李紅勃

到人民法院去：當代中國涉訴信訪的法社會學分析*

李紅勃**

涉訴信訪是中國司法領域特有的現(xiàn)象，傳統(tǒng)法律文化與現(xiàn)行政法體制為其存在提供了基礎和土壤。大量涉訴信訪的涌現(xiàn)，是緣于司法體制本身的缺陷、司法公信力的缺失以及民眾現(xiàn)代法律意識的淡漠，是當事人一種無奈的選擇。現(xiàn)實中涉訴信訪的“繁榮”，不斷沖擊和損害司法的公正性、專業(yè)性與權威性，破壞了法治賴以建立的基礎。涉訴信訪制度個案折射出的問題與困境，反映了當代中國法制現(xiàn)代化轉型的曲折與艱難。

法院 涉訴信訪 法治

目 次

一、導論

二、涉訴信訪的法律基礎

（一）涉訴信訪的傳統(tǒng)法文化基礎

（二）涉訴信訪的當代法律制度基礎

三、涉訴信訪的運行狀況

（一）當事人的信訪行動

（二）法院的應對策略

四、涉訴信訪的法治批判

（一）涉訴信訪對司法公正性的損害

（二）涉訴信訪對司法專業(yè)性的損害

（三）涉訴信訪對規(guī)則意識和誠信精神的損害

五、結論

一、導論

“信訪是一個典型的中國特色的制度，雖然外國也有與中國的信訪相類似的制度……但是一個自上而下遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)在世界上大概是獨一無二的?！?周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，載汪慶華、應星編：《中國基層行政爭議解決機制的經驗研究》，上海三聯(lián)書店2010年版，第30頁。在當代中國大陸，信訪遍及國家治理的各個領域，但其中廣泛引發(fā)關注的則是司法領域的“涉訴信訪”，即當事人針對法院、在行使正常訴訟權利之外進行的各類投訴、申訴、抗議等信訪活動。2關于“涉訴信訪”這個概念，長期以來理論上并無特別清晰的界定。2014年，最高人民法院印發(fā)了《關于進一步推進涉訴信訪工作機制改革的若干意見》，《若干意見》提出了“訴訪分離”，明確界定了“訴”與“訪”的概念。“訴”，是指符合法律規(guī)定的條件，可以按照訴訟程序解決的訴求，一般包括起訴、上訴、申請再審、申訴等。“訪”，是指信訪人訴訟權利已經喪失或者充分行使完畢，仍通過來信來訪等形式向人民法院表達意愿，反映與訴訟有關但不能通過訴訟程序解決的問題和事項，或者違反訴訟程序越級向人民法院反映訴求。張景義：《依法扎實推進涉訴信訪改革：專訪最高法院涉訴信訪機構負責人》，載《人民法院報》2014年3月20日第1版。本文采用比較寬泛的界定，凡是當事人針對法院的、在行使正常訴訟權利之外的其他投訴、申訴、抗議活動，均屬于本文所說的“涉訴信訪”。另外，一般所說的“涉訴信訪”往往也包括了針對檢察院乃至公安部門的信訪，但考慮到這些機構不具代表性，本文暫不將其納入涉訴信訪的研究范疇。從當事人的角度來說，打官司不僅需要聘請律師運用法律和證據在法庭上據理力爭，而且很可能還需要運用各種博弈技巧和方法在法庭之外進行抗爭；從法官和法院的角度講，審理案件不僅要有專業(yè)的知識和能力，把事實搞清楚，把法律用準確，還需要有足夠的政治意識和社會經驗，有效抑制當事人的上訪沖動，并在上訪發(fā)生后能夠將其有效化解，實現(xiàn)所謂的“息訴罷訪”。

就現(xiàn)實情況看，涉訴信訪幾乎貫穿司法訴訟的全部過程：在審判之前，當事人由于起訴不被受理或不予立案，可能會去上訪；在審判之中，為了表達對審理過程的不滿或者爭取對自己有利的裁判結果，當事人可能會去上訪；在審判之后，當判決得不到有效執(zhí)行或者想要推翻已經生效的裁判時，當事人也可能會去上訪。從最高人民法院到基層人民法院，投訴的信件和上訪的身影絡繹不絕。3近年來，中國各級法院年均受理的涉訴信訪案件為一百萬件左右，2009年為135.7602萬人（次），2010年為106.6687萬人（次），2011年為79.033萬人（次），2012年為60.1萬人次（來訪）。上述數(shù)據源自2010年、2011年、2012年、2013年《最高人民法院工作報告》。針對數(shù)量眾多的涉訴信訪行動，有關國家機關多次發(fā)布規(guī)定，4以期遏制民眾的信訪沖動，疏通涉訴信訪解決渠道捍衛(wèi)法院的權威和審判權的獨立、公正。

可見，信訪與訴訟相伴相隨，這已經成為當前中國司法最突出的特征之一。在某種意義上，涉訴信訪成為窺視中國大陸司法現(xiàn)狀的一個獨特窗口，也是研究轉型時期中國法律與社會變遷的典型個案。從目前發(fā)表的有代表性的研究成果看，對涉訴信訪的研究大致可以分為兩類：一類是主要著眼于具體問題的對策性研究。白雅麗和宋洪磊從司法實務的角度分別討論了訴訪分離和涉訴信訪終結問題，5白雅麗：《訴訟與信訪分離的司法意義》，載《人民司法》2011年第1期；宋洪磊：《涉法涉訴信訪依法終結制度構建及實現(xiàn)》，載《人民檢察》2014年第24期。最高檢控告檢察廳課題組就檢察機關涉訴信訪問題進行了分析，提出了涉法涉訴信訪改革的總體思路、原則和基本要求。6最高檢控告檢察廳課題組：《檢察機關涉法涉訴信訪改革研究》，載《人民檢察》2015年第23期。張永和、趙樹坤等人合著的《?？h涉訴信訪：中國基層法院涉訴信訪研究報告》，通過對?？h涉訴信訪案例的多角度分析，反思當下涉訴信訪制度中存在的問題，并提出解決問題可能的出路。7張永和、趙樹坤、駱軍：《常縣涉訴信訪：中國基層法院涉訴信訪研究報告》，人民出版社2013年版。易花萍則從法律語言學的角度，對涉訴信訪法官權勢語言的問題做了一種后現(xiàn)代法學的分析。8易花萍：《涉訴信訪法官權勢語言征顯》，載《理論月刊》2012年第11期。另一類是主要著眼于宏觀問題的基礎性研究。魏治勛指出：將涉訴信訪問題看作主要是司法部門自身問題產物的觀點是不周延的，也不利于尋求有效的對策以應對之；因而，對涉訴信訪問題的成因應采取系統(tǒng)論的分析進路，在立法、行政、司法三大國家機構系統(tǒng)化處理社會糾紛流程的實證分析中去發(fā)現(xiàn)涉訴信訪問題的真相。9魏治勛：《涉訴信訪的“問題化”邏輯與治理之道》，載《法學論壇》2011年第1期。彭小龍對1978—2015年期間的涉訴信訪實踐進行了梳理，依據治理的正當性基礎和調整機制，對涉訴信訪治理進行類型處理和模式構建，運用這些模式審視改革開放以來涉訴信訪治理的理念、制度與實踐，認為涉訴信訪治理應當充分釋放程序、績效等正當性資源和正式調整、非正式調整等機制的作用，并將之統(tǒng)攝在法律程序和程序慣例之中，形成一種可持續(xù)發(fā)展的“程序正當性下的綜合調整”治理結構。10彭小龍：《涉訴信訪治理的正當性與法治化》，載《法學研究》2016年第5期。宋心然在其《法官行為與涉訴信訪研究》一書中，通過對法官訪談的分析，提出涉訴信訪困局的出現(xiàn)是由于司法制度的設計出現(xiàn)了重大缺陷，因而，要想從根源上解決涉訴信訪問題，必須對司法制度進行完善和改革。11宋心然：《法官行為與涉訴信訪研究》，清華大學出版社2017年版。

本文大致屬于后一類，著眼于對問題的一般性闡釋和理論性評析，主要運用法社會學的研究方法關注涉訴信訪這一主題，以社會現(xiàn)實為背景、以真實案例為素材，發(fā)現(xiàn)涉訴信訪存在的原因和基礎，展現(xiàn)涉訴信訪現(xiàn)實運作的邏輯，分析其對中國法治發(fā)展的影響。同時，作為一個附帶的目的，本文期望通過對涉訴信訪這一獨特的政治、法律現(xiàn)象的研究，展現(xiàn)中國法律與社會變遷的困境與問題。

二、涉訴信訪的法律基礎

涉訴信訪早在帝制時期就有，在當代中國極具特色，它是中國傳統(tǒng)法律文化與當代國家治理模式相結合的產物，具有地域的適應性和有限的合理性。

（一）涉訴信訪的傳統(tǒng)法文化基礎

1.儒家文化之下以“春秋決獄”為代表的司法模式，使得裁判的過程會受到法律之外諸多因素的影響，這為訴訟當事人的上訪行為提供了途徑和激勵。在古代中國，源于漢代的“春秋決獄”的司法模式對后世影響深遠。這種司法模式強調司法審判中天理、人倫、王法的統(tǒng)一，法官不僅是具體糾紛的解決者，而且是社會主流價值的傳播者以及大眾啟蒙的教諭者。“在中國法制漫長的發(fā)展過程中，形成了執(zhí)法、明理、原情的內在統(tǒng)一關系，這是中華法系的特點之一，也是中國法文化中長期積淀的傳統(tǒng)?！?2張晉藩：《中華法系特點再議》，載高鴻鈞等編著：《比較法學讀本》，上海交通大學出版社2011年版，第128頁。在這種審判中，判官審判首先看重的是人情，其次是天理，最后才是國法，三者并存，融合在一起。換句話說，在司法審判中，除了法律之外，判官還需要考慮很多情感、道德、天理等法外因素。這樣的審判機制及司法思維為上訪者提供了機會，他們可以通過“攔轎喊冤”等足以打動判官的方法，演繹自己遭受的冤屈與不幸，喚醒判官的良心或情感，爭取對自己訴求的重視，從而得到對自己有利的裁判結果。

2.古代中國中央集權體制之下的“清官”文化與“京控”（直訴）制度，進一步推動了涉訴信訪的發(fā)展。在帝制中國，信訪的歷史源遠流長，西漢時期的“緹縈上書”就是成功的案例。包公和海瑞是中國歷史上著名的清官，以他們?yōu)橹鹘呛鸵浴罢蜒┥煸睘橹黝}的文藝作品被人們不斷傳頌，“清官情結”成為支撐被迫害者不放棄希望的巨大精神力量。在司法領域，“京控”（直訴）制度日漸成熟，它把皇帝、清官、冤民聯(lián)系在一起，允許當事人通過上訪在司法領域追求實質正義，在某種意義上成為當代涉訴信訪的制度雛形。

尤其在清朝時期，“京控”現(xiàn)象特別興盛。“京控”又稱“叩閽”，俗稱“告御狀”，實際上就是直訴，即把某個案件由當事人直接提交中央機構那里進行審理。“凡審級，直省以州縣正印官為初審……其有冤抑赴都察院、通政司或步軍統(tǒng)領衙門呈訴者，名曰‘京控’?！?3《清史稿·刑法志》。清代時期國家對“京控”的規(guī)定比較詳細，對民人上京告御狀作了相當嚴厲的限制和要求，比如規(guī)定“京控”必須遵守逐級上訴制度：“凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱訟者，笞五十”，“如未經在本籍地方及該上司具控，或現(xiàn)在審辦未經結案，遽行來‘京控’告者，交刑部訊明，先治以越訴之罪”。14《大清律例》卷三十，《刑律·訴訟》“越訴”條。除此之外，《大清會典事例》也對“京控”的地點和實踐作了嚴格的限制。嘉靖朝規(guī)定：告狀者“于登聞鼓下及長安左右門等處自刎自縊，撒潑渲呼者，拿送法司，追究教唆主使之人，從重問擬?！?5清朝法律規(guī)定，擅入京城午門、長安門以及毆打長安門石獅的鳴冤者、攔截皇帝車駕的申訴者，均要受到嚴厲處罰，具體規(guī)定參見《大清會典事例》卷八三九?！熬┛亍闭咭坏┍徊樘幧暝V不實，將會受到嚴懲，輕者杖一百，重者要充軍。并且，在整個“京控”案件審理期間，原告和被告都要被羈押在案，完全喪失人身自由，而這種羈押往往是漫無盡頭的。但即使是在這種情況下，晚清社會中的“京控”案件數(shù)量還是連年劇增，開始是每年幾十件，后來達到上百件，以致光緒朝時皇帝對此已經是頗多抱怨。16

雖然明清時期的“京控”只是當時司法系統(tǒng)中一個很小的機制，在現(xiàn)實運行中其數(shù)量和成效都極其有限，但這個制度的存在頗具象征意義，它意味著遭受到巨大不公正的百姓小民也有可能通過這樣的通道和機制，在上訪的過程中有幸遇到清官甚至明君，并在他們的恩典澤被下，使自己的案件獲取公正的結局。清代“京控”最成功的案例也許要算“楊乃武與小白菜案”，這個案例被一再傳唱，婦孺皆知。

總之，儒家的禮法文化、中央集權體制下皇帝通過“京控”控制地方司法的制度設計，加上庶民百姓盼望“青天大老爺”的樸素情懷，構成了當代涉訴信訪的歷史、文化及制度淵源。

（二）涉訴信訪的當代法律制度基礎

新中國成立之后，源遠流長的傳統(tǒng)涉訴信訪文化雖然受到了嚴格規(guī)制和管控，但并未被抵制和削弱?，F(xiàn)行政治體制與司法管理模式為涉訴信訪在當代的繁榮提供了條件，而相關訴訟法則將其改造之后鑲嵌進當代司法機體之中，成為訴訟救濟的一個附屬性機制。

1.權力自上而下高度集中，上級可以控制下級、黨政可以干預司法，而司法必須服務于大局，這樣的“政法體制”或“政法傳統(tǒng)”17“政法傳統(tǒng)”是新中國成立以來中國共產黨治理下形成的一種新的法律傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)強調法律的制定及其實施必須服從和服務于黨和國家社會治理的根本目的，學者強世功將這種法律傳統(tǒng)概括為“法律的治理化”，它的特征主要表現(xiàn)在這么幾個方面：司法審判作為直接的政治體現(xiàn)形式；司法審判作為改造社會的工具；司法機關的一體化。強世功：《法制與治理》，中國政法大學出版社2003年版，第123—130頁；學者陳柏峰指出：“新中國的法律傳統(tǒng)與共產黨的國家政權建設緊密相連，形成了政法不分、互相配合的政法傳統(tǒng)?！?陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》，載《中外法學》2004年第2期。成為涉訴信訪的政治基礎。當代中國的權力分配格局，可以概括為兩個“高度集中”或“不均衡”：就權力的縱向分配來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣等下級地方權力有限，而省市及中央權力高度集中；就權力的橫向分配來看，黨委和政府權力高度集中，而包括法院、檢察院在內的其他機構則處于相對附屬地位。在這樣的權力結構和“政法一體”的政治體制之下，上級干預下級、黨政干預司法，就成為法律領域司空見慣的現(xiàn)象。因而，在打官司的當事人看來，為了爭取對自己有利的裁判結果，法庭上按照訴訟“明規(guī)則”展開博弈固然重要，而法庭之外依據權力“潛規(guī)則”進行的上訪也不可輕視，即使是無權力的社會弱者，也有可能通過涉訴信訪行為，獲取上級機構及其官員對自己案件的關注，并以此影響案件的裁判結果。

距離產生美感，權力的多寡也會導致不同的情感認同與價值判斷。訪民們常說：“縣里盡惡人，省里有親人，中央是恩人。”清官總是在遠方和上面，需要通過漫漫上訪去尋覓和遇見。上訪者心中的“清官情結”，其本質是權力導向——“信訪不信法，信上不信下”，這既是傳統(tǒng)文化慣性在當代的具體映射，也是現(xiàn)實的政治體制下當事人一種可以理解的理性選擇。

2.法院內部的行政化管理模式，遏制和削弱了法官的自主性和獨立性，進一步推動了旨在引入外部干預的涉訴信訪的“繁榮”。長期以來，法院內部實行行政化的管理模式，長官中心主義色彩非常濃厚。具體來說，審理案件的法官對很多案件并不具有獨立的決定權，重要案件如何裁判，一般得上報庭長、院長、審委會決定。這樣的機制使得很多不參加庭審但擁有權力的法院長官們可以對案件結果產生影響。換句話說，坐在法庭上主持庭審的法官，往往并非是案件結果的決定者。因而，在當事人看來，既然法庭上的法官不是真正的決策者，那倒不如通過信訪去尋找那些真正有權決定裁判結果的人，即法院的庭長、院長以及黨政官員。為應對這一現(xiàn)實需求，各級法院及黨政機關往往設立有“院長接待日”“縣市長接待日”，上訪者蜂擁而至。正是考慮到法院的行政化和附庸性導致了對審判的多方干預，最近一輪司法改革的重要目標之一就是建立主審法官負責制，保障庭審在裁判中的決定性地位，18讓負責審判的“法官”而非“長官”決定案件結果并對其負責，從而杜絕外部干預，剔除引發(fā)涉訴信訪的體制性根基。

3. 當代中國訴訟制度中的“審判監(jiān)督程序”，是涉訴信訪的直接制度基礎。當前的涉訴信訪，絕大多數(shù)圍繞的是民商事案件，19海南省高級人民法院審判委員會專職委員皮修雁指出：當前民商事案件占涉訴信訪七成以上。方茜：《海南推進涉訴信訪改革 引導群眾理性表達訴求》，載《人民法院報》2015年6月20日第1版。而在不同階段的涉訴信訪中，最讓法院頭疼的則是判決生效之后的上訪，即法律上所稱的“再審”。對此，《民事訴訟法》有詳細的規(guī)定，對已經生效的裁判，有三類主體可以啟動案件再審：（1）各級法院院長對本院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。最高人民法院對地方各級法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級法院對下級法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，有權提審或者指令下級法院再審。（2）當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級法院申請再審，但不停止判決、裁定的執(zhí)行。（3）最高人民檢察院對各級法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級檢察院對下級法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為不合法的，應當提出抗訴。

除了《民事訴訟法》的規(guī)定外，《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》中也有類似的規(guī)定。通過上述規(guī)定，現(xiàn)行法律確立了涉訴信訪的基本格局：對于已經生效的司法判決，當事人不服的，可以向上一級法院申請再審；與此同時，當事人可以向上級法院院長甚至最高人民法院院長提出申請，要求他們提出案件再審，還可以向上級檢察院甚至最高檢察院提出申請，要求他們對裁判提出抗訴。相關法律的存在，將旨在推翻生效裁判的上訪行為合法化，為涉訴信訪提供了扎實的制度支撐。

三、涉訴信訪的運行狀況

21上述數(shù)據來源于最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據，載最高人民法院官方網站：http://www.court.gov.cn/fabu-gengduo-21.html，2015年5月20日訪問。世紀以來，隨著改革的深入，中國社會的利益格局發(fā)生了深刻變化，公民的權利意識不斷增強，每年的訴訟數(shù)量不斷增長，與此同時，針對法院的涉訴信訪也保持在高位運行。20據統(tǒng)計，2014年，最高人民法院登記來訪52648件（次），視頻接訪3331件（次），地方各級人民法院登記來訪582890件（次），最高人民法院收到群眾來信171173件，辦理網上申訴信訪2695件（次），地方各級人民法院收到群眾來信175496件?！度嗣穹ㄔ汗ぷ髂甓葓蟾妫?014）》，載最高人民法院網站：http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-13848.html，2015年5月20日訪問。

表1 全國法院處理告訴申訴來信來訪情況統(tǒng)計表21上述數(shù)據來源于最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據，載最高人民法院官方網站：http://www.court.gov.cn/fabu-gengduo-21.html，2015年5月20日訪問。

自2010年到2014年，隨著對涉訴信訪問題的重視，國家采取了一些對應的措施，因而，全國法院辦理涉訴信訪的數(shù)量呈相對下降趨勢，具體變化如下：22《人民法院工作年度報告（2014）》，載最高人民法院網站：http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-13848.html，2015年5月20日訪問。

圖1 2010—2014年人民法院辦理涉訴信訪數(shù)量情況

數(shù)量巨大的涉訴信訪，深刻地影響了中國司法的正常運行。按照一般的邏輯，司法訴訟中對立的雙方應該是原告和被告，他們基于不同利益訴求，針鋒相對地進行對抗，最終由法院居中作出裁判。然而，涉訴信訪的存在讓訴訟格局發(fā)生了奇妙的變化，對立的雙方往往由原告和被告轉變成了當事人和法院：當事人由于種種原因，想盡辦法通過信訪給法院施加壓力，期待獲得對自己有利的裁判結果；而法院一方則竭盡全力設法遏制當事人的上訪沖動，并在上訪發(fā)生后采取對應措施將其安撫、擺平。于是，當事人和法院之間展開了一場圍繞涉訴信訪的特殊斗爭，呈現(xiàn)一幅不同尋常的權力博弈的圖景。

（一）當事人的信訪行動

在司法審判活動中，訴訟當事人上訪并非是一種優(yōu)先的選擇，很多時候是一種被迫和無奈的選擇。關于涉訴信訪的原因，內蒙古自治區(qū)高級人民法院一位法官總結道：“有的是信訪人自身缺乏法律知識和訴訟風險意識，對人民法院的裁決不滿意、不理解、不配合而上訪；有的是由于審判工作質量不高，實體裁判有問題，使群眾的合法權益得不到保障，或是程序不公正，該受理的不受理，該釋明的不釋明，使群眾應有的救濟渠道不暢通；有的是法院執(zhí)行不當侵害當事人的合法權益；有的是司法人員作風簡單粗暴，言辭不負責任，引起當事人的不滿和對立情緒；還有極個別司法人員知法犯法、徇私枉法，使群眾失去了對法院的信任；還有極個別法律工作者將敗訴原因歸咎于法院，故意慫恿當事人信訪等等?？傊?，信訪的原因林林總總，情形各異?！?3王旭軍：《做好涉訴信訪工作的幾個著力點》，載《人民法院報》2015年1月21日第8版。

為了清晰地展現(xiàn)當事人的涉訴信訪行動，本文將訴訟全程分為三個階段：審判前、審判中、審判后。在不同的階段，引發(fā)上訪的原因和背景，存在諸多差別。

1.案件審判之前的上訪，排除當事人缺乏訴訟知識以及對法院解決糾紛的能力徹底絕望等較極端的情形之外，引發(fā)上訪的一個很重要原因是法院不受理、不立案。

面對當事人的起訴，法院不受理主要有兩種情形：一是法定不受理，比如法律規(guī)定，對抽象行政行為法院不受理，涉及外交、軍事等領域的糾紛不受理等；二是人為不受理，即按照法律應該受理，但因為某種原因，法院卻不予受理?，F(xiàn)實中，這類情形包括：政府主導的拆遷工程、大型企業(yè)造成的環(huán)境污染、國有企業(yè)改制引發(fā)的矛盾以及政治敏感的案件，這類案件常常因為黨政部門或者強勢集團的介入和干預，導致法院不受理、不立案，從而使得當事人告狀無門，不得不走上上訪之路。24比如，在河南發(fā)生的賣血導致艾滋病大面積傳染的事件中，當事人的起訴無法獲得立案。法院拒絕立案的理由概括起來有兩種：一是上級部門的通知或干預，不許立案；二是認為國家已經為感染者提供了救助，應按已有的政策解決。2007年，河南一位母親因其一歲的兒子在當?shù)蒯t(yī)院輸血而感染艾滋病，她去當?shù)胤ㄔ哼f交訴狀，法院的工作人員拒絕接受材料，聲稱這樣的案件無法立案。在一再追問下，工作人員告知，法院接到上級的通知，艾滋病有關的案件不能受理。此類情況，不僅在河南，在湖北、江蘇、吉林、上海、黑龍江等地也存在。在接受研究者采訪時，湖北的四名感染者請了外地的律師幫助他們訴訟，但律師受到了巨大的壓力和阻撓，不得不推掉了委托。在接受采訪時，這名受害者說：“真的，我對法律失去了信心。我什么方法都想過。法律不是不能解決問題嗎？那我就做違法的事?！眮喼薮龠M會、惟謙艾滋法律中心：《中國血液污染事件及處理建議》（2012年3月），第24、38頁。

2.案件審判之中發(fā)生的信訪行為，大致可以分為兩類：一類是被動的上訪，即當事人認為法官腐敗或受到外界干預，會導致審判不公正，于是被迫在法庭之外以信訪的方式對此進行抗衡；另一類是主動的上訪，雖然庭審過程并無不公，但當事人期望通過上訪給法院制造壓力，讓法院明白自己“不好惹”，從而爭取對自己有利的判決。

司法腐敗、審判權不獨立、當事人法律意識淡漠以及整個社會互信的缺失，是引發(fā)涉訴信訪的重要原因。尤其是司法腐敗和審判權不獨立，常常讓當事人對案件能否得到公正審判產生疑慮，從而不得不通過上訪活動表達異議和進行抗衡。以司法腐敗為例，國內權威媒體發(fā)布的一個法官腐敗的報告顯示，腐敗高發(fā)人群是各級法院“一把手”。在共200人的腐敗樣本中，各級法院原院長、副院長分別是41人、43人，占到樣本總數(shù)的42%，幾近“半壁江山”，而這84人中有受賄行為的高達82%。25鄭小樓：《法官腐敗報告》，載《財經》2013年第15期。司法領域的腐敗，26據最高人民法院工作報告，1988年到1992年，全國法院共開除違法違紀者138人，157人受刑事處分。1993年到1997年，全國法院共有376人被追究刑事責任。1998年的數(shù)字飆升，當年全國法院共對2512名違法違紀的法官和其他工作人員作出處理，其中法院工作人員被行政處分和黨紀處分的分別是1654人和637人，221人被追究刑事責任，被追究刑責的人數(shù)是前十年總和的四成。此后，法官違紀被查的人數(shù)在每個五年周期里呈曲線下降。2007年利用審判權和執(zhí)行權貪贓枉法、徇私舞弊的有218人，比2003年下降53.42%。2008年至2011年，法院分別查處的各類違紀違法人員曲線下降，分別是712人、795人、783人、519人。轉引自鄭小樓：《法官腐敗報告》，載《財經》2013年第15期。其直接結果就是審判不公正，當事人以及公眾對司法權威和司法公信力深深懷疑。在這樣的背景下，當事人在審判中采取的上訪行為可以得到理解，尤其是弱勢一方的上訪，甚至可以獲得輿論的肯定和支持。

3.審判之后，當事人期望推翻對自己不利的判決結果或者已經生效的判決得不到有效執(zhí)行，成為引發(fā)上訪的常見原因。判決生效之后，當事人若認為該判決不公而進行上訪，這在法律上為“申訴”。導致當事人在判決生效后選擇申訴的原因很多，包括審判結果確實不公或者程序有明顯瑕疵、當事人對判決理解的偏差甚至執(zhí)拗以及少數(shù)律師在敗訴后對當事人的誤導等。在現(xiàn)實中，當事人在裁判之后的申訴活動比較普遍，但最終能被法院接受并啟動重審的機會并不多，27數(shù)據顯示，2012年,各級法院對申訴、申請再審共收案100453件，結案99755件；2011年共收案98577件，結案103713件；2010年共審結申訴和申請再審案件130742件。來源于最高人民法院統(tǒng)計數(shù)據，載最高人民法院官網：http://www.court. gov.cn/fabu-gengduo-21.html，2015年6月4日訪問。而成功推翻了原審判決并獲得滿意結果的就更加罕見。福建省的念斌案是近年來一個廣為人所知的成功案例28念斌案，又稱念斌投毒案，是2006年發(fā)生在福建省平潭縣的一個冤案。2006年7月27日晚，澳前鎮(zhèn)的丁云蝦家與其房東陳炎嬌家兩家人在一起吃過晚飯后，共有6人產生中毒反應而被送醫(yī)，其中丁云蝦10歲的大兒子和八歲的女兒搶救無效身亡。案發(fā)12天后，警方宣布案件告破，認為投毒者為兩家的鄰居念斌。后法院對念斌判處死刑。案發(fā)之后的八年間，念斌持續(xù)上訴仍先后共計四次都被法院判決為死刑。然而，念斌的姐姐念建蘭堅信弟弟無罪并因此上訪多年、四處呼告。該案受到了媒體的多次報道，2014年8月，案件發(fā)生逆轉，福建省高級人民法院做出終審決定，宣判念斌無罪。，在被告人念斌被以投放危險物質罪判處死刑的情況下，其親屬堅持認為判決錯誤而上訪不止，引發(fā)了媒體的關注和同情。最終，司法機關啟動重審，當事人被改判無罪。湖南省的唐慧案也是一個被上訪者津津樂道的故事29唐慧系湖南永州一名普通農村女子。2006年，她年僅11歲的女兒被人拐騙后強奸并逼迫其在某休閑中心賣淫。2008年，該案在永州市中級人民法院開庭，法院判處被告人秦星和周軍輝死刑，休閑中心老板陳剛和4名罪犯分別判處無期徒刑和有期徒刑16年、15年，唐慧認為量刑畸輕，提出抗訴。2009年2月，法院維持原判，唐慧再次提出異議。經過唐慧不斷的上訪申訴，直到2012年6月5日，湖南省高級人民法院終審裁定被告人周軍輝、秦星死刑。陳剛與4名罪犯中，4人被判處無期徒刑，1人被判處有期徒刑15年，附加民事賠償20萬元。為了這判決的到來，唐慧在6年時間里，共到北京上訪23次，到長沙上訪百余次，無數(shù)次地下跪、被抓、被打，還因“聚眾擾亂社會秩序罪”被拘留了37天。在某些人的眼里，她成了永州最大的“鬧訪戶”。鄭蔚：《唐慧上訪6年經歷——曾因擾亂社會秩序罪被拘》，載《文匯報》2013年7月3日第2版。，在認為傷害自己女兒的罪犯沒有得到應有懲罰后，唐慧堅持上訪六年，期間經歷了無數(shù)曲折，但最終等到了自己滿意的裁判結果。對很多上訪者來說，遠如楊乃武與小白菜，近如念斌和唐慧，都是鼓勵他們在艱辛上訪路上堅持下去的“榜樣”。

與認為法院判決不公而進行上訪申訴不同，很多當事人在審判中獲得了勝訴，但由于種種原因，敗訴方不執(zhí)行判決結果，勝訴方雖贏得了官司，卻得不到補償，法院的判決成了一張毫無意義的“白條”。判決執(zhí)行難，把很多當事人推上了上訪之路，這是令人沮喪和悲哀的又一個現(xiàn)象。

由于司法權威不足、社會誠信缺失、執(zhí)行機制軟弱等諸多原因，“執(zhí)行難”長期以來都是困擾法院的疑難問題。1999年，中央以11號文的形式轉發(fā)《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告》，“執(zhí)行難”作為司法領域最大的頑癥浮出水面。自1999年以來，最高人民法院先后多次啟動了“清理執(zhí)行積案活動”。但這種“風暴”式的集中清理活動并不能治本，運動式的執(zhí)法模式也不斷遭到詬病，無法從根本上解決“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的問題。最高人民法院的統(tǒng)計顯示：1993年，當事人自動履行生效裁判的比例占70%，需要法院強制執(zhí)行的比例只有30申欣旺、王雪：《“執(zhí)行難”的新解藥》，載《中國新聞周刊》2010年第29期。%，但在十年之后的2003年，需要法院強制執(zhí)行的比例上升到52%，當事人自動履行的比例只占了48%。而到2010年前后，需要強制執(zhí)行的比例已經上升到了60%。30千辛萬苦獲得了勝訴，卻要面對判決無法執(zhí)行的現(xiàn)實，于是，當事人不得不再次踏上上訪之路。

對于“執(zhí)行難”引發(fā)的上訪行為，遼寧省高級人民法院的一位執(zhí)行法官指出：法院擁有裁決權，是解決社會矛盾的最后一道防線，而執(zhí)行則是法院工作的最后環(huán)節(jié)，是矛盾最集中、最尖銳之處，也最容易引起信訪。31姜宏濤：《“執(zhí)行難”引發(fā)上訪的頑癥怎么解》，載《中國青年報》2013年11月11日第2版。廣州市中級人民法院的法官也表示，法院的判決往往難以落實，成為“一紙空文”，法院也很惱火，“如果連司法機關都沒有辦法強制執(zhí)行的案件，那么，除了信訪這種特殊的途徑，就真的沒有別的解決方法了?！?2余亞蓮：《“執(zhí)行難”逼出上訪專業(yè)戶，法院方面也無奈》，載《新快報》2008年6月27日第2版。

（二）法院的應對策略

大量的涉訴信訪，令法院感到非常棘手：當事人在法律之外開展的上訪活動，既干擾了正常的司法程序，也耗費了法院巨大的精力。由于當事人信訪的行為尤其是比較極端的如群體上訪、暴力上訪、越級上訪與中央反復強調的“必須維持社會穩(wěn)定”的政治目標相沖突，法院也會因此受到上級法院和同級黨政部門的問責，甚至連最高人民法院也出面強調，要求各級法院采取各種手段和方式，最大程度解決好涉訴信訪的問題。33對于涉訴信訪，最高人民法院院長周強在2014年召開的“全國法院信訪改革暨訴訟服務中心建設工作會議”上做出的要求和指示是：對確有錯誤和瑕疵的案件，要敢于排除干擾，堅決依法予以糾正、補正；對法度之外、情理之中的訴求，要依法給予司法救助；要正確認識再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威的審級定位；落實依法終結制度，堅決制止違法表達訴求，堅決維護司法權威；要把公開作為解決影響涉訴信訪工作良性發(fā)展的重要突破口，全面推行“陽光信訪”，保障群眾依法有序參與，同時倒逼法官提升審判質效；要堅持系統(tǒng)治理，依靠黨委和政法委，積極協(xié)調相關部門，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，推動形成解決涉訴信訪問題的整體合力；要大力推進信息化建設，全面推行視頻接訪和網上信訪，推動建立覆蓋全國四級法院的信訪數(shù)據庫，實現(xiàn)信訪流程管理與審判流程管理的“無縫對接”。羅書臻：《全面深化涉訴信訪改革，努力提升訴訟服務水平》，載《人民法院報》2014年12月13日第1版。

面對來自上級及同級黨政機關要求“維護穩(wěn)定”的壓力，法院必須想方設法預防涉訴信訪的發(fā)生，控制涉訴信訪的升級，有效化解涉訴信訪活動。處理涉訴信訪，成為法院一項重要的政治任務，為了完成這項任務，法院會根據不同的情況采取不同的對策，即要有柔和的方法，也要有強硬的姿態(tài)，即所謂的“恩威并重”。

1.對于不是特別極端和暴力的上訪者，法院通常以體貼的姿態(tài)，運用柔和的方法，化解上訪者的怨氣，適當滿足其要求，爭取徹底解決問題。這是一個“斗智斗勇”的過程，在此過程中，法官們運用了各種辦法，總結了諸多經驗，廣東一位法官的經驗是：

做好涉訴信訪工作要“真、明、釋、督、聯(lián)”?！罢妗保钦鎸?、真心、真意，讓人溫暖、溫馨、溫和，感受和諧、正義、廉潔。做到“真”，需要每一個信訪工作人員學會換位思考，將心比心，平等對話，想其所需，化其所憂，幫其所困，回其所應，讓信訪人相信法院是有理可說、有難可解的地方“明”，是明細、明晰、明白，耐心傾聽，溫和引導，了解信訪實情，把握來龍去脈。踐行“明”，需信訪工作人員學會細致入微地聽，切實讓信訪人把話說完，把問題道明，把心愿掏出,且“不得隨意創(chuàng)新……應從一些經過考驗并受到尊重的原則中汲取啟示……應當運用一種以傳統(tǒng)為知識根據的裁量，以模擬的方法，受到制度的紀律約束，并服從“社會生活中對秩序的基本需要”?！搬尅保轻尳?、釋疑、釋惑，司法答疑，判后解惑，分解疑點紛爭。推進“釋”，需要各級法院健全信訪窗口職能，強化接訪人員釋法答疑工作，采用以案說法、以情說法、以理說法以及返聘法官答疑、人民調解員調解等方式，化解信訪人“法”結與“心”結。必要時，也可讓原審法官直面信訪人，從證據采用、法律適用等方面逐一釋疑，切實使信訪人疑竇頓解，讓法活在信訪人心中，并在法中尋獲問題的答案?！岸健保潜O(jiān)督、督促、督導，更是樹形象、顯公正、謀和諧的重要措施。因而，狠抓“督”，就要健全涉訴信訪案件的辦理程序，加強紀檢部門案件監(jiān)督作用，對涉訴信訪案件確實存在違法違紀行為的，做到絕不姑息，嚴肅處理，維護信訪人的合法權益?！奥?lián)”，是聯(lián)系、聯(lián)通、聯(lián)動，由下而上、由內及外、由表及里，加強溝通，善借外力，互助共贏。強化“聯(lián)”，要求法院主動向黨委、人大、政協(xié)及上級法院匯報工作，加強與地方政府職能部門溝通，構建起黨委領導、人大監(jiān)督、政府支持、法院主力、各界配合的化解涉訴信訪工作格局。34洪泉壽：《做好涉訴信訪工作五個要點》，載《人民法院報》2014年10月24日第7版。

審判之前，為了預防涉訴信訪的發(fā)生，有些法院的做法是“送法下鄉(xiāng)”，與行政部門協(xié)調合作，提前發(fā)現(xiàn)并化解矛盾，防止其轉化成涉訴信訪活動35廣西凌云縣人民法院則是組織干警深入少數(shù)民族聚集村落，開展法治宣傳教育、矛盾糾紛排查化解、司法聯(lián)動服務創(chuàng)新為主要內容的法治下鄉(xiāng)活動，逐步引導農民“信法不信訪”。法治下了鄉(xiāng)，矛盾不進城。凌云縣法院開展法治下鄉(xiāng)活動以來，共走訪群眾1萬余次，散發(fā)法治宣傳資料5萬多份，排查化解各類矛盾糾紛120余起。排查化解矛盾糾紛，提高了群眾知法、守法、用法的意識。信訪量減少的同時，群眾的法治觀念正在蘇醒和增強，法律工作者的公信力逐漸提高，群眾用法律手段解決糾紛的意識增強，2014年凌云縣法院審結民事案件915件，而且訴前調解率明顯提高，“信法不信訪”的局面正在形成。廖敏秀：《凌云法院法治下鄉(xiāng)引導農民“信法不信訪”》，載中國法院網：http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/05/ id/1633609.shtml，2015年6月2日訪問。；為防止矛盾激化和升級，有些法院會要求辦案法官“帶著感情去辦案”，拉家常、談感情、說道理，化解當事人的不良情緒和對立行為。36四川省南部縣人民法院院長黃海燕的經驗是：我們了解到，來信訪的群眾一般都對法院、法官有著強烈的對立情緒。為有效化解矛盾，我們要求法官首先要撫平信訪群眾的對立情緒，以拉家常的方式和信訪人聊天，尋找解決問題的突破口。遇到矛盾特別尖銳的案子，我們則會邀請人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、村社干部等共同參與，并通過微博等方式全程播報，以公開透明的方式確保每一起信訪案件得以順利化解。趙英穎：《信法不信訪是這樣煉成的》，載《人民法院報》2015年2月15日第5版?？傊?，法官要明白當事人為什么上訪、想達到什么目的，然后采取有效的措施。對此，辦理涉訴信訪的資深法官指出：“實踐中，有的當事人是借信訪給法院施加壓力，制造影響，達到勝訴目的；有的是通過信訪達到再審目的，如一些終審而又申請再審的案件；有的是通過信訪來解決生活困難，如要求解決低保、救助或安排就業(yè)等；有的就是通過信訪來滿足自己利益最大化的需求；還有的是通過信訪‘要個面子’或‘爭一口氣’等。因此在處理信訪案件過程中要通過信訪人的言語、訴求、表情達意來準確把握信訪人的目的和動機，對癥下藥，找到利益的平衡點，進而采取靈活多樣的方法化解矛盾?！?7王旭軍：《做好涉訴信訪工作的幾個著力點》，載《人民法院報》2015年1月21日第8版。

審判之中，為了防止上訪者前往縣城、省城、京城等“重點區(qū)域”，控制和降低因上訪者身體的移動而帶來的政治風險，有的法院要求變“當事人上訪”為“法官帶案下訪”，走入田間地頭，像延安時期的馬錫五一樣，實現(xiàn)重心下移，就地解決問題；38最高人民法院在其發(fā)布的《關于進一步推進涉訴信訪工作機制改革的若干意見》提出建立就地接訪督導機制，著力推動重心下移。據介紹，最高人民法院已經設立兩個巡回督導合議庭，開展巡回接訪，高級人民法院也要設立督導機構。巡回督導合議庭主要督導辦理重點疑難案件，如長期反復申訴案件、自殘或傷人極端信訪案件、媒體廣泛關注或者網絡炒作案件，以及涉及政策制定等多方因素，而需協(xié)調有關部門統(tǒng)一解決的案件。張景義：《依法扎實推進涉訴信訪改革：專訪最高法院涉訴信訪機構負責人》，載《人民法院報》2014年3月20日第1版。有的法院則借助現(xiàn)代通訊技術，即遠程視頻接訪，把上訪者留在當?shù)?，以最大可能減免“越級上訪”的發(fā)生。39江蘇全省各地100多家基層法院開通了遠程視頻接訪系統(tǒng)，信訪當事人如有疑惑，不用經受舟車勞頓，在當?shù)胤ㄔ杭纯缮暾埻兄屑壢嗣穹ㄔ?、省高級人民法院、最高人民法院法官“面對面”交流反映問題。江蘇省法院遠程視頻信訪系統(tǒng)可用來進行遠程多點接訪、遠程會商會辦、遠程聯(lián)網監(jiān)察業(yè)務信息交流等。信訪群眾反映的涉訴信訪事項需由上級法院處理的，可申請預約上級法院相關人員進行視頻接待處理，接訪中可進行材料展示、同步工作記錄等。上級法院在接訪中發(fā)現(xiàn)應由下級法院處理或配合的涉訴信訪事項，亦可即時指定相關人員參與視頻接訪，共同做好相關法律釋明和矛盾化解工作。全省法院范圍內的突發(fā)涉訴信訪事項、重點信訪案件，可通過視頻系統(tǒng)進行遠程緊急部署和會商會辦。視頻系統(tǒng)集成了全省法院信訪接待場所的監(jiān)控功能，上級法院可隨時通過該系統(tǒng)對下級法院的信訪接待、司法安全工作等進行實時監(jiān)督和指導。自2014年以來，全省法院與最高人民法院視頻接訪信訪當事人791件；江蘇高院接收省內視頻接訪申請96件，該院立案二庭法官通過視頻與異地當事人“面對面”接訪案件71件。婁銀生：《江蘇涉訴信訪者告別舟車勞頓》，載《人民法院報》2015年5月20日第1版。為了防止當事人因對審判不理解或認為裁判不公正而引發(fā)上訪，法院在審判中越來越強調通過調解處理案件。作為一種具有濃厚儒家色彩和東方特征的糾紛解決方式，調解不必拘泥于嚴格的法律規(guī)范，而是強調通過訴訟雙方的對話、溝通，綜合運用人情、道德、法律等規(guī)范，尋找共識，達成妥協(xié)方案。通常來說，通過調解結案，既然是原被告雙方都同意的結果，法院自然就沒有了當事人上訪的擔憂。在此過程中，法院反復強調審判的民主化、大眾化，司法審判既要強調法律效果，也要強調社會效果，案件辦理應該讓群眾滿意。

審判之后，有的法院建立了“判后答疑制度”，當事人可以在審判之后與法官預約面談，答疑法官會針對當事人的問題，作出耐心和詳細的回答與解釋，并對當事人的情緒進行疏導，防止其演化成上訪行動。40新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院按照年初制定的《涉訴信訪案件判后答疑實施辦法》，辦理涉訴信訪案件堅持判后答疑，落實陽光司法，敦促服判息訴?！掇k法》適用的答疑對象，為不服本院作出駁回刑事、行政申訴、駁回國家賠償申訴、駁回民事申請再審申請或作出的生效民事再審裁判，來本院信訪的案件當事人或者利害關系人。判后答疑采取預約方式，以案件承辦法官為主，必要時，由該合議庭審判長、相關庭室負責人以及分管院領導參與。信訪當事人在涉訴信訪接待窗口辦理登記手續(xù)，按要求填寫《判后答疑辦理情況登記表》，涉訴信訪辦公室根據當事人申請，最遲在5個工作日內，確定答疑責任人、接待日期及地點；信訪當事人按指定時間、地點接受答疑。《辦法》規(guī)定，答疑日期安排在涉訴信訪人來訪后15日內，信訪辦及時在涉訴信訪大廳公示判后答疑相關事項，組織、協(xié)調判后答疑相關工作，具體負責登記、流轉、跟蹤督辦以及答疑通報。相關答疑責任人接到答疑通知后，制作答疑預案，準時在指定地點采用當面答疑方式進行答疑。答疑法官針對信訪當事人提出的問題，分別就案件事實認定、證據采信、判決理由、法律適用等，面對面答疑并開展思想動員疏導。對于原判正確的，做好服判息訴工作；就裁判文書存在表述瑕疵、校對錯誤等一般性問題，依法裁定補正，并向當事人說明；發(fā)現(xiàn)裁判確有錯誤，對當事人申訴請求、理由作出分析，同時提出立案復查建議。王書林、劉運琦：《新疆高院判后答疑化解涉訴信訪》，載《人民法院報》2014年8月18日第1版。另外，對于那些因涉訴上訪而陷入生活困難的人，法院也會在比較謹慎的情況下，適當給予經濟資助，上訪者拿到資助并承諾不再上訪，這種做法被民間稱為“花錢買太平”。

2.對于那些“鬧得過分”的上訪者，法院也會在必要的時候展現(xiàn)威嚴，運用強硬的手段，予以“嚴厲打擊”。法院對明顯違法或行為過激的上訪者，會采取不同法律手段予以應對：輕者，可能會被處以罰款、拘留；重者，可能會被追究刑事責任。為此，2014年12月，最高人民法院印發(fā)了《關于依法維護人民法院申訴信訪秩序的意見》，規(guī)定申訴信訪也不可任性，必須遵守法律、法規(guī)，否則將會招致法律懲罰。41

法院應對不法上訪者的最嚴厲的手段是處以諸如“尋釁滋事”“擾亂社會秩序”“敲詐勒索”等刑事犯罪。42比如，記者從山東濰坊市公安局獲悉，2015年6月15日上午，有20多人在濰坊市中院門前舉標語、打橫幅、喊口號，引大量群眾圍觀，致使法院門前交通要道堵塞。警方通報，該起事件的策劃者、組織指揮者翟巖民及大部分參與者，因涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪被刑拘。警方初步查明，這起事件中，存在一個所謂的“訪民聲援團”，他們長期接受策劃組織，分赴各地聲援案件，并在網上跟進“炒作”，擴大影響。涂重航：《訪民職業(yè)化——組織雇傭“訪民”鬧事，干擾司法成利益鏈》，載《新京報》2015年6月22日第2版。以上訪者被判“敲詐勒索罪”為例，此類案件在河南內黃、河北滄州、吉林磐石、黑龍江佳木斯等地均有發(fā)生，僅2014年公開發(fā)布的此類判例就有上百個之多。客觀來講，大量針對上訪者的刑事審判，既有上訪者本身行為違法方面的原因，同時也不可避免會有地方為了維穩(wěn)而濫用刑罰之嫌。對此，有學者尖銳地指出：“隨著維穩(wěn)形勢的告急，此類判例越來越多。一種可接受的解釋是：隨著收容遣送和勞教制度的廢除，地方政府對付訪民已無得心應手的工具了，所以‘需要開發(fā)新產品’，但依法治國是不可能為地方政府的特殊需求定制新產品的，只能新酒裝舊瓶，敲詐勒索罪名因此升級換代?！@然，敲詐勒索罪名已經成為中國信訪制度的一個有機組成部分，是一部分訪民的終點站?！?3王涌：《一個需要重視的信號》，載《新世紀周刊》2015年第7期。

四、涉訴信訪的法治批判

涉訴信訪與司法審判相伴相隨，是烙印在中國司法機體上一塊深深的胎記。客觀來講，誠如上文分析，涉訴信訪的存在有其歷史的法文化淵源和現(xiàn)實的法律、政治基礎，一方面，在司法不公正的大環(huán)境下，它也確實在維護弱者權益及遏制司法腐敗方面發(fā)揮了積極的作用；另一方面，隨著法治理念的普及和法治戰(zhàn)略的實施，涉訴信訪也受到法律界的批評和質疑?！氨娝苤?，在我國的社會治理中，最棘手的問題莫過于信訪制度，這也是社會各界關注的焦點。尤其是‘涉訴信訪’混淆了司法與行政、訴訟與非訴訟的界限，不僅加劇了治理的難度，也使所謂‘信訪不信法’被界定為國人有悖于法治思維和法治方式的行為特征?！?4范愉：《申訴機制的救濟功能與信訪制度改革》，載《中國法學》2014年第4期。因而，從長遠來看，涉訴信訪無法與現(xiàn)代法治的原則和要求相吻合，它會對中國司法權威和法治發(fā)展造成深遠的危害。

（一）涉訴信訪對司法公正性的損害

司法屬于解決糾紛的裁判活動，而裁判應以公正為最高目標。然而，大量涉訴信訪的存在卻常常損害到本來就很脆弱的司法公正。涉訴信訪對司法公正的最惡劣影響，當然是當事人通過上訪引入的權力干預。審判權獨立是審判公正的前提，然而，各級黨政機關、司法機關為了應對上訪者而設立的“縣（市）長接待日”“院（庭）長接待日”，為權力干預審判打開了綠色通道，并不參與案件審理的司法長官卻可以依據其手中的權力直接對案件結果產生影響，并因而鼓勵和刺激著當事人的上訪行動。45很多法院開始意識到涉訴信訪對司法的危害，并開始采取正確的應對手段。據報道，海南法院2015年年初已經開始實施司法體制改革試點，按照“讓審理者裁判，由裁判者負責”的改革精神，落實主審法官、合議庭辦案責任制，由主審法官、合議庭獨立對案件負責，院長、庭長不再過問案件。領導接訪是帶有較強行政化色彩的處理模式，與將涉訴信訪納入法治化軌道解決的改革精神不相符。海南高院不再開展全省法院集中大接訪或者院領導定期接訪活動，當事人如需反映案件情況，可直接向承辦法官或者合議庭提出。方茜：《海南推進涉訴信訪改革引導群眾理性表達訴求，不再開展集中大接訪或院領導定期接訪活動》，載《人民法院報》2015年6月20日第1版。

除此之外，涉訴信訪對司法公正的更普遍侵害則是通過“信訪考核機制”，直接改變了法官的審判方法和思維模式。在當前的審判管理模式下，對信訪工作的考核，簡單地以“案件信訪率”“服判息訴率”“信訪案件化解率”等指標考核法官，考核結果直接與法官個人業(yè)績掛鉤。在此背景下，“法官為了取得好的工作業(yè)績，在審判過程中不得不考慮信訪因素，或者久調不決、和稀泥，或者為逃避信訪責任而將矛盾上交，將本來不復雜的案件提交審委會研究，或者以犧牲公正為代價，向一方當事人讓步?！?6侯建軍：《涉訴信訪對司法責任制改革的影響及應對》，載《人民法院報》2014年9月3日第8版。

一方面，為了防止當事人上訪，法官在審判中過度運用調解方式解決案件。調解的好處是不必太拘泥于證據和法律，只要達成原、被告雙方都同意的結果，就會萬事大吉，不必擔心執(zhí)行難，更不必擔心當事人上訪。然而，調解也常常會導致不公正的結果，破壞法律規(guī)范實施以及導致司法權威的衰微。近年來，官方媒體對高調解率大加宣揚，調解率越高，越值得贊揚。47陜西省合陽縣法院堅持“調解優(yōu)先，調判結合”原則，加強訴訟調解工作，2014年以來，合陽縣法院共受理民商事案件1424件，審結1262件，調解率為83%，調解成功率居全省前列。秦峰：《合陽法院：民商案件調解率居全省前列》，載《陜西日報》2014年12月15日第3版；重慶市巫溪縣法院下堡法庭庭長廖子懷，20年來辦理官司2500余件,沒有一件改判或發(fā)回重審,案件調解率高達90%以上。何清平：《20年辦案2500件，調解率高達90%以上》，載《重慶日報》2015年1月5日第3版；安徽省渦陽縣法院副院長何允芝被稱為“調解專家”，多年來，經何允芝審理的各類民事案件達2500多起，無一件申訴、信訪、錯案。經她辦理的案件，實現(xiàn)調解率80%以上。2010年，何允芝被最高人民法院評為“全國法院辦案標兵”，2012年被最高人民法院命名為“全國模范法官”。劉美子：《“調解專家”何允芝：審案2500件，實現(xiàn)調解率80%以上》，載新華網：http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/05/c_115643702.htm，2015年6月5日訪問。甚至有些法院出臺了規(guī)定，對基層法院的民事案件調解率和撤訴率作出硬性指標要求。比如，《湖南省法院系統(tǒng)工作考評內容和評分標準》明文要求：“中級法院所轄基層法院的民事案件調解率以45%為標準，每低一個百分點，對所屬中級法院扣0.05分；中級法院及所轄基層法院的民事案件撤訴率以15%為標準，每低一個百分點扣0.1分。”據湖南一些基層法院法官反映，為了完成任務，只能違背當事人雙方自愿的原則，采用“強調、壓調、騙調、拉調”等手段迫使當事人接受法院的調解。48王比學：《切莫片面追求調解率撤訴率》，載《人民日報》2014年1月22日第17 版。對此，有學者指出：“就司法政策而言，1990年以來學術界、法律界一直努力推進的司法職業(yè)化已經被司法的‘民主化’所替代。審判和調解的關系也已經從‘當調則調，當判則判’變成了‘調解優(yōu)先，調判結合’。這一司法功能轉變的背后并不是司法規(guī)律本身的要求，更多的是回應涉訴信訪帶來的壓力。息訴罷訪，而不是實現(xiàn)社會正義，成了法院的主要目標?！?9汪慶華：《司法“信訪化”危害》，載《新世紀周刊》2011年第2期。

另一方面，為了減少涉訴上訪，法官在案件審判中會過度考慮非法律因素，從而大大削弱了判決的合法性。司法公正的基本要求是“以事實為依據，以法律為準繩”，然而，由于涉訴信訪的盛行及其對法官本身的威脅，“政治正確”和“穩(wěn)定第一”成為很多法官的信條，法律卻被放到次要位置?，F(xiàn)實中，法官在審判中更多考慮的是如何平衡各種利益、怎樣協(xié)調各種關系，誠如資深法官所坦承：“要通過利益衡量，判斷哪種利益更為重要，最大可能地增進社會的整體利益。因為對于一些利益沖突，需要通過犧牲一種利益的全部或部分來獲得另一種利益的增進?！绕涫窃谏鐣D型期，一個涉訴信訪案件往往牽涉到多個政策區(qū)域、多種利益關系、多個政府部門。很多涉訴信訪問題，僅靠法院一家根本無法解決。這就需要法院和法官主動地和這些部門溝通?！?0王旭軍：《做好涉訴信訪工作的幾個著力點》，載《人民法院報》2015年1月21日第8版。英國法官曼斯菲爾德曾在司法有限性上給出警示：司法不能考慮政治結果，考慮政治結果，也就是考慮個案正義之外的問題。法官只對是否正義負責，而不要給司法塞進任何非司法所能承擔的目標。51Edmund Heward,Lord Mansfield:A Biography of William Murray,1st Earl of Mansfield 1705-93,Lord Chief Justice for 32 years,Chichester:Barry Rose Law Publishers Ltd.,1979,p.86.雖然說中國的司法模式有其獨特性，但是，如果法官認為社會效果優(yōu)先于法律效果，裁判合不合法不重要，當事人會不會因此而上訪才重要，那么，在這樣的司法文化和裁判邏輯之下，法律的權威如何樹立？司法的權威性和公信力又如何維護？

（二）涉訴信訪對司法專業(yè)性的損害

法律如同醫(yī)學，是一門專業(yè)性的知識和技能：受過嚴格訓練的法律人，按照自己的專業(yè)性判斷，對其審理的案件獨立作出裁判，而這個裁判應該得到社會的尊重。然而，涉訴信訪及其處理機制使法院淪為“維穩(wěn)機構”，法官的專業(yè)能力以及職業(yè)的榮譽感逐漸喪失。

由于涉訴信訪機制的存在，當事人可以通過很多方式、借助很多力量，對正在審理的案件施加影響，對已經生效的裁判啟動再審，數(shù)量龐大的涉訴信訪讓法院苦不堪言。資料顯示，某省高院信訪法官平均每季度辦理各類申訴案件200多件，最多的一天接待來訪群眾206人。52侯建軍：《涉訴信訪對司法責任制改革的影響及應對》，載《人民法院報》2014年9月3日第8版。安徽省黃山市法院的調研情況顯示，自2011年以來，黃山市兩級法院共審理案件43043件，分別為10849件、9350件、14588件以及2014年上半年的8256件；而同期處理涉訴信訪1669人次，分別為533人次、378人次、495人次和2014年上半年的263人次，年均處理477人次。53張武、江梅潔、黃金喜：《推行訴訪分離，創(chuàng)新信訪機制：安徽黃山中院關于推進涉訴信訪改革情況的調研報告》，載《人民法院報》2014年9月11日第8版。顯然，處理涉訴信訪，已經成為法院在正常審判之外的第二業(yè)務。

圖2 安徽省黃山市法院案件受理情況和涉訴信訪情況對比

在“社會治安綜合治理”的體制下，訴訟、調解、仲裁、信訪，所有這些糾紛解決方式的運用，最終都要服務于“維護社會穩(wěn)定”的總目標。在“維穩(wěn)”的指揮棒下，法院處理涉訴信訪，首先不是一個法律問題，而是一個政治問題，判斷法院工作成效的標準常常不是法律適用的準確性和合法性，而是能否把問題解決，讓上訪者不再上訪。對此，山東省高級人民法院副院長說：“涉訴信訪是長期困擾法院工作的難題。當前法院內部對于涉訴信訪，總的處理原則是‘誰辦案，誰負責’，法官對自己審判的案件質量和引發(fā)的信訪問題一包到底。對于重點信訪案件，庭長、分管副院長也要承擔相應責任。在這樣的處理機制下，信訪案件對辦案法官形成了巨大壓力?！?4侯建軍：《涉訴信訪對司法責任制改革的影響及應對》，載《人民法院報》2014年9月3日第8版。為了遏制和化解涉訴信訪，法院在與當事人的信訪博弈中，有時候不得不采取很多違背法律的、委曲求全的方式去解決問題。因此，對于法官來說，社會經驗和博弈技巧變得更加重要，“擺平就是水平”，而司法知識和審案技藝卻常常顯得無足輕重。

與此同時，面對處理涉訴信訪的政治任務，法官專業(yè)能力得不到認可和發(fā)揮，職業(yè)尊嚴和榮譽也得不到保障。尤其是基層法院，它們承擔了全國80%以上的訴訟案件量。面對日益增多的社會矛盾，維護穩(wěn)定、大調解思路成為法院的應對之道。因此，對法官裁判結果不滿或者法官言行稍有不慎，都會導致當事人信訪、投訴，此后息訴罷訪的問題也成了法官的工作之一。令不少法官深受其擾的是當事人纏訪、鬧訪。因而，“法官在裁判時不得不考慮當事人的情緒，甚至求著當事人去調解，感覺法官就是調解員的角色，如果再被無理由投訴信訪，法官的尊榮感很難實現(xiàn)?！睂Υ耍硖幤渲械哪贻p法官非常糾結：“有時會覺得調解沒有尊嚴，特別是雙方所想就差一點時，你要苦口婆心去勸解甚至去求一方”。55在此背景下，很多有理想的年輕優(yōu)秀法官選擇脫離法院，離開自己本來鐘情的法官職業(yè)。這樣一來，在法官這個最重要的法律職業(yè)群體中，有可能形成一種專業(yè)性“逆淘汰”的惡性循環(huán)。

（三）涉訴信訪對規(guī)則意識和誠信精神的損害

涉訴信訪使得當事人可以通過自己的上訪行為影響、改變甚至推翻法院裁判，從而爭取到對自己利益最大化的結果。在這樣的可能性之下，為了在嚴酷的信訪競爭中爭取勝出，上訪者有時候不得不采取極端和驚險的措施：集體訪、越級訪、暴力訪等。在此過程中，有的人被懲罰，而有的人則因為冒險獲得了高額回報，這讓涉訴信訪更像一個“江湖世界”。上訪者竭盡全力，運用自己的方式和謀略，期望影響法院的裁判，而法院在“維穩(wěn)”下左右為難。于是，涉訴信訪的基本規(guī)律往往就成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，合法誠實者得不到救濟，而“調皮搗蛋者”卻可以獲得好處，這不就是一種別樣的“囚徒困境”？如果放任這樣的趨勢繼續(xù)蔓延，長此以往，那么信訪制度就不是在催生具有民主、法治意識的現(xiàn)代公民，而是在宣揚“叢林法則”和教唆老實人去學壞，是在獎勵和培養(yǎng)暴民。

因此，在談到河南省內黃縣上訪者被以“敲詐勒索”罪名判刑的案例時，56馮改娣，河南省內黃縣人。2014年12月26日，內黃縣人民法院以犯敲詐勒索罪，判處馮改娣有期徒刑11年。判決書稱，2010年4月至2012年12月，馮改娣以其與鄰居焦書民糾紛等事處理不公為由，多次到北京“非正常上訪”。司法材料顯示，縣信訪局、工商局、國稅局、公安局、長慶路街道辦事處、石盤屯鄉(xiāng)政府等單位單位有關人員證言稱，馮改娣多次到北京相關部門“非法”上訪，國家信訪局對此會逐級通報，會給內黃縣委、縣政府帶來不良影響；信訪考核成績要進行排名，落后的相關單位的責任領導會被追究責任，所以不得不出錢換平安。內黃縣法院一審判決認為，馮改娣到北京非法上訪被勸返時，以不給1萬元就到聯(lián)合國駐華機構給內黃制造負面影響，迫使政府工作人員請示領導后給其1萬元，才回內黃；馮改娣去政府有關部門纏訪、鬧訪，并口頭要100萬元，否則繼續(xù)信訪，有關領導組織協(xié)調，以息訪停訴為前提，不得已才作出給予60萬元救助金，并簽訂協(xié)議。但馮改娣簽訂協(xié)議、拿到60萬元后，仍然“非法”上訪，并受到公安機關行政處罰。判決書認為，馮改娣的行為使多家單位工作人員產生心理壓力，精神上產生恐懼。六家單位給付60萬元救助金是怕追究信訪穩(wěn)控責任，是在具有脅迫感和要挾產生恐懼的情況下，工作人員為了大局的穩(wěn)定做出的給付行為。內黃縣法院認為，馮改娣敲詐勒索公私財物，數(shù)額特別巨大，其行為已構成敲詐勒索罪，據此作出11年重刑判決。王和巖：《“勒索”政府的訪民》，載《新世紀周刊》2015年第7期。有學者分析指出：“信訪制度的弊病在于，以虛偽的包青天精神建構現(xiàn)代社會的治理模式，以中央政府、地方政府和訪民之間勞民傷財?shù)牟┺?，來緩和矛盾的爆發(fā)。它缺乏裁決糾紛的客觀標準和程序，最終鼓勵纏訪?？傮w上看，訪民、地方政府和中央政府三方都是博弈的失敗者?！?7王涌：《一個需要重視的信號》，載《新世紀周刊》2015年第7期。這樣的情形，在行政信訪領域中存在，在涉訴信訪領域也存在，甚至更為突出。

55王麗娜、張舟逸：《法官“出走”記》，載《財經》2015年第12期。

五、結論

涉訴信訪屬于當前中國法學界討論的一個熱點話題，與其他規(guī)范性、對策性的研究不同，本文主要運用法社會學的方法，基于真實案例和數(shù)據，進行觀察和描述，強調分析問題而非解決問題。經由對主題的描述和分析，本文得出如下三點結論：

第一，涉訴信訪是一種地方性知識，它以中國傳統(tǒng)司法文化為淵源，以當代中國“政法體制”為政治基礎，在一定程度上滿足了社會轉型時期民眾尤其是社會弱者對司法正義的需求，因而，它的存在具有時代的必然性和有限的合理性。

第二，在中國推進法治、謀求塑造司法權威的進程中，涉訴信訪的反法治一面日漸凸顯，它的存在削弱了司法的專業(yè)性和獨立性，損害了司法公正與司法權威，同時也無助于現(xiàn)代公民法律意識的形成。換句話說，它破壞了法治賴以存在的基礎。

第三，涉訴信訪展現(xiàn)出的問題與困境，并非一個孤立的個案，它具有代表性，反映了中國法制現(xiàn)代化的曲折和艱難。未來，中國需要打破政治對法律的束縛與捆綁，釋放法律自主性成長的空間，不斷樹立和捍衛(wèi)司法的權威，唯此，才能徹底解決涉訴信訪的難題，推動中國法律和社會的現(xiàn)代化轉型。

*本文初稿曾在上海交通大學法學院承辦的2016年全國首屆法社會學年會上交流，中國人民大學法學院范愉教授、尤陳俊副教授分別提出了寶貴的修改意見，特此致謝。

**外交學院法律系教授。