王婷

摘 要：我國《政府信息公開條例》及《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱司法解釋）規(guī)定政府信息公開的范圍均未涉及行政過程信息，這一立法上的空缺導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中哪些行政過程信息應(yīng)當(dāng)公開或者免予公開在《政府信息公開條例》及《司法解釋》中均找不到直接依據(jù)，現(xiàn)實(shí)與法律規(guī)范的脫節(jié)使得行政過程信息公開制度亟待建立，這不僅是完善政府信息公開制度的需要，也是提高政府透明度、促進(jìn)公眾參與政府決策的客觀要求。

關(guān)鍵詞：行政過程信息；信息公開；必要性

一、行政過程信息概述

（一）行政過程信息的定義

行政過程信息，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在行使國家行政管理職權(quán)時以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)時，在決定之前準(zhǔn)備過程中形成的所有政府信息?！墩畔⒐_司法解釋讀本》將過程信息定義為決策信息，指的是行政機(jī)關(guān)在作決定之前準(zhǔn)備過程中形成的文件。

（二）行政過程信息的特征

行政過程信息具有以下兩個特征：

第一，行政性。行政過程信息是行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動中制作或者獲取的，其產(chǎn)生來源于行政權(quán)力運(yùn)行的過程和結(jié)果，行政性的特點(diǎn)貫徹始終。

第二，預(yù)備性。政府信息包括行政過程信息和其他信息。行政過程信息是行政機(jī)關(guān)為決定準(zhǔn)備的信息，其產(chǎn)生時間在行政機(jī)關(guān)作決定前的準(zhǔn)備階段，是為行政機(jī)關(guān)作決定準(zhǔn)備的，是行政機(jī)關(guān)作決定的參考和依據(jù)，因而，行政過程信息具有預(yù)備性的特征。

二、行政過程信息與政府信息

我國《政府信息公開條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府有廣義和狹義之分，廣義的政府是指管理國家的所有機(jī)構(gòu)包括立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)及具有公共管理職能的社會組織。狹義的政府是指與立法、司法機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的承擔(dān)國家行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)。我國以行政法規(guī)確立的政府信息公開制度采用狹義政府的概念，規(guī)定適用主體主要有行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織兩大類，與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)時也屬于政府信息公開的主體。國外信息公開法規(guī)定的適用主體，有一些國家僅適用于政府行政機(jī)關(guān)，如美國、日本；有的采用廣義政府的概念，適用于立法、司法、行政等所有國家機(jī)關(guān)，如歐盟；也有的包括所有國家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織，如新西蘭；還有更為廣泛的，除了國家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織外，適用于一般的企業(yè)或私法團(tuán)體，如南非。政府信息獲取的渠道，主要通過本單位制作以及從其他單位或個人中獲取，其他單位即包括行政機(jī)關(guān)（如上級、同級、下級），也包括非行政機(jī)關(guān)（如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法人、其他組織）。

三、建立行政過程信息公開制度的必要性

（一）進(jìn)一步界定政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)的必然要求

《政府信息公開條例》自頒布以來，公開范圍狹窄、公開標(biāo)準(zhǔn)模糊不清受到公眾較多非議。世界發(fā)達(dá)國家政府信息公開立法，大部分對豁免公開的政府信息采取列舉的方式加以規(guī)定，凡未被明確規(guī)定可以豁免公開的均應(yīng)當(dāng)公開。我國對公開內(nèi)容采用的是列舉的方式，不能公開則規(guī)定了諸如“不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”等模糊條款，并且有關(guān)不予公開的規(guī)定也不多，僅有第8條和14條規(guī)定列舉了四類免予公開的政府信息。這種列舉方式與國外正好相反，不可避免會導(dǎo)致其規(guī)定本身不可能窮盡所有政府信息，即有些信息可能不在肯定列舉范圍之內(nèi)，同時也不在否定列舉范圍之內(nèi)，如行政過程信息。當(dāng)現(xiàn)實(shí)生活中的案例涉及到這類內(nèi)容時，公眾、政府、法院都在立法上找不到依據(jù)，這不僅給公眾申請?jiān)斐刹槐愫屠_，也給政府拒絕受理申請一個借口。建立行政過程信息公開制度是完善政府信息公開制度，進(jìn)一步界定政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)的必然要求，也是解決這一問題最行之有效的辦法。通過法律規(guī)定將行政過程信息公開的標(biāo)準(zhǔn)予以明確，能澄清政府和公眾對過程信息的模糊認(rèn)識，使公眾申請行政過程信息公開以及政府受理行政過程信息公開的申請都有法可依、有章可循。

（二）建設(shè)透明政府，提高政府公信度的客觀要求

一個法治政府首先是一個透明政府，如果政府缺乏透明度，公眾就很難約束政府行為，法治建設(shè)難以進(jìn)行。建立行政過程信息公開制度是建設(shè)透明政府的客觀要求，是強(qiáng)化行政監(jiān)督的有效途徑。

行政公開已成為世界各國行政發(fā)展的基本趨勢，通過行政公開建設(shè)透明政府已成為大多數(shù)國家普遍采用且行之有效的措施。透明政府要求政府要公開、透明地履行政府職責(zé)，其透明性體現(xiàn)在：第一，政府各部門職能公開，包括組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、組成人員、人員分工等公開；第二，政府辦事程序公開，政府機(jī)關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、印發(fā)辦事指南、設(shè)置咨詢窗口公開辦事程序和細(xì)則；行政過程信息公開實(shí)質(zhì)上就是行政過程公開，將行政過程信息公諸于眾，能消除人民群眾對政府權(quán)力運(yùn)作的神秘感和誤解，增強(qiáng)政府透明度，促使政府機(jī)關(guān)及其工作人員增強(qiáng)法制、服務(wù)意識，提高管理的能力和水平，依法行政，從而提升政府形象，提高公眾對政府的信任度，政府的政策和決策也因此更容易獲得公眾的理解、認(rèn)可和支持。

（三）促進(jìn)公眾參與政府決策的客觀要求

在當(dāng)今世界各國，人民是國家權(quán)力的真正享有者已成為共識，公開與參與是當(dāng)代各國政府依法行政原則的必然要求。我國《憲法》總綱就規(guī)定了國家一切權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)利依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)。人民行使國家權(quán)力可以通過兩種方式，一種是間接行使，即通過選舉的方式選出代表管理國家；另一種是直接行使，由公眾直接參與國家管理，將公眾意志和利益通過各種途徑轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力來影響政府決策，這是人民對其民主權(quán)利更高要求的必然結(jié)果，隨著社會民主和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的決策通過這種方式產(chǎn)生。不管是間接還是直接行使國家權(quán)力，都要求政府公開其掌握的信息資源，這是保障公民有效參政的前提和重要環(huán)節(jié)，只有知悉政府行為，公眾才能知道怎樣參政，才能提出正確的意見和建議。

參考文獻(xiàn)：

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