劉松山

華東政法大學法律學院教授

對推進監(jiān)察體制改革的一些建議

劉松山

華東政法大學法律學院教授

1.建議穩(wěn)妥而行，尊重法定程序，多聽不同意見：在“積極”推進改革的同時，要特別抓住“穩(wěn)妥”二字；要正確認識黨的主張與國家意志的關系；應多聽不同意見，特別應當注意聽取和考慮各種反對意見。

2.建議注意發(fā)現(xiàn)授權試點問題、銜接授權試點與后續(xù)立法：應全面認識授權的意義；應重視試點中出現(xiàn)的問題；建議慎重考慮授權試點與修憲立法之間的時間銜接。

3.建議謹慎研究對紀委等黨的機關及黨員公職人員的監(jiān)督問題。

4.建議慎重研究黨政機關及國家機關之間出現(xiàn)的一些新問題。

黨的十八屆六中全會以來，我國法治建設中改革力度最大、討論最熱烈、最引人關注的話題，大概就是推進監(jiān)察體制改革、設立國家監(jiān)察委員會了。監(jiān)察體制改革涉及我國政治制度的根本，事關重大，筆者也提一些建議。

一、建議穩(wěn)妥而行，尊重法定程序，多聽不同意見

現(xiàn)在，對于監(jiān)察體制改革，各方面顯示出一個重要傾向，就是志在必得、事必功成。有些報道把設立國家監(jiān)察委員會已經完全當作定論了。但筆者認為，越是出現(xiàn)這樣的情況，越是需要冷靜理性、審慎而行。有幾個問題值得注意：

第一，在“積極”推進改革的同時，要特別抓住“穩(wěn)妥”二字。習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上強調，要“積極穩(wěn)妥推進國家監(jiān)察體制改革”。按照總書記的要求，推進監(jiān)察體制改革要以積極穩(wěn)妥為原則，也就是既要積極，也要穩(wěn)妥?，F(xiàn)在“積極”的特點非常明顯，但我們要同樣重視“穩(wěn)妥”，建議有關方面十分審慎，把“穩(wěn)妥”的原則在具體的改革設計中落到實處。

第二，要正確認識黨的主張與國家意志的關系。十八屆六中全會透出了設立國家監(jiān)察機關的信號，黨的文件和領導人包括不少專家學者，也提出了修改憲法、制定國家監(jiān)察法、設立國家監(jiān)察委員會的主張意見，甚至列出了具體時間表?，F(xiàn)在媒體的報道給人一種印象：似乎這一切都已經板上釘釘，十三屆全國人大第一次會議還沒有召開，但制定國家監(jiān)察法、設立國家監(jiān)察委員會甚至修改憲法的結果好像已經出來了。這樣一種氣氛應當引起注意。

按照長期以來的做法，包括憲法的制定和修改，是由中共中央向全國人大常委會提出建議，再由全國人大常委會向全國人民代表大會提出議案。在這個過程中，各方面會提出很多不同意見，不少意見會被黨中央吸收、被全國人大常委會和全國人民代表大會吸收。要制定國家監(jiān)察法、設立國家監(jiān)察委員會，黨中央也需要向全國人大及其常委會提出主張，其間，有一個經過全國人大及其常委會認真嚴肅地審議表決的過程，如果在權力機關的審議過程中出現(xiàn)重大分歧，甚至不排除不能一次審議表決就獲得通過的情況。這些都是憲法和法律規(guī)定的法定程序，應當充分認識到在重大改革中遵守這一法定程序的極端重要性。

黨的十八屆四中全會就黨對國家機關以及社會各方面的領導，提出了含義深刻的“三統(tǒng)一”“四善于”，其中，特別重要的一條就是，黨要善于通過法定程序將自己的主張上升為國家意志。推進監(jiān)察體制改革，制定相關法律包括修改憲法、設立國家監(jiān)察委員會，是黨中央的重大政治主張，但要使這些主張成為憲法和法律、上升為國家意志，黨還有一個對國家權力機關“善于”領導的過程。

在這一重大政治改革中，媒體報道包括學術刊物的各種討論，應當十分注意處理好黨的主張和權力機關依法行使職權的關系，不能給人一種印象：黨提出了主張，權力機關還沒有依照法定程序行使職權，但行使職權的結果就出來了。監(jiān)察體制改革中，必須營造堅持黨的領導的輿論氛圍，但是，更必須貫徹四中全會“三統(tǒng)一”“四善于”的核心精神，突出強調和宣傳黨在提出主張后，如何“善于”通過法定程序，將自己的主張上升為國家意志的做法。

第三，應多聽不同意見，特別應當注意聽取和考慮各種反對意見。推進監(jiān)察體制改革事關國家政治體制的根本，牽涉問題錯綜復雜，最終要通過憲法法律的形式固定下來。這一改革本質上是一項立法。是立法，就要聽取不同意見，包括各種反對意見，要像彭真當年所說所做的一樣：“八面樹敵”，通過聽取不同意見縝密考慮立法的必要性、可行性以及面臨的問題困難?，F(xiàn)在，對監(jiān)察體制改革的討論，各種報道給人的感覺是，積極贊成的意見是“一邊倒”的。有沒有反對的意見，反對的理由是什么？在目前公開的報道中似乎很罕見，但無論是在理論上還是在實踐中都是有的，一些私下的討論中甚至有不少質疑。這是一個特別值得重視的問題，為了保證重大改革的正確性，應當允許和鼓勵公開討論，包括公開提出不同的意見。

二、建議注意發(fā)現(xiàn)授權試點問題、銜接授權試點與后續(xù)立法

不久前，全國人大常委會專門對北京、山西、浙江三省市作出授權決定，授權三地方試點設立監(jiān)察委員會，行使相關職權。有的觀點對全國人大常委會是否有權作出這一授權決定提出質疑，從憲法體制上看，這不是什么問題。但是，對于三省市的授權決定及其實踐，確有幾個關鍵問題應當足夠重視：

第一，應全面認識授權的意義。黨的十八大以來，為落實重大改革于法有據(jù)的精神，全國人大常委會開展了一系列定點式、針對性的具體授權，暫時停止和調整法律在某些地方、某些領域的實施。這次授權三個地方設監(jiān)察委員會又是一個個案授權的典型。為什么要授權？就是因為全面立法的條件不成熟，情況看不清楚，要先在局部試點探索一下。既然是試點探索，就有多種可能，有成功，也有失敗，也可能成敗兼具。授權既包括試對，也包括試錯。但現(xiàn)在認識中似乎有一種傾向：將授權等同于成功，甚至認為前面授權，后面必然是全面立法了，這種把授權試點與試點成功包括后續(xù)立法等同起來的看法，是片面和有害的。在監(jiān)察體制改革的授權試點中，似乎也出現(xiàn)了這種過于樂觀的傾向。因此，我們應當全面認識授權的意義，特別要注意到，監(jiān)察體制改革試點既可能成功，也可能失敗，或者成敗兼具，利弊一時難以權衡。

第二，應重視試點中出現(xiàn)的問題。對于監(jiān)察體制改革的授權試點，強調總結經驗，全面立法推行開來，無疑是必要的。但是，總結經驗的同時，更要發(fā)現(xiàn)問題，如果問題大于和多于經驗，又找不到更好的解決辦法，就說明不能急于以立法方式全面推行改革。這一改革事關政治體制全局，在試點實踐和今后的總結中，很大程度上恐怕要把發(fā)現(xiàn)問題、重視問題擺到突出位置。而從現(xiàn)在的實踐看，一些試點地方包括未試點的地方對于設立監(jiān)察委員會后出現(xiàn)的問題，實際是存在不少疑惑的。法學界對監(jiān)察委員會的設立有一種新鮮興奮的味道，在總體樂觀的同時，雖然也提出了一些問題，但是不是就提出了關鍵性問題、根本性問題或者多數(shù)問題，對這些問題能否找出妥善解決的辦法？恐怕都有待檢驗。

第三，建議慎重考慮授權試點與修憲立法之間的時間銜接。仔細分析全國人大常委會2016年12月25日決定、第二天就開始實施的對三省市的授權決定，即可發(fā)現(xiàn)，對這三個地方的授權試點，并沒有規(guī)定時間，更沒有說一年或者兩年之內必須完成試點。2015年修改的《立法法》第13條明確規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。這就有一個問題值得考慮：授權三省市試點改革監(jiān)察體制的特定事項，是否屬于《立法法》第13條規(guī)定的“行政管理等領域”的特定事項而適用該條的規(guī)定？如果屬于該類事項，授權決定為什么沒有根據(jù)第13條要求規(guī)定授權的“一定期限”呢？如果較起真來，這個授權決定有沒有違背《立法法》的嫌疑？

現(xiàn)有輿論報道，2018年3月召開的十三屆全國人大一次會議就要討論修改憲法、制定國家監(jiān)察法了。是不是由于修改憲法和制定國家監(jiān)察法時間緊迫，全國人大常委會在授權決定中就沒有規(guī)定具體的授權期限？若是這樣，如此重大的試點改革在一年零幾個月的時間內能否完成？能否充分總結經驗、充分發(fā)現(xiàn)問題并找到解決問題的辦法？這是值得有關方面高度重視的問題。改革要蹄急，但同樣要步穩(wěn)。憲法的修改、國家監(jiān)察法的制定，客觀上需要醞釀的時間，需要一個探索實踐和各方面形成共識的過程。否則，立法就缺乏堅實的基礎。1982年修改憲法時，按照黨中央事先的設想要求，是準備1981年的五屆全國人大四次會議就通過憲法修改草案的，但在討論過程中因為分歧很大，準備不充分，最終推遲到1982年的五屆全國人大五次會議審議通過。筆者認為，做好授權探索試點、讓各方面形成共識，需要一個時間過程，這個時間過程如何與緊接著的立法計劃科學銜接，需要引起有關方面的重視。

三、建議謹慎研究對紀委等黨的機關及黨員公職人員的監(jiān)督問題

按照現(xiàn)在的設想和試點地區(qū)的做法，設立監(jiān)察委員會，一個重要措施就是實行監(jiān)察委員會與紀律檢查委員會合署辦公，這可以加強黨對反腐工作的統(tǒng)一領導。監(jiān)察委員會與紀委合署辦公，實行兩塊牌子、一套工作機構。這是重大改革，但隨后產生的一些重大問題就需要引起注意了。

監(jiān)察委員會與紀律檢查委員會的合署辦公，與此前行政監(jiān)察部門與紀委的合署辦公，在性質上有重要區(qū)別。1993年，黨中央和國務院決定中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，實行兩個名稱、一套機構和人馬。這種情況下，國務院的一個部門與中紀委合署，在憲法體制上不存在難以協(xié)調的問題，至少實踐中沒有發(fā)生過憲法體制上明顯的沖突與危機。但是，現(xiàn)在監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會完全合署，實行兩塊牌子、一套班子，這在性質上與此前國務院的一個部門與中紀委的合署就有重大區(qū)別了；它意味著在人民代表大會之下，有一個同政府平行的一級國家政權機關與黨的紀律檢查委員會完全重合了。

類似情況已有先例，就是歷史上國家中央軍事委員會的設立。1982年憲法設立了國家中央軍事委員會，作為一級國家政權機關。但為保證黨對軍隊的絕對領導，我們實行了黨的中央軍事委員會和國家中央軍事委員會合署辦公的做法，即兩塊牌子、一套班子。由于國家武裝力量的特殊性，憲法沒有規(guī)定國家中央軍事委員會向全國人大及其常委會報告工作，實際大大削弱了對中央軍委的監(jiān)督力度。所以，幾十年來，全國人大及其常委會行使監(jiān)督權，實際主要針對的是“一府兩院”，沒有把中央軍事委員會納入具體的監(jiān)督范圍。理論中，有人呼吁全國人大及其常委會對中央軍事委員會也進行監(jiān)督，當然是指對作為國家機關的中央軍事委員會進行監(jiān)督。全國人大及其常委會對作為國家機關的中央軍事委員會進行監(jiān)督，從憲法體制上是說得通的，符合人民代表大會制度的要求，但是，應當特別注意的是，由于黨的中央軍事委員會與國家中央軍事委員會合署辦公，這就帶來一個重大問題，對國家中央軍事委員會的監(jiān)督，實際就是對黨的中央軍事委員會的監(jiān)督，而黨的中央軍事委員會并不是由全國人大及其常委會產生的，全國人大及其常委會能監(jiān)督它嗎？這是一個幾十年來從認識到實踐中都沒有引起重視和討論的重大問題。

現(xiàn)在，在人民代表大會之下設立監(jiān)察委員會，并讓監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，就必須考慮黨和國家政權機關之間的幾個重大問題：

第一，這是不是意味著人大及其常委會可以對黨的紀律檢查委員會進行監(jiān)督？國家監(jiān)察委員會由人民代表大會產生，與行政機關、審判機關和檢察機關平行，都對人民代表大會負責，向它報告工作，1按照馬懷德教授的設想，監(jiān)察委員會可以不向人大報告工作，原因是擔心報告工作，人大有一個通過不通過的問題（參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》2016年第6期）?，F(xiàn)在，已經有中央軍事委員會不向人大報告工作，如果國家監(jiān)察委員會如此重要的國家機關都不向人大報告工作，人大會同意嗎？不報告工作，人大又如何對它進行監(jiān)督？如果因為擔心人大不通過，那么，法院、檢察院是否也可以此為由不向人大報告工作了？受它監(jiān)督。但是，原來的“一府兩院”并沒有與黨的機關合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子，“一府兩院”的主要領導人、負責人和多數(shù)領導人、負責人都是共產黨員，但這些機關仍然是國家機關，行使的是國家機關的職權，與黨的機關有性質上的區(qū)別。

按照現(xiàn)在的設想，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會實行兩塊牌子、一套班子，就會出現(xiàn)國家機關與黨的機關完全重合的現(xiàn)象，這樣，它與人大及其常委會的關系就變得微妙起來。人大及其常委會對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督，實際上就是對黨的紀律檢查委員會進行監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會主任向人大及其常委會報告工作，在中央，實際是中央紀律檢查委員會書記向全國人大及其常委會報告工作；在地方，實際是各級黨的紀委書記向同級人大及其常委會報告工作。這可以說是完整意義上的人大及其常委會對黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督，對黨、對國家政權機關的體制可能產生重大連鎖影響。這個問題應當引起高度重視和深入探討。

第二，國家監(jiān)察委員會對黨的公職人員進行監(jiān)督可能產生什么影響？按照改革設想，新設立的監(jiān)察委員會可以對包括黨派在內的所有國家公職人員進行監(jiān)察，也就是說，所有黨員身份的國家公職人員都屬于監(jiān)察的范圍。黨員身份的國家公職人員，包括以黨員身份擔任國家機關公職的人員，也包括只擔任中國共產黨的各級機關公職的人員。監(jiān)察委員會對國家機關的黨員公職人員進行監(jiān)察，實際是一個國家機關對另一個國家機關公職人員的監(jiān)察，在體制上不存在問題，甚至對民主黨派的公職人員進行監(jiān)察，也不存在問題，因為民主黨派在中國政治體制中不屬于主導性政治力量，只要憲法法律規(guī)定可以對其進行監(jiān)察，就不存在問題。

但是，如果監(jiān)察委員會可以對黨的專門機關的公職人員進行監(jiān)督，就意味著它可以對一級黨委的組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、對外聯(lián)絡部長進行監(jiān)察，可以對專職的黨委常委、黨委書記進行監(jiān)察，可以對省委書記、市委書記進行監(jiān)察，這在政治體制上就出現(xiàn)一個值得研究的重大問題了。它向我們直接提出：是不是在人民代表大會制度下，我們已經認可監(jiān)察委員會作為一級國家機關，可以對黨的機關及其公職人員進行監(jiān)督了？因為各級黨的機關就是由黨員公職人員組成的，監(jiān)察委員會對其所有公職人員都可以進行監(jiān)察，實際就意味著它可以對整個黨的機關進行監(jiān)察。有的黨的機關的負責人本身就代表了這個機關（如一個省委書記本身就代表省委），對負責人的監(jiān)察不就是對其所負責的黨的機關的監(jiān)察嗎？這從體制看很大程度上給人的印象，就是將黨的機關置于國家監(jiān)察機關之下了。這樣的情況，黨內是否有足夠的討論和思想準備？

第三，這會牽扯出能否對黨進行憲法監(jiān)督的重大問題。按照全國人大常委會對三省市的授權決定，監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)督實行全覆蓋，其中就有一條：有權監(jiān)督檢查公職人員“依法履職”情況。這個依法履職中的“法”是否包括憲法？如果包括憲法，是不是意味著監(jiān)察委員會有權對所有國家公職人員的違憲行為進行監(jiān)督檢查，特別是對中國共產黨的組織及其成員的違憲行為進行監(jiān)督檢查？比如，一個黨委組織部長、宣傳部長、專職黨委常委、專職省委或市委副書記、省委或市委書記作出了違憲的行為，監(jiān)察委員會能不能進行監(jiān)督檢查？與此相關聯(lián)的是，一級黨委及其部門的行為違憲了，監(jiān)察委員會能不能監(jiān)督檢查？

還有一個問題，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督實際就是對黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會當然也可能違憲，監(jiān)察委員會違憲就是黨的紀律檢查委員會違憲，那么，在這種情況下，人大及其常委會特別是全國人大及其常委會能否對黨的紀律檢查委員會特別是中央紀律檢查委員會進行憲法監(jiān)督？如果能對中紀委進行憲法監(jiān)督，是不是意味著也可以對黨中央的其他部門乃至黨中央進行憲法監(jiān)督？

憲法規(guī)定，各政黨、任何組織和個人都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，必須予以追究。這里的各政黨和個人當然包括中國共產黨的各級組織及其領導人、負責人。但幾十年來，對人大及其常委會能否對黨的組織及其領導人、負責人進行憲法監(jiān)督，是一個未能得到充分討論和有效解決的問題。而對黨進行憲法監(jiān)督，也涉及我國政治體制的命脈，是一個十分重大的政治和法律問題。按照現(xiàn)在全國人大常委會對監(jiān)察體制改革的授權決定，監(jiān)察委員會對各級黨組織領導成員的監(jiān)督檢查范圍，顯然包括了是否依照憲法履職的監(jiān)督檢查，而三省市的各級地方人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，也顯然包括了對同級黨的紀律檢查委員會是否違憲的監(jiān)督。如果開了這個口子，對我國政治體制改革包括憲法監(jiān)督制度的改革完善，將會產生重大深遠影響，建議有關方面進行慎重討論研究。

四、建議慎重研究黨政機關及國家機關之間出現(xiàn)的一些新問題

在人民代表大會之下設立國家監(jiān)察委員會，是事關全局的重大政治體制改革，牽一發(fā)而動全身，將使黨的機關與國家機關之間以及國家機關彼此之間出現(xiàn)一系列新問題，建議慎重研究以下幾個重要問題：

第一，黨的紀律檢查委員會的地位和權威會不會因此而下降？設立國家監(jiān)察委員會，雖然與黨的紀律檢查委員會合署辦公，但是，監(jiān)察委員會是權威很高的國家機關：一是，它由人民代表大會產生，在國家機關體系中居于重要地位；二是，它依法行使各項監(jiān)察職權，而且，黨的紀律檢查委員會的很多原有職權，都由監(jiān)察委員會行使；三是，黨的紀律檢查委員會主要領導人、負責人實際也是監(jiān)察委員會的領導人、負責人，但其監(jiān)察委員會的身份很可能會沖淡紀律檢查委員會的身份。基于以上三種情況，與監(jiān)察委員會相比，特別是與自身改革之前對比，黨的紀律檢查委員會的地位與權威會不會大為下降？

而黨的紀律檢查委員會是黨內極為重要的機構，按照列寧的設想，它應當與黨委會平行平級，才有利于展開對黨委的有力監(jiān)督。在我國，黨的紀律檢查委員會雖不與黨委平行平級，但也是地位僅次于黨委的重要黨內機關。設立監(jiān)察委員會并與紀委合署辦公后，黨的紀律檢查委員會的職權將會減少，影響力將會下降甚至大為下降，這對黨的組織建設必然會產生很大影響。如何看待這一問題？建議有關方面予以慎重研究。

第二，人民代表大會制度下各國家機關如何保持相對的平衡與制約？我國的政治體制不同于西方三權分立，也不同于臺灣地區(qū)的“五權憲法”，但不同性質的政治體制都有一個共同特點，即國家機關之間保持基本的權力制約與平衡，三權分立講究這個，“五權憲法”體制中也有幾個機關之間平衡制約的精神。人民代表大會制度性質上根本不同于這些政治體制，但設在人民代表大會之下的“一府兩院”，實際同樣有一個互相制約和平衡的問題。除了中央一級有國家主席和中央軍事委員會之外，“一府兩院”明顯有三足鼎立、互相制約的意味。其中，行政權較為強大，但法院通過行政訴訟監(jiān)督行政機關，檢察院既監(jiān)督法院，也監(jiān)督行政，行政機關和法院對檢察院彼此之間也都有制約監(jiān)督的特點。這樣一個制度設計的奧妙是：“一府兩院”如同“兄弟”三人，人民代表大會如同一位“家長”，“家長”要管住“兄弟”三人，必須讓三“兄弟”彼此制約平衡，這可以說是中國幾千年傳統(tǒng)政治文化特點的延續(xù)，也是權力運行一個基本的“統(tǒng)治術”。

但現(xiàn)在，在人民代表大會之下設立一個監(jiān)察委員會，與“一府兩院”平行，實際地位和重要性甚至會遠超“一府兩院”。這樣，人民代表大會之下就有了四個“兄弟”，權力運行的基本規(guī)律是，三個機關通過互為犄角、互相制約容易達到一種平衡，但四個機關要互相制約，就存在很大的復雜性和困難了。人民代表大會這個“家長”要有效又省力地管住四“兄弟”，就要有辦法讓四“兄弟”互相制約平衡，避免某個“兄弟”權力獨大、稱雄一方，甚至到其他“兄弟”無法制約乃至“家長”也管不住的地步。監(jiān)察委員會的權力很大，實行監(jiān)察面的全覆蓋，但是，“一府兩院”包括人民代表大會這個“家長”有什么利器可以用來制約監(jiān)察委員會呢？這是一個需要慎重研究的重大問題。

第三，檢察機關在新的國家機關體系中將何去何從？長期以來，在“一府兩院”體制下，與審判機關相比，檢察機關實際處于一個相對弱勢的地位。在1982年憲法制定時，曾有一種意見要求取消檢察機關，因為鄧小平和彭真的堅持，檢察機關得以確立憲法地位。在憲法實施的過程中，理論實踐方面又曾出現(xiàn)取消檢察機關的觀點，但未能成功?，F(xiàn)在，使檢察機關得以占有重要地位的幾項職權，就包括反貪污賄賂、反瀆職和濫用職權、預防職務犯罪等幾項，但設立監(jiān)察委員會，這些重要職權都要移交于它，檢察機關基本就成了一個批捕公訴機關了。這樣下來，在一個憑借職權獲得地位和權威的國家機關體系中，檢察機關還有什么重要的“殺手锏”和“立身之本”呢？它將何去何從？

在政治制度的設計中，一級國家機關的存在是以其獨立的職權為基礎的，立法權、行政權、審判權和監(jiān)察權，都可以成為一項系統(tǒng)性的支持國家權力體系某一重要方面的職權，所以，可以成立相應的一級政權機關。現(xiàn)在，檢察機關是以與立法權、行政權、審判權相平行抗衡的法律監(jiān)督權即檢察權為基礎而存在的，雖然法律監(jiān)督權、檢察權的含義究竟是什么，尚缺乏共識，但其法定職權內容豐富，合起來就可以叫法律監(jiān)督權或者檢察權，而現(xiàn)在進行改革，要將它的一系列監(jiān)督公職人員的重要職權移交監(jiān)察委員會，檢察機關基本變成一個批捕公訴機關，那么，批捕權、公訴權能叫完整意義上的法律監(jiān)督權或者檢察權，并與立法權、行政權、監(jiān)察權和審判權“平起平坐”嗎？建議有關方面慎重研究這一重要問題。

第四，監(jiān)察委員會應否以及是否有能力在監(jiān)督方面行使廣泛職權？按照全國人大常委會的授權決定，監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象包括所有國家公職人員，監(jiān)察的范圍包括依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，它有權調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法犯罪行為并作出處置決定?？梢哉f，監(jiān)察委員會行使職權的范圍是相當廣泛的，幾乎可以用“包打天下”一詞來形容。但這有兩個問題須研究：

一是，監(jiān)察委員會與其他黨政機關的職權界限應如何作科學的劃分，劃分的法理依據(jù)是什么。監(jiān)督是一個含義十分廣泛的用語，監(jiān)督的類別也很多。比如，從政黨運行的規(guī)律看，黨紀是政黨進行自我約束的規(guī)則，應當由政黨自身的組織來解決，但由特定的國家機關用黨內紀律對政黨內部成員進行監(jiān)督，就需要討論其理論基礎問題。從國家政權機關行使職權的特點與規(guī)律來看，政府為保持行政管理的依法有效運行，可以也應當有自己的政紀，用政紀約束行政機關公職人員，實行自我管理、自我修復。原來的行政監(jiān)察是行政權的一部分，現(xiàn)在，由監(jiān)察委員會行使原有的行政監(jiān)察職權，實際是把政府自我管理的一部分職權拿過來了。這也有一個法理依據(jù)問題需要討論。而審判機關、檢察機關為保證依照法律規(guī)定獨立行使職權，也有一個內部的紀律約束，這個紀律約束大體也屬于審判權和監(jiān)督權的一部分，如果監(jiān)察委員會把兩機關的紀律監(jiān)督也拿過來，又有一個對法理依據(jù)進行討論的問題。一些社會團體、企業(yè)事業(yè)的章程規(guī)定了自身的紀律約束，監(jiān)察委員會可否對這些單位公職人員進行監(jiān)督檢查，還是有一個法理依據(jù)問題。

二是，監(jiān)察委員會有沒有能力對所有公職人員進行如此廣泛的監(jiān)督檢查，需要謹慎研究。比如，上述黨紀、政紀以及審判機關、檢察機關的紀律，就涉及黨建中的專業(yè)性問題，以及行政、審判、檢察職能行使中的專業(yè)性問題，而一些社會團體、企業(yè)事業(yè)單位紀律約束的專業(yè)性也很強。監(jiān)察委員會要對這些機關單位的公職人員進行全面的紀律監(jiān)察，在專業(yè)性方面如何保證？比如，原來黨的紀律檢查委員會對公職人員范圍的監(jiān)督是有限的，但現(xiàn)在，監(jiān)察委員會要實行監(jiān)督檢查的全覆蓋，必然產生巨大的工作量，需要一個多少人的隊伍才能承擔這一職責？再如，公職人員都分散在廣泛的單位和領域，公職人員的很多問題特別是類似道德操守這樣的問題，不出大事一般都是“捂著蓋子”在內部小道傳播的，監(jiān)察委員會作為外部機關，難以知情，這些問題究竟是由公職人員所在單位處理還是由監(jiān)察委員會處理更為合適？

第五，監(jiān)察委員會權力巨大，究竟誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會？這是一個不能回避的問題。黨的紀律檢查委員會的內部腐敗已經出現(xiàn)了不容忽視的問題?，F(xiàn)在，監(jiān)察委員會行使的職權已遠超黨的紀律檢查委員會，在與之平行的國家機關中，實際沒有一個機關可以監(jiān)督制約它。有的觀點可能寄希望于檢察機關對它實行法律監(jiān)督，難度恐怕很大。而黨的紀律檢查委員會又與之完全重合，要監(jiān)督也是一個自我監(jiān)督問題，困難不少。剩下的只有人大及其常委會可以對它進行監(jiān)督了，但人大及其常委會要完全行使監(jiān)督職權，受到很多制約。所以，誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會，是一個需要十分重視的大問題。

第六，監(jiān)察委員會整合其他黨政機關的廣泛監(jiān)督職權，最終的效果如何？建議有關方面進行一次立法前評估。推進監(jiān)察體制改革，設立監(jiān)察委員會，目的是建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，加大反腐敗斗爭力度。以前分散的監(jiān)督體制存在諸多弊端，整合相關職能是必要的。但與整合多少職能、如何整合職能、整合職能后的積極效果與可能帶來的負面影響相比，孰大孰小，需要一個謹慎的評估和權衡。在我國，各項監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，從根本上說，取決于黨的領導，而并不取決于多么完美的制度。黨中央、各級黨委重視對公職人員的監(jiān)督檢查，即使體制不甚完善，監(jiān)督的力度也會很大，以習近平總書記為核心的黨中央，在監(jiān)察制度并不完善的情況下，領導黨政機關與腐敗現(xiàn)象作堅決斗爭所取得的巨大成就，就充分說明了這一點。相反，如果沒有黨中央以及各級黨委一如既往的堅強領導，無論建立多么完善的國家監(jiān)察制度，這個制度也很難得到有效實施，很難產生多大的實際效果。這是中國的政治實際和法治實際。因此，建議將黨的領導放在監(jiān)察體制改革必要性以及成功與否的核心位置加以評估研究。［本文系作者主持的研究闡釋黨的十八屆四中全會精神國家社科基金重大項目“健全憲法實施和監(jiān)督制度若干重大問題研究”（項目編號：14ZDC009）的階段性成果］