姜明安

北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任

國家監(jiān)察法立法的幾個重要問題

姜明安

北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)直接由本級人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；國家監(jiān)察機(jī)關(guān)同時對上一級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使反腐敗職能；國家監(jiān)察機(jī)關(guān)可依法行使國家司法機(jī)關(guān)的某些權(quán)限。

國家監(jiān)察法立法一方面需要將《決定》確定的三項職責(zé)加以確立和具體化，另一方面需要結(jié)合《行政監(jiān)察法》的五項職責(zé)加以適當(dāng)補(bǔ)充。

國家監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)對《決定》確定的12項監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察手段予以規(guī)定和規(guī)范外，還有必要將現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的有關(guān)權(quán)限和手段加以補(bǔ)充或在作出某種修正后加以補(bǔ)充。

國家監(jiān)察法立法涉及國家政治制度的重大改革，必須慎重處理各種相關(guān)法律主體的地位、權(quán)限、責(zé)任和各法律主體相互關(guān)系的調(diào)整等多方面的問題，其中最主要的問題有以下六個方面：

一、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位

第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，受本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會監(jiān)督。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）確定，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。

根據(jù)上述《決定》和《方案》，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位可分解為下述四點：

其一，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”一樣，是直接由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)、受本級人大及其常委會監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。［國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的這一性質(zhì)源于《憲法》第3條第3款：國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。該憲法條款雖然沒有提及監(jiān)察機(jī)關(guān)，但根據(jù)《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會制度之下的所有國家機(jī)關(guān)，均只能由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因為監(jiān)察機(jī)關(guān)（行政監(jiān)察機(jī)關(guān)）在立憲時從屬于行政機(jī)關(guān)，故未另行提及］。這在性質(zhì)上將完全不同于目前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，目前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是同級人民政府的組成部門，對同級人民政府負(fù)責(zé)，受同級人民政府監(jiān)督，盡管作為政府的組成部門，它也要接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。但這種監(jiān)督僅構(gòu)成人大及其常委會對政府監(jiān)督的要素，而未來國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是作為獨立的監(jiān)察主體接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。

其二，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)（地方各級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)）是實行同時對上一級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受上一級機(jī)關(guān)監(jiān)督體制的國家機(jī)關(guān)。這種體制既不完全同于《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》規(guī)定國家檢察機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)的體制，也不同于《地方組織法》規(guī)定地方政府的體制?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定國家檢察機(jī)關(guān)的體制是，“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”，1參見《人民檢察院組織法》第10條第2款。即上下級的關(guān)系屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；《人民法院組織法》規(guī)定國家審判機(jī)關(guān)的體制是，“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督”，2參見《人民法院組織法》第16條第2款。即上下級的關(guān)系屬于監(jiān)督關(guān)系；《地方組織法》規(guī)定的地方政府內(nèi)部上下級關(guān)系是，“地方各級人民政府對（本級人民代表大會和）上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作”，“地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”。3參見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條第1款和第2款。未來國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制應(yīng)該具有比檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)性更強(qiáng)的特性，與人民法院內(nèi)部的縱向關(guān)系更有較大差別。

其三，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使反腐敗職能的國家機(jī)關(guān)。這一特性有三個要點：一是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能是反腐敗，即主要進(jìn)行廉政監(jiān)督。國家監(jiān)察法也許仍要賦予國家監(jiān)察機(jī)關(guān)目前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的勤政監(jiān)督、效能監(jiān)督職能，但這些監(jiān)督職能將依附于廉政監(jiān)督職能，因為反腐敗是未來國家監(jiān)察機(jī)關(guān)最基本的職能。二是今后反腐敗職能統(tǒng)一由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，過去行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會、國家檢察機(jī)關(guān)行使的反腐敗職能將全部整合到國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。三是反腐敗職能的行使由中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。今后紀(jì)委與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公將是這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

其四，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，但可依法行使國家司法機(jī)關(guān)的某些權(quán)限。關(guān)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，《決定》給予了一個大致輪廓性的規(guī)定：國家監(jiān)察機(jī)關(guān)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。這就是說，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督上既有區(qū)別，也有聯(lián)系。首先，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)上不是司法機(jī)關(guān)，它不能行使國家檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)，更不能行使國家審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)。對涉嫌職務(wù)犯罪的案件，它必須移送人民檢察院依法提起公訴，由人民法院審理和依法作出判決。其次，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)可以行使公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使的某些刑事強(qiáng)制措施權(quán)和刑事偵查權(quán)，如訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等。對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，對于二者的聯(lián)系與區(qū)別，《決定》確定的當(dāng)然只是一個大致的輪廓，國家監(jiān)察法立法必須對之明晰化。例如，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)究竟有何區(qū)別，留置與刑事拘留究竟有何區(qū)別，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有權(quán)逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人，如賦予其逮捕權(quán)，是否應(yīng)經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)，等等，這些都需要國家監(jiān)察法予以明確。4《決定》賦予國家監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，公訴權(quán)仍保留在檢察機(jī)關(guān)，但對拘留、逮捕權(quán)沒有明確規(guī)定由誰行使，有待國家監(jiān)察法予以明確。

二、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)

要明確國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，首先應(yīng)明確國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的對象范圍?！稕Q定》確定國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對象的范圍為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。5《行政監(jiān)察法》規(guī)定，國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍僅包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。行政拘留為《治安管理處罰法》等法律規(guī)定的強(qiáng)制措施，刑事拘留為《刑事訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施?，F(xiàn)任監(jiān)察部副部長肖培將“所有行使公權(quán)力的公職人員”概括為下述六類：一是《公務(wù)員法》所規(guī)定的國家公職人員，具體包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公職人員，以及參照公務(wù)員管理的人員；二是由法律法規(guī)授權(quán)，或者由行政機(jī)關(guān)委托行使公共事務(wù)職能的公職人員；三是國有企業(yè)的管理人員；四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；五是社會自治組織中的管理人員；六是其他依法行使公共事務(wù)職能的人員。當(dāng)然，這個范圍是否適當(dāng)，還需要在國家監(jiān)察法立法時審慎權(quán)衡確定。

關(guān)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)具體職責(zé)，《決定》確定為下述三類：其一，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；其二，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為；其三，對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為作出處置決定，對涉嫌犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述職責(zé)，國家監(jiān)察法立法一方面需要加以確立和具體化，另一方面也需要加以適當(dāng)補(bǔ)充。現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定了五項職責(zé)，這些職責(zé)中有些職責(zé)應(yīng)可經(jīng)過一定修改后轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，作為上述三大職責(zé)的補(bǔ)充。現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的五項職責(zé)有：（1）檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；（2）受理對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；（3）調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為；（4）受理國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的其他職責(zé)。在這五項職責(zé)中，其中第三項（調(diào)查、處理職責(zé)）已為《決定》確定的三大職責(zé)所包含，第一項（檢查職責(zé)）、第二項（受理控告、檢舉職責(zé)）、第四項（受理申訴職責(zé)）、第五項（法定其他職責(zé)）則應(yīng)在做相應(yīng)修改后為國家監(jiān)察法立法所保留。其中，第一項的檢查對象和客體可改為“國家機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)中的問題”；第二項的受理事項可改為“受理對國家公職人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉”；第四項的受理事項可改為“受理國家公職人員不服主管機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴”；第五項法定其他職責(zé)中的“法律、行政法規(guī)”可改為“法律”，去掉“行政法規(guī)”，即限于法律規(guī)定的其他職責(zé)。

三、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的權(quán)限和手段

《決定》確定了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的12項權(quán)限和手段：（1）談話，指警示誡勉談話。在公職人員實施了輕微違法違紀(jì)行為時，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過談話使其懸崖勒馬，改過自新。（2）訊問，指訊問違法違紀(jì)嫌疑人。監(jiān)察機(jī)關(guān)在掌握了公職人員實施違法違紀(jì)行為的線索或證據(jù)時，通過訊問核實相應(yīng)線索或證據(jù)。（3）詢問，指詢問證人。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種手段。（4）查詢，指查詢電訊、銀行、證券、郵政等掌握違法違紀(jì)嫌疑人某種電訊聯(lián)系、銀行存款、證券交易、郵政聯(lián)系等信息的部門，以獲取相應(yīng)信息。這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種重要手段。（5）凍結(jié)，指凍結(jié)銀行存款、郵政匯款、證券交易等，以防止違法違紀(jì)嫌疑人轉(zhuǎn)移涉案資金、款項。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中采取的一種強(qiáng)制措施。（6）調(diào)取，指從有關(guān)部門、組織調(diào)取案卷、資料、文件、證據(jù)等。這同樣是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種重要手段。（7）查封， 指查封場所、設(shè)施或者財物。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中采取的一種強(qiáng)制措施。（8）扣押，指扣押違法違紀(jì)嫌疑人的財物。這也同樣是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中采取的一種強(qiáng)制措施。（9）搜查，指搜查違法違紀(jì)嫌疑人的工作場所、住宅、人身等。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種較嚴(yán)厲的手段，其運(yùn)用需要特別慎重。（10）勘驗檢查，指對違法違紀(jì)行為現(xiàn)場的勘驗檢查。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)較常用的調(diào)查取證手段。（11）鑒定，指對物品、文件等的鑒定。這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)較常用的調(diào)查取證手段。（12）留置，指對違法違紀(jì)嫌疑人留置訊問。此既不完全同于作為行政或刑事強(qiáng)制措施的拘留，6“雙規(guī)”為原黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第1款第3項的規(guī)定：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出解釋和說明”。也不完全同于目前紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為調(diào)查取證手段運(yùn)用的“雙規(guī)”“雙指”，7“雙指”為現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》第20條第1款第3項的規(guī)定：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明”。而是一種兼具強(qiáng)制措施性質(zhì)和調(diào)查取證措施性質(zhì)的國家監(jiān)察手段。

考查《決定》確立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述監(jiān)督權(quán)限和手段，大多過于抽象，需要國家監(jiān)察法予以明確和具體化。例如，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)是什么關(guān)系，二者是重合、包容還是交叉關(guān)系？處置權(quán)有哪些處置形式？是否包括懲戒處分（記過、撤職、降職、開除等）和處理（如調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、移交司法處理等）？另外，就查詢、調(diào)取而言，查詢、調(diào)取的條件是什么？對象包括哪些？可查詢什么事項？可調(diào)取什么物品、材料？就留置而言，留置適應(yīng)什么對象和情形？可留置多少時間？應(yīng)否及時通知被留置人家屬和所在單位？等等這些都有待立法細(xì)化。

國家監(jiān)察法除了應(yīng)當(dāng)對上述監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察手段予以規(guī)定和規(guī)范外，還有必要將現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的有關(guān)權(quán)限和手段加以補(bǔ)充或在作出某種修正后加以補(bǔ)充。這些權(quán)限和手段主要包括：（1）要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項有關(guān)的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料，進(jìn)行查閱或者予以復(fù)制；（2）要求被監(jiān)察的部門和人員就其涉及的問題作出解釋和說明；（3）責(zé)令被監(jiān)察的部門和人員停止違反法律、法規(guī)和紀(jì)律的行為；（4）責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物；（5）建議有關(guān)機(jī)關(guān)暫停有嚴(yán)重違紀(jì)嫌疑的人員執(zhí)行職務(wù)；（6）在辦案過程中，可提請有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)予以協(xié)助；（7）在遇有下述情形時，向被監(jiān)察的部門或其上級部門提出監(jiān)察建議：監(jiān)察對象拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；監(jiān)察對象作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)予糾正或撤銷的；監(jiān)察對象的行為給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；監(jiān)察對象的行為依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，或者需要給予責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)處理的，或者需要完善廉政、勤政制度的；（8）在遇有下述情形時，除向被監(jiān)察的部門或其上級部門提出監(jiān)察建議外，監(jiān)察機(jī)關(guān)可直接作出監(jiān)察決定：監(jiān)察對象違法違紀(jì)，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的；監(jiān)察對象違法違紀(jì)取得的財物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的；（9）監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員可以列席被監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)會議，監(jiān)察人員可以列席被監(jiān)察機(jī)關(guān)的部門的與監(jiān)察事項有關(guān)的會議。8參見《行政監(jiān)察法》第19—28條。

四、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序

國家監(jiān)察法除了應(yīng)規(guī)定國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和監(jiān)察手段外，還應(yīng)明確規(guī)定國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序。嚴(yán)格、正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)τ诒Ｕ蠂冶O(jiān)察權(quán)正確、合法和有效行使是非常必要的，它既有利于使國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象的監(jiān)督有力、有效，又有利于防止其任性、恣意和濫權(quán)。

為此，國家監(jiān)察法特別有必要設(shè)計和確立下列六個方面的程序制度：一是監(jiān)察公開制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)堅持在陽光下行使權(quán)力，在陽光下辦案，防止和杜絕“暗箱操作”。二是公眾參與制度。監(jiān)察工作雖然更多地需要依靠專業(yè)技術(shù)，但不能神秘化，必須同時依靠廣大群眾，必須堅持公眾參與的原則，從發(fā)現(xiàn)案件線索，到調(diào)查取證，到審理決定，都必須保證一定方式的公眾參與。三是證據(jù)審查核實制度。監(jiān)察工作必須特別注重事實、注重證據(jù)，為避免冤假錯案，應(yīng)建立嚴(yán)格的證據(jù)審查核實制度，只有證據(jù)過硬，才能辦出真正的鐵案。四是回避制度。監(jiān)察工作應(yīng)實行嚴(yán)格的回避制度：案件審查審理人員如果是被審查人或檢舉人的近親屬、主要證人、利害關(guān)系人或者存在其他可能影響公正審查審理情形的，均應(yīng)當(dāng)回避，不得參與相關(guān)審查審理工作。五是排除干預(yù)制度。案件審查審理人員辦理具體案件，不得接受任何外人的說情請托，對任何非本案主管領(lǐng)導(dǎo)、組織、單位的打招呼，不僅應(yīng)予拒絕，而且要將打招呼者記錄在案，報所在監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級監(jiān)察機(jī)關(guān)處理處分。六是聽取陳述申辯制度。聽取陳述申辯，是正當(dāng)法律程序的基本要求，監(jiān)察工作尤應(yīng)如此。對于違法違紀(jì)嫌疑人，即使監(jiān)察機(jī)關(guān)對其違法違紀(jì)事實已經(jīng)充分掌握，也必須聽取他們的陳述申辯。這不僅是保證辦案質(zhì)量的要求，也是保障當(dāng)事人人權(quán)的法治要求。

至于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履職運(yùn)作的具體程序，國家監(jiān)察法立法可參考中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第七次會議通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》中規(guī)定的程序，包括線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理和作出處分、處理決定的具體步驟、流程和方式。

五、對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是對國家公職人員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。但監(jiān)督者本身也應(yīng)該接受監(jiān)督，因為監(jiān)督權(quán)同樣是一種公權(quán)力。孟德斯鳩說，任何公權(quán)力，如果沒有監(jiān)督和制約，都必然濫用和腐敗，這是萬古不易的規(guī)律。9參見［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務(wù)印書館2005年版，第184頁。如何設(shè)計對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督機(jī)制，是國家監(jiān)察法立法的重要任務(wù)。根據(jù)我國的法律監(jiān)督體制，這種監(jiān)督應(yīng)包括人大及其常委會的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督以及國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。是否還應(yīng)包括司法監(jiān)督，被監(jiān)督者對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為不服，可否向人民法院提起訴訟，這是國家監(jiān)察法立法時需要認(rèn)真研究的問題。對此，筆者主張有限的司法監(jiān)督，即允許被監(jiān)督者起訴，但對可訴性行為應(yīng)加以限制，使之控制在較小的范圍，如暫時僅限制為人身自由和財產(chǎn)強(qiáng)制措施。

無論國家監(jiān)察法是否為司法監(jiān)督“開口子”，人大和人大常委會的監(jiān)督都是對國家監(jiān)察的監(jiān)督機(jī)制中不可或缺的環(huán)節(jié)，而且應(yīng)是最主要最核心的環(huán)節(jié)。關(guān)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表機(jī)關(guān)的關(guān)系，《決定》設(shè)定了一個大致框架：首先，“監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。其次，“監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”。這里的“本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員”，當(dāng)然包括本級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)的公職人員。很顯然，《決定》設(shè)定的關(guān)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表機(jī)關(guān)關(guān)系的此種框架，需要作為國家基本法律的國家監(jiān)察法予以確定和進(jìn)一步明晰化、明確化。例如，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)向人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，究竟如何負(fù)責(zé)？是否需要定期和不定期向人民代表機(jī)關(guān)報告工作，接受人民代表機(jī)關(guān)的審查、審議？人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，究竟如何監(jiān)督？人民代表機(jī)關(guān)代表是否可以對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢？人大和人大常委會是否可以罷免國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人？又如，人民代表機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督國家監(jiān)察機(jī)關(guān)（如有權(quán)罷免國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人），國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也有權(quán)監(jiān)察人民代表機(jī)關(guān)的公職人員，在監(jiān)察過程中有權(quán)對人民代表機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人予以處置、處分，二者的關(guān)系應(yīng)如何協(xié)調(diào)，以確保不發(fā)生沖突？這些都需要國家監(jiān)察法予以調(diào)整和規(guī)范。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《人大常委會監(jiān)督法》規(guī)定的對一府兩院的監(jiān)督措施大多可以適用于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。其中，可適用的主要監(jiān)督方式有下述六項：（1）聽取和審議國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告。報告專題包括人大常委會執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人大代表對監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關(guān)注的其他問題。（2）對監(jiān)察工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研。人大常委會在聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織常委會組成人員和人大代表，對監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研。常委會可以安排參加視察或?qū)ｎ}調(diào)研的代表列席常委會會議，聽取專項工作報告，提出意見。（3）就監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告作出決議和向社會公布。人大常委會在對監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告進(jìn)行審議后，將審議意見交付其處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將處理情況送交人大專門委員會或常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見，并向常委會提出書面報告。常委會認(rèn)為必要時可對專項工作報告作出決議，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對決議執(zhí)行情況向常委會報告。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告和常委會對專項工作報告的審議意見、監(jiān)察機(jī)關(guān)對審議意見的處理情況及對常委會決議執(zhí)行情況的報告，均應(yīng)向人大代表通報，并向社會公布。（4）詢問和質(zhì)詢。人大常委會審議議案和有關(guān)報告時，可向監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人提出詢問；一定人數(shù)的人大常委會組成人員聯(lián)名，可向監(jiān)察機(jī)關(guān)書面提出質(zhì)詢案。對于質(zhì)詢案，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)口頭或者書面答復(fù)。（5）人大常委會組織對監(jiān)察工作特定問題調(diào)查。人大常委會對監(jiān)察工作的有關(guān)事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織有關(guān)特定問題的調(diào)查委員會，對相應(yīng)問題進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查委員會負(fù)責(zé)向常委會提交調(diào)查報告。（6）作出撤職決定。對違法失職的監(jiān)察委員會委員和副主任，人大常委會可以作出撤銷其職務(wù)的決定，但監(jiān)察委員會主任違法失職，只能由選舉產(chǎn)生他（她）的人大罷免。10參見《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第9、10、14、34、39、43、44條。

六、對國家監(jiān)察對象合法權(quán)益的保障和救濟(jì)

為了保障監(jiān)察對象的人權(quán)和其他合法權(quán)益，國家監(jiān)察法立法必須在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)充分、有效的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)察手段的同時，為監(jiān)察對象設(shè)計和規(guī)定完善、有效的權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制。

現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》對監(jiān)察對象設(shè)計和規(guī)定的權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制是復(fù)審——復(fù)核機(jī)制，即監(jiān)察對象對監(jiān)察決定不服的，向作出監(jiān)察決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，申請人對復(fù)審決定仍不服的，向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定和國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)查決定或復(fù)審決定為最終決定。

這一權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制是不甚完善的，對于有效保障監(jiān)察對象的合法權(quán)益尚不充分。國家監(jiān)察法立法有必要適當(dāng)引入司法救濟(jì)機(jī)制，即監(jiān)察對象對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的限制人身自由的強(qiáng)制措施（如留置）、對財產(chǎn)的部分強(qiáng)制措施（如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等），以及個別最嚴(yán)厲的行政處分決定（如開除公職）不服，國家監(jiān)察法應(yīng)賦予相對人向法院提起訴訟的權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述行為具有廣義行政行為的性質(zhì)。因此，對監(jiān)察對象向法院提起的這類訴訟，并將這類訴訟歸入行政訴訟的范疇，這在理論上是能夠成立的。

當(dāng)然，對監(jiān)察行為的司法救濟(jì)只能是有限的，司法救濟(jì)應(yīng)以不影響國家監(jiān)察制度的有效運(yùn)作，不影響國家反腐敗的力度為前提。為此，應(yīng)從兩個方面確立司法救濟(jì)的有限性：一是限制司法救濟(jì)的范圍，如前所述，監(jiān)察對象只能對監(jiān)察機(jī)關(guān)違法采取的限制人身自由的強(qiáng)制措施和對財產(chǎn)的部分強(qiáng)制措施，以及對個別最嚴(yán)厲的行政處分決定不服，向法院提起行政訴訟。對其他監(jiān)察行為，均不得向法院起訴。二是在救濟(jì)程序上進(jìn)行限制：監(jiān)察對象只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)終了監(jiān)察行為，已經(jīng)作出正式監(jiān)察決定——處分決定，處理決定或撤銷立案、確定相對人無違法違紀(jì)行為的決定等——之后，才能向法院提起訴訟，而不能在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程中對監(jiān)察行為提起訴訟。