王雅楠　唐瑩瑩　程雪峰　于淼

摘要：我國(guó)目前規(guī)劃種類繁多，規(guī)劃間的矛盾由來已久。本文分析了城市規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多種規(guī)劃的文本成果和圖件成果間差異，總結(jié)了規(guī)劃自身特征沖突情況。對(duì)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)劃銜接有重要意義，為以后空間規(guī)劃提供合理的參考。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；規(guī)劃自身特征

中圖分類號(hào)：TU984.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-3024（2017）02-0085-02

前言

目前我國(guó)的空間規(guī)劃涉及多個(gè)方面、種類繁多，不同規(guī)劃之間的聯(lián)系也錯(cuò)綜復(fù)雜。其中，土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等是當(dāng)前我國(guó)在社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局以及環(huán)境保護(hù)等方面具有重要意義的四種主要規(guī)劃類型。但是，由于不同規(guī)劃部門之間的主要目標(biāo)、利益歸屬、技術(shù)方法、成果表達(dá)以及溝通方式等存在一定的差異和沖突，導(dǎo)致不同規(guī)劃的主體內(nèi)容存在差異、各類指標(biāo)的數(shù)值難以統(tǒng)一，不同部門之間的歸屬關(guān)系也需要改革和完善。

1.多種規(guī)劃特征分析

本文主要從規(guī)劃（城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃）的定位、層級(jí)與期限、成果圖件表達(dá)以及主要內(nèi)容四個(gè)方面進(jìn)行分析，總結(jié)不同規(guī)劃之間的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，為多種規(guī)劃的轉(zhuǎn)化和對(duì)接提供理論基礎(chǔ)。

由表1可以看出，雖然四種規(guī)劃都是我國(guó)空間規(guī)劃體系重要組成部分，但四者不論在功能定位還是編制實(shí)施、層級(jí)期限以及圖件表達(dá)等方面都各不相同。定位上看，城市規(guī)劃旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)；土地利用規(guī)劃旨在對(duì)土地資源在時(shí)間上和空間上做出宏觀安排和布局；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃旨在從環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，解決重點(diǎn)環(huán)境問題；國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃旨在從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，確定國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀指標(biāo)。層級(jí)上看，四種規(guī)劃都分為多個(gè)層級(jí)，高層級(jí)的規(guī)劃指導(dǎo)低層級(jí)規(guī)劃，上下協(xié)調(diào)統(tǒng)一。期限上看，不同規(guī)劃期限各不相同，這也是規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要原因之一。成果上看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃涉及方面較多，同時(shí)也各有側(cè)重；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃成果以環(huán)境方面內(nèi)容為主；國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃成果圖件多以各類戰(zhàn)略格局圖為主。四種規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容各不相同，城市規(guī)劃更多關(guān)注城市建設(shè)空間，土地利用規(guī)劃更多關(guān)注基本農(nóng)田的保護(hù)以及建設(shè)用地的規(guī)模，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃更加側(cè)重與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的問題，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃多是從宏觀層面出發(fā)確定各類約束性指標(biāo)。

2.多種規(guī)劃成果分析

2.1城市規(guī)劃主要成果

城市規(guī)劃是為了健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和方法，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，提高居住環(huán)境適宜度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。主要圖件成果如下：市（縣）域城鎮(zhèn)分布現(xiàn)狀圖、城市現(xiàn)狀圖、新建城市和城市新發(fā)展地區(qū)應(yīng)繪制城市用地工程地質(zhì)評(píng)價(jià)圖、市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖、城市規(guī)劃圖以及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃圖。

2.2土地利用規(guī)劃主要成果

土地利用規(guī)劃是在一定的空間范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略要求并結(jié)合區(qū)域的自然地理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)特征，對(duì)土地資源的開發(fā)建設(shè)、合理利用、損壞治理以及資源保護(hù)等諸多方面在空間上、時(shí)間上所作的宏觀安排和整體布局。主要圖件成果如下：土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、建設(shè)用地管制分區(qū)圖、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖、土地整治規(guī)劃圖、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地布局圖。

2.3生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要成果

保護(hù)生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期以來一直是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)是始終不變的宗旨和理念。重點(diǎn)內(nèi)容是減少嚴(yán)重污染物的排放，從根本上解決較為嚴(yán)重的環(huán)境隱患，注重區(qū)域關(guān)注的重要領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和有效控制。主要圖件成果如下：生態(tài)敏感區(qū)分布圖；土地適宜性分析結(jié)果圖；生態(tài)功能分區(qū)圖；河流廊道和濕地規(guī)劃圖；綠地公園選址分布圖等。

2.4國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家對(duì)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)、科學(xué)技術(shù)、教育事業(yè)和社會(huì)發(fā)展所作的規(guī)劃和安排，是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。主要成果圖件如下：農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局圖；重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向圖；生態(tài)安全戰(zhàn)略格局圖等。其成果圖件都為概念性劃分，宏觀指導(dǎo)性較強(qiáng)。

從成果要求方面看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者都有對(duì)建設(shè)空間進(jìn)行明確劃定。土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃都對(duì)與生態(tài)功能或結(jié)構(gòu)方面的分區(qū)（如生態(tài)屏障區(qū)，生態(tài)修復(fù)區(qū)，生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)，城市發(fā)展備用區(qū)）進(jìn)行了劃定，三者也都對(duì)生態(tài)適宜性進(jìn)行了分析。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中概念性的分區(qū)類型較為常見，如功能分區(qū)圖等，而土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中的分區(qū)圖多以圖斑邊界或行政邊界為準(zhǔn)，相對(duì)較為精確。

3.多種規(guī)劃歸類

根據(jù)四種規(guī)劃的特征與成果，從相關(guān)規(guī)劃有無精確的地理信息以及成果表達(dá)兩個(gè)方面對(duì)四種規(guī)劃進(jìn)行分類。按照有無精確的地理信息分類：土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃從圖斑、分區(qū)的邊界和位置上看具有精確地理信息，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃中的分區(qū)邊界沒有精確的地理信息，只是概念性的劃分。這里所指的精確地理信息是指其規(guī)劃數(shù)據(jù)、成果圖件的表達(dá)是能夠直接或間接進(jìn)行矢量上的操作，其面積和位置是根據(jù)實(shí)際地理信息值而來；而無精確的地理信息主要是指對(duì)一個(gè)圖斑或一個(gè)分區(qū)的劃分是示意性的，只具有參考價(jià)值，即使將其矢量化，其具體位置和面積也與實(shí)際有出入甚至完全不同。此四類規(guī)劃所涉及到的成果類型涵蓋了絕大多數(shù)國(guó)土空間規(guī)劃的成果表達(dá)形式，對(duì)其進(jìn)行分析歸類具有典型性。同時(shí)，對(duì)規(guī)劃的分類主要是為之后的“多規(guī)”轉(zhuǎn)化、“多規(guī)”對(duì)接和“多規(guī)”沖突診斷提供不同的思路，針對(duì)不同的類型其具體方法也不同。

4.規(guī)劃自身特征沖突分析

在規(guī)劃的編制制定、管理實(shí)施和具體的實(shí)踐操作過程中，因?yàn)楸姸嘁?guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)、主要理念、規(guī)劃原則、工作內(nèi)容與方式方面存在不同，導(dǎo)致諸如建設(shè)用地規(guī)?？偭?、空間布局安排等方面存在理論上難以協(xié)調(diào)銜接，引起了沖突問題的發(fā)生。追溯其具體的原因，從規(guī)劃自身特征角度來看，可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：規(guī)劃目標(biāo)、指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、工作方法和規(guī)劃范疇。

4.1規(guī)劃目標(biāo)

城市規(guī)劃旨在健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和方法，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，提高居住環(huán)境適宜度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源環(huán)境的和諧持續(xù)發(fā)展。土地利用規(guī)劃旨在一定的空間范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家的土地宏觀戰(zhàn)略要求并結(jié)合區(qū)域的自然地理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)特征，對(duì)土地資源的開發(fā)建設(shè)、合理利用、損壞治理以及資源保護(hù)等諸多方面在空間上、時(shí)間上所作的宏觀安排和整體布局。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃旨在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)是始終不變的宗旨和理念。三者目標(biāo)存在一定差異，城市規(guī)劃更多關(guān)注城市建設(shè)空間，土地利用規(guī)劃更多關(guān)注宏觀上的布局，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃更多關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

4.2指導(dǎo)思想

城市規(guī)劃的指導(dǎo)思想是對(duì)未來趨勢(shì)的判斷和預(yù)測(cè)，以此確保當(dāng)前的空間利用狀態(tài)在一定的規(guī)劃調(diào)整之后能夠滿足未來城市發(fā)展和擴(kuò)張的空間需要；而土地利用規(guī)劃則是從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，雖然也是對(duì)未來空間布局的考慮，但其更加注重現(xiàn)勢(shì)性以及對(duì)各類土地資源的保護(hù)和管理，尤其是基本農(nóng)田。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo)思想是為使生態(tài)環(huán)境與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、空間布局結(jié)構(gòu)能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。

4.3規(guī)劃原則

城市規(guī)劃按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、空間合理布局、集約節(jié)約土地資源以及規(guī)劃在前建設(shè)在后的原則。土地利用規(guī)劃遵循必須保護(hù)基本農(nóng)田、限制非農(nóng)建設(shè)用地占用農(nóng)用地、提高土地利用率、合理布局不同用地類型、耕地占用的面積與修復(fù)土地面積平衡的原則。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則遵循以生態(tài)理論和經(jīng)濟(jì)規(guī)律為依據(jù)，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略思想原則；合理開發(fā)利用資源的原則；環(huán)境目標(biāo)的可行性原則；系統(tǒng)分析、總體優(yōu)化的原則來制定。

4.4工作方法

城市規(guī)劃的工作方法更多的強(qiáng)調(diào)從遠(yuǎn)期到近期，更多的關(guān)注從一個(gè)較為理想模式出發(fā)反饋到現(xiàn)實(shí)的一些問題和方向，通俗的講是具有一定的主動(dòng)性；土地利用規(guī)劃則與之相反，注重從當(dāng)前的狀態(tài)到未來的狀態(tài)，因此其“反規(guī)劃”和“被動(dòng)性”的特點(diǎn)較為突出。耕地18億畝紅線的底線指標(biāo)，也突顯出其控制能力；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的結(jié)合，具有“約束性”和“持續(xù)性”的特征，突出環(huán)境優(yōu)先原則。

4.5規(guī)劃范疇

城市規(guī)劃的工作范疇是在城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，更加注重可建且尚未利用土地資源的開發(fā)，而對(duì)村鎮(zhèn)地區(qū)的規(guī)劃涉獵相對(duì)較少，實(shí)踐中多以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)。雖然近年來有明顯改觀，規(guī)劃范圍已擴(kuò)大至全域，但是總體上仍很薄弱；土地利用規(guī)劃范疇是區(qū)域范圍內(nèi)的全覆蓋，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，對(duì)耕地范圍的限定；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的工作任務(wù)范疇廣闊，基本囊括了全域“立體空間”，涉及大氣、土壤、地下水、生產(chǎn)、生活等生態(tài)環(huán)境體系的全部?jī)?nèi)容。