季劍軍

雖然美國總統(tǒng)特朗普從競選期間就開始宣揚對華貿易保護主義立場，如宣布中國為匯率操縱國、對我國進口商品征收45%的關稅、發(fā)起貿易救濟調查案件等，但要完全兌現(xiàn)可能性不大，雙邊貿易摩擦仍將集中在反傾銷、反補貼等貿易救濟調查領域。作為4月初“習特會”的重要成果之一，即將開展的中美貿易談判“百日計劃”，其談判焦點也在于擴大美國對華出口以及相互開放投資領域等，暫時未涉及雙反領域的具體問題，但不排除未來美方在雙反問題上繼續(xù)對我施壓以增加談判籌碼的可能性。

美國迫于我國開放經濟競爭力提升的壓力，改變了早年對所謂非市場經濟國家不適用反補貼法的慣例，從2006年開始頻繁對我實施反補貼調查，尤其是2012年3月修改反補貼法相關內容，為對我適用反補貼調查掃除了國內法障礙。另一方面，在對我出口產品的反傾銷調查中采取歧視性替代國做法。隨著我國市場經濟地位進一步確立，這一做法已難以為繼。未來，美對我在雙方調查程序、范圍等方面做出調整，不斷強化貿易保護壁壘，我面臨的雙反壓力可能進一步上升。

一、特政府對我實施貿易保護措施新趨勢

（一）政策架構調整和人事任命體現(xiàn)其貿易保護政策意圖

特政府新設立白宮國家貿易委員會和國際談判特別代表一職，并計劃由商務部主導貿易政策制定，給予商務部更大貿易政策制定權，降低了美國貿易代表的影響力。在人事任命方面也體現(xiàn)了貿易保護主義政策意圖。如，美國商務部長威爾伯·羅斯主張盡快推動北美自由協(xié)定（NAFTA）重新談判，強調所有已簽訂的自貿協(xié)定都應每隔幾年重新談判一次，同時還表示對以低于成本價傾銷產品或未能提供公平貿易環(huán)境的國家予以“嚴厲懲罰”。特任命加州大學經濟學教授納瓦羅為新成立的白宮貿易委員會主席，也是一位強硬的貿易保護主義者，曾主張對我進口產品征收45%的跨境稅。這預示著特政府廢除或調整部分自貿協(xié)定、增設貿易壁壘等政策措施可能會逐步推開。

（二）特政府傾向于由商務部自行提出雙反調查，縮短調查發(fā)起時間

未來美國雙反調查程序的發(fā)起可能更加快捷。過去雙反調查程序的發(fā)起有兩種渠道：一是反傾銷機構自行發(fā)動調查，即美國商務部認為進口到美國的產品有傾銷或補貼行為，可在美國聯(lián)邦公報上發(fā)布雙反立案通知，不過這種情況較少；二是申請人向美國商務部申請進行調查，即由申請人向反傾銷機構提出反傾銷調查申請。目前看，商務部被賦予更多權力，商務部長威爾伯·羅斯已表示，將在反傾銷和反補貼案件中擔任更加積極的角色，包括有意向地運用商務部的權力自行提起“雙反”調查，未來很可能強化發(fā)起雙反程序的第一種渠道。對于中小企業(yè)而言，收集證據(jù)和籌措資金并發(fā)起申訴相對困難，往往需要很長時間才能啟動調查，因此，由商務部自行起訴可以大大縮短申訴準備期。

（三）特政府反補貼可訴訟范圍可能進一步擴大

美國對華反補貼的項目大多為可訴訟補貼，包括低于合理回報提供產品和服務、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款和財政資助等四類。

在低于合理回報提供產品和服務方面，需要確認提供者是否屬于政府或公共機構，美國商務部在實際操作中通常以供應者是否是國有企業(yè)為標準，以往其對華反補貼調查主要集中在原材料行業(yè)，而國企在我國大多數(shù)原材料領域占據(jù)較高份額，往往難以提供有力證據(jù)來證明其獲得的產品不低于合理價格，因而更易成為反補貼調查對象。

在稅收優(yōu)惠方面，由于稅收優(yōu)惠政策只適用于符合減免條件的企業(yè)，具有不公平的專向性特征，而我國稅收優(yōu)惠名目繁多，如購買本土生產設備稅收優(yōu)惠、高新技術企業(yè)稅收減免、研發(fā)稅收減免等，往往易成為反補貼調查對象。

在優(yōu)惠貸款和財政資助方面，我國出口信貸、政策性銀行貸款、政府專項撥款等貸款利率低于市場利率，往往被視為財政資助。由于我國政策性文件強調對某些產業(yè)的支持，尤其是此類貸款在我國企業(yè)開展“一帶一路”投資項目中大量存在，加之政府專項撥款種類繁多，包括國家級專項撥款和地方政府撥款，美國商務部會據(jù)此認為這種政策性貸款具有專向性，也易遭受反補貼調查。

（四）人民幣匯率問題可能成為雙反調查的借口

目前，我國尚不符合匯率操縱國的判定標準，但人民幣匯率操縱問題仍是影響中美雙邊貿易的敏感性問題，一旦以此為由實施雙反調查，將影響我對美全部出口商品。目前，特政府尚未發(fā)起針對人民幣匯率開展的雙反調查，美國商務部也認為通過壓低人民幣匯率造成的補貼和傾銷缺乏專向性，但就人民幣匯率問題而實施的雙反調查仍存在可能，對此需要高度關注。

（五）特政府意圖弱化WTO約束力和影響力，注重強調美國內法的效力

美國貿易代表辦公室今年3月1日向國會提交的貿易政策年報中指明，美國要捍衛(wèi)貿易政策主權，貿易爭端的解決將不受制于WTO裁決，而是優(yōu)先遵循國內法。這份年報還指出，為迫使美國主要貿易伙伴開放市場，計劃探討啟用對不公正貿易對象國采取高關稅等制裁措施的“301條款”、“337條款”，體現(xiàn)了特政府意在削弱WTO的約束力和影響力，支持以國內法來解決貿易爭端的動機和目的。

二、我應對美雙反調查措施的幾點建議

（一）充分利用WTO規(guī)則

針對美國通過反補貼修法助推貿易保護主義政策的行為，應堅持在WTO框架下解決問題，對美違反規(guī)則損害我方利益的行為要據(jù)理力爭。2016年10月，WTO裁定美針對我出口產品實施的13項反傾銷措施違反世貿規(guī)則的案例就值得借鑒。即使利用WTO規(guī)則不能完全維護我方利益，也可爭取WTO專家組報告的認可和對我上訴的支持，為我在多邊框架內遏制貿易保護主義提供有力支撐。

（二）加強中美政府高層溝通和磋商

充分利用中美戰(zhàn)略與經濟對話、中美商貿聯(lián)委會等機制平臺，加強雙方溝通與磋商，盡可能在政府工作層面對雙邊貿易糾紛和摩擦及相關負面影響進行有效管控。

（三）堅持倡導自由貿易與經濟全球化的立場

反對少數(shù)國家尤其是個別發(fā)達國家實施貿易保護主義政策。在G20峰會等多雙邊場合，堅持反對貿易保護主義立場，堅定推動和引導好貿易自由化與經濟全球化。

（四）調整部分產業(yè)扶持和稅收優(yōu)惠政策

調整政府扶植企業(yè)方式，清理各種稅收優(yōu)惠政策。一方面，政府要主動為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，糾正市場失靈，對企業(yè)自主創(chuàng)新給予更多支持。另一方面，要大力支持落后地區(qū)發(fā)展、教育與技能培訓、基礎研究等，這些政策屬于不可訴訟補貼范疇，既可支持企業(yè)又可避免反補貼調查。

（五）加大對易受沖擊的國內重點行業(yè)支持力度

紡織品、服裝和鋼鐵以及運輸設備等行業(yè)可能受到顯著負面沖擊，而這些行業(yè)吸納就業(yè)多，需適度加大對這些行業(yè)的支持力度，進一步增強企業(yè)在貿易糾紛和摩擦方面的應對能力，抓緊建立健全預警防范機制，防止重點行業(yè)的出口增長過度下滑。同時，加大對傳統(tǒng)出口行業(yè)轉型升級、勞動力培訓和再就業(yè)等的扶持力度。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所）