貿(mào)易、社會(huì)濟(jì)貧、資源開發(fā)和修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)和治理等公共商品。

從一般公共商品和特種公共商品的性質(zhì)來看,二者在排他性程度存在區(qū)別。這一點(diǎn)可以從以下兩個(gè)方面來分別看待:一方面,無論是一般公共商品還是特種公共商品都是具有非排他性的。也就是說,在受益范圍內(nèi),公共部門在技術(shù)上并不能把不付費(fèi)的消費(fèi)者排除在外(或者排他成本太高),或者公共部門不應(yīng)該把不付費(fèi)的消費(fèi)者排除在外。所以,二者都需要通過稅收的形式來彌補(bǔ)其供給成本。例如,基礎(chǔ)教育作為一種一般公共商品,由于其關(guān)系到國(guó)民基本的生存和發(fā)展需要,因此公共部門并不應(yīng)該將任何人排除在外。公共部門一旦提供了基礎(chǔ)教育,所有人都可以平等享受。再比如,國(guó)際貿(mào)易作為一種特種公共商品,一旦被提供,所有進(jìn)出口商品的消費(fèi)者和生產(chǎn)者都能受益,公共部門要明確不同消費(fèi)者受益程度的成本是十分高昂的;另一方面,一般公共商品相對(duì)特種公共商品通常具有更強(qiáng)的非排他性。一般公共商品由于是普遍需求的公共商品,因此公共部門并不能甄別受益范圍;而特種公共商品只是用于滿足特定公共需求的公共商品,因此通常公共部門至少可以明確其受益范圍。例如,公共部門在提供國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的公共商品時(shí),可以明確進(jìn)出口商品的消費(fèi)者和生產(chǎn)者是其主要受益對(duì)象。只要消費(fèi)者消費(fèi)了進(jìn)出口商品,那么他就自動(dòng)地和其它消費(fèi)者區(qū)分開來。因此,特種公共商品可以通過單獨(dú)課稅來解決。

在一般稅和特種稅以及一般公共商品和特種公共商品的劃分基礎(chǔ)之上,就可以根據(jù)預(yù)算原則,對(duì)不同性質(zhì)的稅收和公共商品支出之間形成明確的對(duì)稱關(guān)系,并且據(jù)此確定其相應(yīng)的稅負(fù)水平。

首先,關(guān)于一般稅的支出安排,應(yīng)該專門安排用于彌補(bǔ)一般公共商品的生產(chǎn)成本。一般稅是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的價(jià)值流量普遍課征的稅。商品勞務(wù)收入流和生產(chǎn)要素收入流的最終可以分解到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中所有居民的生產(chǎn)、消費(fèi)、交換、分配活動(dòng)中,因此,其本質(zhì)上相當(dāng)于對(duì)所有居民普遍課征的稅。根據(jù)預(yù)算原則,理應(yīng)用于滿足所有居民普遍需求的公共商品供給。

其次,關(guān)于特種稅的支出安排,應(yīng)該專門安排用于彌補(bǔ)相應(yīng)特種公共商品的生產(chǎn)成本。特種稅的設(shè)置主要是基于預(yù)算收益成本內(nèi)部化要求,即需要納稅人和其支出安排的受益者對(duì)稱。所以,特種稅從設(shè)置的稅基選擇開始實(shí)際上就是考慮和特種公共商品的受益者形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此特種稅應(yīng)專項(xiàng)用于對(duì)應(yīng)特種公共商品的供給。所以,特種稅具有使用者費(fèi)的特征。

具體來說,可以從特種公共商品的需求成因和特種稅的稅基選擇來看待這個(gè)問題。特種公共商品的存在主要基于以下兩個(gè)原因:其一,是不同消費(fèi)者的偏好和收入水平等情況存在差異。因此,應(yīng)該選擇將具有特別需求的消費(fèi)者作為特種稅稅基,為相應(yīng)的特種公共商品彌補(bǔ)成本。比如,作為國(guó)際貿(mào)易相關(guān)公共商品的需求者,可以對(duì)進(jìn)出口商品的消費(fèi)者和生產(chǎn)者課征關(guān)稅,用于國(guó)際貿(mào)易公共商品的資金來源;作為公共交通以外的交通運(yùn)輸服務(wù)需求者,可以對(duì)其使用者課征燃油稅、輪胎稅等,用于相關(guān)交通運(yùn)輸公共商品的資金來源;作為從社會(huì)發(fā)展不均衡中獲得更多受益的居民,可以對(duì)奢侈品消費(fèi)者課征奢侈品消費(fèi)稅,用于社會(huì)救濟(jì)的資金來源;作為資源開發(fā)和修復(fù)的受益者,可以對(duì)資源商品的消費(fèi)者和開采者課征資源稅,作為資源開發(fā)和修復(fù)公共商品的資金來源;作為土地開發(fā)和治理的受益者,可以對(duì)土地增值收入課征土地增值稅,作為土地開發(fā)和治理等相關(guān)公共商品的資金來源,等等。其二,是負(fù)外部性的存在。因此,應(yīng)該選擇將負(fù)外部性制造者作為特種稅稅基,為相應(yīng)的特種公共商品彌補(bǔ)成本。典型的就是環(huán)境稅和環(huán)境保護(hù)相對(duì)應(yīng)。某些商品可能會(huì)對(duì)某地的大氣、水源等造成污染,這就導(dǎo)致該地居民有對(duì)環(huán)境保護(hù)的公共需求。為了保證外部性內(nèi)部化,就需要對(duì)環(huán)境污染商品的消費(fèi)者和生產(chǎn)者課征環(huán)境稅,作為環(huán)境保護(hù)公共商品的資金來源。

在稅種的支出安排明確以后,就可以“以支定收”來確定相應(yīng)稅種的稅負(fù)水平。具體來說,就是一般稅的宏觀稅負(fù)由一般公共商品的支出需求來確定;特種稅的宏觀稅負(fù)由相應(yīng)特種公共商品的支出需求來確定。

從一般稅的稅負(fù)確定來看,稅收雖然可以看作是公共商品的成本,但畢竟不能像私人商品那樣一一對(duì)應(yīng)。即每個(gè)居民不可能清楚地知道在國(guó)防上支付了多少,在治安上支付了多少,在基礎(chǔ)教育上支付了多少,等等。但一般公共商品的數(shù)量和范圍確定以后,需要多少稅收是可以測(cè)定的。

從特種稅的稅負(fù)確定來看,則相對(duì)一般稅和一般公共商品,其內(nèi)部的對(duì)應(yīng)性更強(qiáng)。所以,不同的特種稅稅種應(yīng)由其對(duì)應(yīng)的特種公共商品支出需求來測(cè)定。

從技術(shù)上看,公共商品的支出需求是可以標(biāo)準(zhǔn)化的。例如,可以根據(jù)學(xué)齡兒童的人口數(shù)量、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、物價(jià)水平、風(fēng)俗習(xí)慣等測(cè)定基礎(chǔ)教育的支出需求。當(dāng)然,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化是個(gè)動(dòng)態(tài)的概念,隨經(jīng)濟(jì)情況的變化而變化。比如,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,消費(fèi)者對(duì)公共商品的需求要求提高,因而公共商品的支出需求水平就會(huì)增加;隨著物價(jià)水平的提高或降低,公共商品生產(chǎn)的成本會(huì)相應(yīng)提高或降低,從而公共商品的支出需求水平也會(huì)隨之增加或減少。

當(dāng)然,宏觀地看,只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)是穩(wěn)定的,對(duì)公共商品支出需求影響因素的變動(dòng)實(shí)際上也會(huì)是連續(xù)的,因此,公共商品支出需求水平的變化也會(huì)是連續(xù)和穩(wěn)定的。這就意味著,按照中性稅制安排框架下,稅負(fù)水平是穩(wěn)定的。

三、模型設(shè)定與指標(biāo)選取

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的稅制安排來看,并沒有在稅負(fù)和公共支出之間形成明確的約束關(guān)系。那么我國(guó)稅負(fù)與公共支出之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系如何呢？為此,這一部分主要選取一般公共商品支出作為考察對(duì)象,檢驗(yàn)稅負(fù),特別是一般稅稅負(fù)是如何影響一般公共商品的支出。

(一)模型設(shè)定

我們首先考查宏觀稅負(fù)對(duì)公共商品支出之間的相關(guān)性,計(jì)量模型(1)設(shè)定如下:

LnPublicit=β0+β1LnTaxit+β2LnXit+ξit

(1)

其中,Publicit表示各省公共商品支出,主要包括一般公共服務(wù)支出、國(guó)防支出、農(nóng)林水事務(wù)支出和科教文衛(wèi)等公共商品的支出;Taxit表示宏觀稅負(fù)水平,是全國(guó)稅務(wù)部門分地區(qū)分稅種組織的稅收收入,主要包括總稅負(fù)水平、商品勞務(wù)一般稅負(fù)水平和生產(chǎn)要素一般稅負(fù)水平*根據(jù)定義,一般稅是對(duì)所有消費(fèi)者普遍課征的稅種,無差別人頭稅最接近這一定義。但現(xiàn)實(shí)中,人頭稅的征收存在技術(shù)上和倫理上困難,所以可以認(rèn)為一般稅是對(duì)相同性質(zhì)稅基普遍課征的稅。根據(jù)再生產(chǎn)循環(huán),稅基可以分為商品勞務(wù)收入流和生產(chǎn)要素收入流兩部分。所以一般稅就可以區(qū)分為商品勞務(wù)一般稅和生產(chǎn)要素一般稅。前者是對(duì)商品勞務(wù)收入流普遍課征的稅種,在我國(guó)由增值稅和營(yíng)業(yè)稅組成;后者是對(duì)生產(chǎn)要素收入流普遍課征的稅種,在我國(guó)由企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅組成。具體見吳俊培、張帆和龔旻(2015)。;ξit為擾動(dòng)項(xiàng)。

其次,我們需要考察目前稅收制度下,由于我國(guó)財(cái)政分權(quán)可能導(dǎo)致的稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方公共商品支出造成的影響,為了控制遺漏變量偏差,我們把稅收競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)引入到方程中。因此構(gòu)建計(jì)量模型(2):

LnPublicit=β0+β1LnTaxit+β2LnF-competition*LnTaxit+β3LnXit+ξit

(2)

對(duì)于上面2個(gè)方程可能存在內(nèi)生性問題,從而使最小二乘估計(jì)量不一致，故本文采用系統(tǒng)GMM方法進(jìn)行估計(jì)。

(二)數(shù)據(jù)說明

由于2007年開始財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化,故選取我國(guó)2007～2013年期間30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù),西藏由于相關(guān)數(shù)據(jù)不全而沒有在樣本研究范圍內(nèi)。具體數(shù)據(jù)來源說明如下:公共商品支出數(shù)據(jù)主要來源于各年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,稅收收入來源于《中國(guó)稅務(wù)年鑒》,各稅收收入是按照全國(guó)稅務(wù)部門組織收入分地區(qū)分稅種的稅收收入;其他的各個(gè)變量數(shù)據(jù)主要來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口年鑒》和國(guó)研數(shù)據(jù)庫(kù)等。所有數(shù)據(jù)均剔除了價(jià)格影響因素,相關(guān)變量含義及取對(duì)數(shù)后的統(tǒng)計(jì)特征如表1。

表1 相關(guān)變量定義及數(shù)據(jù)特征

(三)相關(guān)變量解釋

1.被解釋變量

公共商品支出,主要包括一般公共服務(wù)支出(GPS)、國(guó)防支出(ND)、農(nóng)林水事務(wù)支出(AFW)和科教文衛(wèi)(ESCHO)等支出思路。在這些支出項(xiàng)目中,一般公共服務(wù)支出屬于維持性支出,而國(guó)防支出、農(nóng)林水事務(wù)支出和科教文衛(wèi)則屬于社會(huì)性支出。

2.核心解釋變量

(1)稅負(fù)變量?？偠愗?fù)(M-Taxload)是指各省、市和自治區(qū)稅負(fù)部門的總稅收收入占本省的GDP比重;一般稅是商品勞務(wù)一般稅和生產(chǎn)要素一般稅之和,即商品勞務(wù)一般稅主要包括各省貢獻(xiàn)的增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入;生產(chǎn)要素一般稅主要包括各省貢獻(xiàn)的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入。

(2)稅收競(jìng)爭(zhēng)(F-competition)。影響公共支出結(jié)構(gòu)的另一重要渠道是競(jìng)爭(zhēng),即地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,爭(zhēng)強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力,地方政府對(duì)財(cái)政資金具有不同偏向性特征,從而傾向生產(chǎn)性支出而忽視對(duì)公共商品支出。反過來,地方政府傾向于生產(chǎn)性支出是為了爭(zhēng)奪稅源,擴(kuò)大稅基,即表現(xiàn)在爭(zhēng)奪以企業(yè)所得稅為主的生產(chǎn)要素一般稅基上,主要途徑和手段是通過招商引資和稅收優(yōu)惠。具體來講,在稅收減免稅上,由于內(nèi)資受信貸等相關(guān)體制因素影響而難以流動(dòng),那么地方政府主要吸引外資的方式給予稅收優(yōu)惠,擴(kuò)大稅基增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力?；谶@樣的考慮,該指標(biāo)通過構(gòu)造各地區(qū)外資企業(yè)的實(shí)際稅率來刻畫地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)程度(F-competition)。自我國(guó)改革開放以來,外資企業(yè)一直享受超國(guó)民待遇,名義稅率與實(shí)際稅率相差很大,根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性,外資企業(yè)的實(shí)際稅率為涉外稅收總和除以外商投資和港澳臺(tái)商投資工業(yè)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值得出實(shí)際稅率,再估算各省份的實(shí)際稅率均值,最后地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)程度=外資企業(yè)的實(shí)際稅率/各省份的實(shí)際稅率均值,這一比值越小,地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)越大。

(3)交乘項(xiàng)(F-competition*G-taxload)。交乘項(xiàng)主要反映隨著一般稅負(fù)水平的變化,地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共商品支出的影響。另外,稅收競(jìng)爭(zhēng)和稅負(fù)水平對(duì)政府公共支出可能存在相互影響:一方面稅負(fù)水平的高低在政府競(jìng)爭(zhēng)程度不同的地區(qū)對(duì)公共商品支出可能會(huì)有不同的影響,另一方面地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共商品支出的影響可能隨著稅負(fù)的增加而發(fā)生變化,可以通過二者的交互項(xiàng)來捕捉這一信息。

3.控制變量

(1)各省人均GDP。人均GDP作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的一個(gè)重要指標(biāo),是衡量人民生活水平的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),該指標(biāo)是根據(jù)各省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值計(jì)算得出,反映了地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)速度對(duì)公共商品支出的影響程度。

(2)地方人均自有財(cái)政收入(pfiscal)。地方人均財(cái)政收入刻畫的是一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)投入能力大小,人均財(cái)政收入和公共商品支出是相互對(duì)應(yīng)的投入產(chǎn)出關(guān)系,只有足夠的收入才能釋放出向公共領(lǐng)域投入的可能,當(dāng)然這同時(shí)受到地方財(cái)政政策和執(zhí)行情況影響,與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的直接關(guān)系不大。

(3)進(jìn)出口貿(mào)易總額(trade)。地方政府的貿(mào)易總量大,反映了該地的經(jīng)濟(jì)活躍,一般地區(qū)的進(jìn)出口貿(mào)易交易量大,體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣凶銐虻呢?cái)力提供公共商品和服務(wù)。

(4)老年人口撫養(yǎng)比(agratio)。老年人口撫養(yǎng)比指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分對(duì)勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比,用以表明每百名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。該指標(biāo)反映了地方公共商品和服務(wù)的供給成本。

(5)人口密度(pdensit)。該指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)人口年鑒》中各省的戶籍人口數(shù),并沒有區(qū)分本地外出務(wù)工和外地人進(jìn)入本地的務(wù)工人員,本轄區(qū)內(nèi)戶籍人口是測(cè)算基本公共商品支出規(guī)模的重要參考依據(jù)。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

主要從總稅負(fù)、一般稅負(fù)和稅收競(jìng)爭(zhēng)角度考察我國(guó)稅負(fù)變化對(duì)公共商品支出的影響。

(一)宏觀稅負(fù)變化對(duì)一般公共商品支出的影響

表2顯示,宏觀稅負(fù)對(duì)一般公共商品支出具有正向促進(jìn)作用,但對(duì)不同公共商品支出的影響并不相同。在其他條件不變的情況下,宏觀稅負(fù)每增長(zhǎng)1個(gè)點(diǎn),一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)0.124個(gè)百分點(diǎn),國(guó)防支出則增長(zhǎng)1.247個(gè)百分點(diǎn),農(nóng)林水事務(wù)支出增長(zhǎng)0.377個(gè)百分點(diǎn),科教文衛(wèi)支出增長(zhǎng)0.327個(gè)百分點(diǎn)。因此,隨著我國(guó)稅收收入的規(guī)模不斷擴(kuò)大,用于對(duì)公共商品支出也在逐漸增加。

第一,一般公共服務(wù)支出對(duì)宏觀稅負(fù)的彈性相對(duì)較小。自改革開放以來,我國(guó)進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革。如2003年的服務(wù)型政府建設(shè),2008年開始的大部制改革。2010年大部分中央部門公開“三公”經(jīng)費(fèi)。這一系列的改革實(shí)施在一定程度上說明了稅收收入增長(zhǎng)對(duì)一般公共預(yù)算支出影響較小的原因。

第二,國(guó)防支出對(duì)宏觀稅負(fù)的彈性相對(duì)較大。近幾年,我國(guó)國(guó)防支出均以二位數(shù)的增長(zhǎng)速度,體現(xiàn)了隨著經(jīng)濟(jì)水平不斷提高,人民生活水平達(dá)到了一個(gè)新的高度,對(duì)國(guó)防安全的需求越來越強(qiáng)烈。

第三,農(nóng)林水事務(wù)支出對(duì)宏觀稅負(fù)的彈性相對(duì)較小。農(nóng)林水事務(wù)支出在我國(guó)公共支出中的比重一直以來都比較低,主要是因?yàn)槲覈?guó)改革開放以來,經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì),很大程度上忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,自然導(dǎo)致了在農(nóng)林水事務(wù)方面的公共財(cái)政投入相對(duì)較少的局面。

第四,科教文衛(wèi)支出對(duì)宏觀稅負(fù)的彈性相對(duì)較小。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況來看,我國(guó)對(duì)科教文衛(wèi)方面的支出水平一直較低,與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的差距。西方發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府對(duì)教育、醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)的投入占到中央政府支出的60%,即使是在轉(zhuǎn)型國(guó)家,這些投入也高達(dá)50%以上(高亞軍,2008)[12]。以教育經(jīng)費(fèi)為例,我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入不僅低于世界平均水平,也低于發(fā)展中國(guó)家水平。不僅教育經(jīng)費(fèi)投入不足,而且還主要依靠地方政府解決,中央政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入并不大,對(duì)于財(cái)權(quán)有限地方政府來說,教育屬于消耗性的財(cái)政支出就顯得被動(dòng)。

總之,從以上實(shí)證結(jié)果不難看出,宏觀稅負(fù)的增加并不能引起一般公共商品支出的合理比例的增加。這和我國(guó)稅制安排中稅負(fù)設(shè)計(jì)和公共商品支出的聯(lián)系不緊密有關(guān)。下面將具體探討一般稅對(duì)一般公共支出的現(xiàn)實(shí)影響,以進(jìn)一步說明這一問題。

表2 宏觀稅負(fù)對(duì)一般公共商品支出影響的實(shí)證結(jié)果

注:括號(hào)里的數(shù)值為對(duì)應(yīng)系數(shù)的z統(tǒng)計(jì)值;* 、** 和*** 表示在10%、5%和1%水平上顯著。

(二)一般稅對(duì)一般公共商品支出的影響

表3結(jié)果顯示,以增值稅、營(yíng)業(yè)稅和所得稅為主的一般稅對(duì)一般公共商品支出有顯著的正向促進(jìn)作用。但從各估計(jì)系數(shù)來看,明顯要小于總稅負(fù)對(duì)公共商品支出的影響,這進(jìn)一步說明了我國(guó)一般稅和一般公共商品支出之間的聯(lián)系尚不緊密。具體來說,一般稅稅負(fù)每增加1個(gè)百分點(diǎn),會(huì)導(dǎo)致一般公共服務(wù)支出提高0.045個(gè)百分點(diǎn),但結(jié)果變得不再顯著;對(duì)國(guó)防支出提高0.756個(gè)百分點(diǎn),這一結(jié)果在1%的水平上顯著;對(duì)農(nóng)林水事務(wù)支出提高0.201個(gè)百分點(diǎn),并在10%水平上顯著;科教文衛(wèi)支出提高0.205個(gè)百分點(diǎn),這一結(jié)果在5%的水平上顯著。

在我國(guó)現(xiàn)行分稅制下,我國(guó)的一般稅是中央和地方的共享稅。增值稅中央和地方的分稅比例為75∶25,企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅在中央和地方的分稅比例為60∶40。這進(jìn)一步加劇了我國(guó)一般稅和一般公共商品支出之間的復(fù)雜關(guān)系,因?yàn)榈胤秸g必然會(huì)為獲取更多稅源而展開稅收競(jìng)爭(zhēng)(吳俊培和龔旻,2014)[13]。為此,為了使得研究更深入,通過引進(jìn)稅收競(jìng)爭(zhēng)變量進(jìn)一步驗(yàn)證稅負(fù)水平的變化對(duì)一般公共商品支出的影響程度。

表3 一般稅對(duì)一般公共商品支出影響的實(shí)證結(jié)果

注:括號(hào)里的數(shù)值為對(duì)應(yīng)系數(shù)的z統(tǒng)計(jì)值;* 、** 和*** 表示在10%、5%和1%水平上顯著。

表4的結(jié)果顯示,在控制稅收競(jìng)爭(zhēng)因素后,一般稅稅負(fù)和一般公共商品之間的關(guān)系進(jìn)一步弱化。具體而言,一般公共服務(wù)支出對(duì)一般稅稅負(fù)的彈性下降到0.042,且結(jié)果并不顯著;國(guó)防支出對(duì)一般稅稅負(fù)的彈性下降到0.737,結(jié)果在1%的水平上顯著;農(nóng)林水事務(wù)支出對(duì)一般稅稅負(fù)的彈性下降到0.147,結(jié)果不再顯著;科教文衛(wèi)支出對(duì)一般稅稅負(fù)的彈性下降到0.166,且結(jié)果在10%的水平上顯著。

表4 控制稅收競(jìng)爭(zhēng)因素后一般稅對(duì)一般公共商品支出影響的實(shí)證結(jié)果

注:括號(hào)里的數(shù)值為對(duì)應(yīng)系數(shù)的z統(tǒng)計(jì)值;* 、** 和*** 表示在10%、5%和1%水平上顯著。

具體來看稅收競(jìng)爭(zhēng)的影響機(jī)制,隨著一般稅稅負(fù)水平上升,地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)與一般公共商品支出具有顯著負(fù)向關(guān)系,即隨著稅收競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)越小,地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)程度越大,對(duì)一般公共商品支出呈阻礙作用。具體來說,隨著一般稅稅負(fù)增加,稅收競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)每上升1個(gè)百分點(diǎn),一般公共服務(wù)支出降低0.005,結(jié)論在10%的水平上顯著;國(guó)防支出降低0.049個(gè)百分點(diǎn),這一結(jié)果在1%的水平上顯著;農(nóng)林水事務(wù)支出降低0.009個(gè)百分點(diǎn),結(jié)果在10%水平上顯著;科教文衛(wèi)支出降低0.011個(gè)百分點(diǎn),這一結(jié)果在1%的水平上顯著。

地方政府提升稅收競(jìng)爭(zhēng)主要是通過招商引資和稅收優(yōu)惠的兩種手段,為了爭(zhēng)奪更多的流動(dòng)性稅基,其主要驅(qū)動(dòng)力是通過采取策略性競(jìng)爭(zhēng)和標(biāo)尺性競(jìng)爭(zhēng)。策略性競(jìng)爭(zhēng)是地方政府為了爭(zhēng)奪稅源,會(huì)被動(dòng)減低社會(huì)公共支出所要求的最優(yōu)水平之下,造成社會(huì)福利凈損失,地方就會(huì)要求中央政府采取差異化的財(cái)政決策進(jìn)行規(guī)制和協(xié)調(diào),即要求中央加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付來均衡這種低水平狀態(tài),導(dǎo)致地方政府為爭(zhēng)奪更多轉(zhuǎn)移支付形成“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)實(shí)。而標(biāo)尺性競(jìng)爭(zhēng)則表現(xiàn)為地方政府官員政績(jī)與升遷的政治因素,為獲得中央政府認(rèn)可的財(cái)政行為,會(huì)更加關(guān)注本轄區(qū)內(nèi)以基礎(chǔ)設(shè)施為主的經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出,忽視公共商品服務(wù)類支出,這種行為被稱為“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”(張晏和龔六堂,2005)[14]。地方政府通過降低實(shí)際稅率來提高本地區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng),雖然可以擴(kuò)大稅基來獲取更多的稅源,但由于過低的實(shí)際稅率導(dǎo)致稅收收入增長(zhǎng)有限,在有限稅收收入的前提下,地方政府只能把財(cái)政資金投向基礎(chǔ)設(shè)施等基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目中,卻犧牲了一般公共商品支出為代價(jià)。

五、研究結(jié)論與政策啟示

本文從理論上探討了稅負(fù)和公共商品支出的約束關(guān)系,通過構(gòu)建合理的計(jì)量模型,并選取一個(gè)較為穩(wěn)定的時(shí)間跨度面板數(shù)據(jù),實(shí)證檢驗(yàn)了稅負(fù),特別是一般稅稅負(fù),對(duì)一般公共商品支出的影響。結(jié)果顯示,一般公共水平支出對(duì)宏觀稅負(fù)和一般稅稅負(fù)的彈性均較小,這說明,在我國(guó)現(xiàn)行稅制安排下,由于稅負(fù)和公共商品支出之間的約束關(guān)系尚未建立,因而一般公共商品支出并沒有隨宏觀稅負(fù)和一般稅稅負(fù)按合理比例增長(zhǎng)。同時(shí),不合理的分稅安排所導(dǎo)致的稅收競(jìng)爭(zhēng)由進(jìn)一步弱化了稅負(fù)和公共支出之間的關(guān)系。

針對(duì)以上問題,在下一步稅制改革中,就應(yīng)該在不同性質(zhì)稅種和公共商品的分類基礎(chǔ)之上,明確一般稅與特種稅的支出方向。這是因?yàn)橐话愣愂瞧毡檎n征的稅種,而一般公共商品是滿足普遍需求的公共商品,對(duì)應(yīng)起來才能保證納稅人和受益人對(duì)稱;而特種稅是在一般稅基礎(chǔ)上選擇部分稅基課征的稅種,并且其稅種選擇是和特種公共商品的需求來源(受益范圍或負(fù)外部性)是一致的,因此理應(yīng)將二者對(duì)應(yīng)起來。在稅種的支出安排確定后,就可以“以支定收”來明確稅負(fù)水平。即一般稅的宏觀稅負(fù)由一般公共商品的支出需求來確定;特種稅的宏觀稅負(fù)由相應(yīng)特種公共商品的支出需求來確定。從技術(shù)上說,公共商品的支出需求通過標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)定。

同時(shí),在分稅制改革中,為了引導(dǎo)有序的稅收競(jìng)爭(zhēng),因按稅種性質(zhì)進(jìn)行分稅。一般稅由于納稅人和負(fù)稅人以及納稅人和一般公共商品受益者的關(guān)系不明確,適合作為中央一般稅,由中央政府根據(jù)預(yù)算中性原則和公共勞務(wù)均等化的要求在地方之間進(jìn)行統(tǒng)籌分配,形成地方一般稅;在一般稅的基礎(chǔ)上,地方政府可以開征一般稅的附加稅,作為地方一般稅的來源。這主要是由于一般稅的附加稅可以視作其它地方居民在本地享受地方一般公共商品的付費(fèi);除此之外,房地產(chǎn)稅也可以作為地方一般稅的來源,這主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)價(jià)值可以衡量本地居民消費(fèi)本地一般公共商品的程度;特種稅由于對(duì)應(yīng)關(guān)系明確,可以按照相應(yīng)事權(quán)劃做對(duì)應(yīng)政府的特種稅。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Constraint Relationship between Tax Burden and Public Goods Expenditure: Theoretical Analysis and Empirical Test

ZHANG Fan1, GONG Min2

(1. School of Public Finance and Taxation, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310017, China; 2. School of Public Finance and Economics, Hunan University of Commerce, changsha 410205, China)

Tax is the price of public goods, which is the basic principal to make sure the constraint relationship between the tax burden and the expenditure level of public goods in public budget. According to the universality of tax basis and benefit from public goods, tax can be divided into the general tax and the selected tax, and the public goods can be divided into the general public goods and the selected public goods as well. Therefore, a clear constraint mechanism can be built between the general tax and the general public goods as well as the selected tax and the selected public goods. With the empirical test, this paper finds that the elasticity of general public goods to general tax is comparatively small because of the lack of constraint mechanism in recent public budget system in China, and the tax competition further weakens the relationship between the general tax and the general public goods, which is an important reason why the private sector in China feel that the tax burden is too heavy.

Tax Burden; Expenditure of Public Goods; General Tax Burden; Expenditure of General Public Goods

2016-11-04

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(16YJC790132);國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71473216)

張帆(1981-),男,江西高安人,浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師,博士；龔旻(1985-),男,湖南益陽人,湖南商學(xué)院財(cái)政金融學(xué)院講師,博士。

F812.45

A

1004-4892(2017)05-0019-10